EUROPÄISCHE KOMMISSION

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1 EUROPÄISCHE KOMMISSION Brüssel, den K(2010) 1738 SG-Greffe (2010) D/3015 Rundfunk und Telekom Regulierungs-GmbH (RTR) Mariahilfer Straße A-1060 Wien Österreich Zu Händen von Herrn Georg Serentschy und Herrn Wolfgang Beran Fax: Sache AT/2010/1046 Verbindungsaufbau im öffentlichen Telefonnetz an festen Standorten (Vorleistungsebene) Sache AT/2010/1047 Anrufzustellung in einzelnen öffentlichen Telefonnetzen an festen Standorten (Vorleistungsebene) Stellungnahme gemäß Artikel 7 Absatz 3 der Richtlinie 2002/21/EG 1 Sehr geehrter Herr Beran, sehr geehrter Herr Serentschy, I. VERFAHREN Am 15. Februar 2010 registrierte die Kommission die Notifizierungen der österreichischen Telekom-Control-Kommission (TKK) zum Vorleistungsmarkt für den Verbindungsaufbau im öffentlichen Telefonnetz an festen Standorten und die Märkte für die Anrufzustellung in einzelnen öffentlichen Telefonnetzen an festen Standorten. Die nationale Konsultation 2 lief vom 10. Februar bis zum 10. März Am 25. Februar 2010 wurde die TKK um weitere Informationen gebeten 3, die am 2. März 2010 eingingen. Gemäß Artikel 7 Absatz 3 der Rahmenrichtlinie können die nationalen Regulierungsbehörden und die Kommission Stellungnahmen zu den gemeldeten Maßnahmenentwürfen an die betreffende nationale Regulierungsbehörde richten Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste (Rahmenrichtlinie), ABl. L 108 vom , S. 33. Gemäß Artikel 6 der Rahmenrichtlinie. Gemäß Artikel 5 Absatz 2 der Rahmenrichtlinie. Europäische Kommission, B-1049 Brüssel Belgien. Telefon: (32-2)

2 II. BESCHREIBUNG DES MASSNAHMENENTWURFS II.1 Hintergrund Der notifizierte Maßnahmenentwurf ist ein ergänzender Schritt in der dritten Runde der TKK-Notifizierungen für den Verbindungsaufbau und die Anrufzustellung im öffentlichen Telefonnetz an festen Standorten 4. In einem ersten Schritt hatte die RTR im Jahr 2008 lediglich die Abgrenzung der relevanten Märkte notifiziert 5. Später erließ die RTR die Telekommunikationsmärkteverordnung (TKMVO 2008), in der alle relevanten Produktmärkte in Österreich festgelegt wurden, die für eine Vorabregulierung in Betracht kommen. Die vorliegenden Notifizierungen enthalten die Analyse beträchtlicher Marktmacht und Vorschläge für Abhilfemaßnahmen auf den Vorleistungsmärkten für den Verbindungsaufbau und die Anrufzustellung an festen Standorten entsprechend der Marktabgrenzung der TKMVO Im Zuge eines Streitbeilegungsverfahrens hatte die TKK außerdem Anrufzustellungsentgelte für Telekom Austria (TA) und Hutchinson 3G (H3) notifiziert und anschließend festgesetzt 6. II.2 Marktabgrenzung Die Marktabgrenzungen für den Verbindungsaufbau im öffentlichen Telefonnetz an festen Standorten (Vorleistungsebene) 7 und die Anrufzustellung in einzelnen öffentlichen Telefonnetzen an festen Standorten (Vorleistungsebene) 8 beruhen auf der TKMVO Entsprechend den Märkten 2 und 3 der Empfehlung 2007/879/EG der Kommission vom 17. Dezember 2007 über relevante Produkt- und Dienstmärkte des elektronischen Kommunikationssektors, die aufgrund der Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und - dienste für eine Vorabregulierung in Betracht kommen ( Empfehlung ) (ABl. L 344 vom , S. 65). Zur Marktabgrenzung der dritten Runde in Bezug auf den Festnetz-Verbindungsaufbau siehe Sache AT/2008/0833; zur Marktabgrenzung in Bezug auf die Festnetz-Anrufzustellung siehe Sache AT/2008/0834; zur Marktanalyse der ersten und zweiten Runde in Bezug auf den Festnetz- Verbindungsaufbau siehe Sachen AT/2004/0105 und AT/2006/0543; zur Marktanalyse der ersten und zweiten Runde in Bezug auf die Festnetz-Anrufzustellung siehe Sachen AT/2004/0106 und AT/2006/0544. Siehe Sache AT/2009/0909, mit Schreiben vom 20. Mai 2009, SG-Greffe (2009) D/2881 äußerte sich die Kommission zur Berechnung der Tarife auf der Grundlage eines LRAIC-Hybridmodells. Nach der von der RTR vorgenommenen Marktabgrenzung (AT/2008/0833) bezeichnet Verbindungsaufbau ( Originierung ) eine Vorleistung von Netzbetreibern, deren Zweck darin besteht, den von Nutzern an Netzabschlusspunkten des eigenen Kommunikationsnetzes initiierten Verkehr vom Netzabschlusspunkt bis zur nächstgelegenen mit anderen Netzen zusammenschaltungsfähigen Vermittlungsstelle zu führen. Nach Ansicht der RTR zählen hierzu Gesprächs-, Fax- und Einwahlverbindungen (Modemwahlverbindungen) sowie Verbindungen mit nicht geografischen Rufnummern zum Originierungs-Vorleistungsmarkt, unabhängig davon, ob sie über ein PSTN-Netz, ein Glasfasernetz oder ein Kabelnetz erbracht werden. Eigenleistungen sind ebenfalls Bestandteil dieses Marktes. Darüber hinaus zählen dazu Originierungsleistungen auf der Grundlage von Voice over Broadband (VoB) sowie deren Umsetzung über Naked-DSL-Leitungen ; Originierungsleistungen auf der Grundlage von Voice over Internet (VoI) sind hingegen nicht erfasst. Nach der von der RTR vorgenommenen Marktabgrenzung (AT/2008/0834) umfasst Anrufzustellung ( Terminierung ) die Übermittlung des Sprachverkehrs von der letzten zusammenschaltungsfähigen Vermittlungsstelle bis zum Teilnehmer an einem festen Standort. Die Terminierung in jedes Netz, in dem Teilnehmer angeschaltet sind, bildet einen eigenen Markt. Die RTR zählt zum relevanten Markt die Terminierung von Sprach-, Fax- und Modemwählverbindungen mit Ausnahme von 2

3 Weder die in den Notifizierungen enthaltene Analyse noch die sonstigen der Kommission übermittelten Informationen lassen erkennen, dass es notwendig wäre, diese Marktabgrenzungen zu überprüfen. Alle Märkte werden als landesweite Märkte betrachtet. II.3 Feststellung beträchtlicher Marktmacht (SMP) Bei der Beurteilung der beträchtlichen Marktmacht auf den relevanten Märkten legte die TKK folgende Kriterien zugrunde: i) Marktanteile, ii) Skalenerträge und Verbundvorteile, iii) Markteintrittsschranken, iv) vertikale Integration und Übertragung der Marktmacht, v) Kontrolle über nicht leicht ersetzbare Infrastruktur und vi) nachfrageseitige Gegenmacht. Auf dem relevanten Vorleistungsmarkt für den Verbindungsaufbau im öffentlichen Telefonnetz an festen Standorten hat TA noch immer einen sehr hohen Marktanteil von über 80 %, wogegen die Marktanteile der größten Mitbewerber jeweils 10 % nicht übersteigen 10. Der Marktanteil von TA ist nur langsam zurückgegangen und dürfte auch im aktuellen Regulierungszeitraum nur unwesentlich sinken, vor allem weil Marktneulinge kaum in der Lage sein werden, eigene Zugangsnetze im erforderlichen Maße aufzubauen. Daher schlägt die TKK vor, den etablierten Betreiber TA beim Verbindungsaufbau als Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht einzustufen. In Bezug auf die Anrufzustellung schlägt die TKK vor, TA und alle 21 alternativen Netzbetreiber als Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht auf ihrem jeweiligen Markt für die Festnetz-Anrufzustellung einzustufen, weil jeder von ihnen jeweils einen Marktanteil von 100 % innehat und es außerdem keine ausreichende nachfrageseitige Gegenmacht gibt. II.4 Abhilfemaßnahmen II.4.1 TA Vorleistungsmärkte für Verbindungsaufbau und Anrufzustellung Da TA als Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht auf dem Vorleistungsmarkt für den Verbindungsaufbau und die Anrufzustellung in seinem Festnetz eingestuft ist, schlägt die TKK in beiden Maßnahmenentwürfen vor, dem Unternehmen ähnliche Verpflichtungen aufzuerlegen: (1) Zugang und Zusammenschaltung, (2) Nichtdiskriminierung, (3) Transparenz, insbesondere die Pflichtveröffentlichung eines Standardzusammenschaltungsangebots, (4) getrennte Buchführung und (5) Preiskontrolle und Kostenrechnung Einwahlverbindungen für das Internet über verschiedene Plattformen, wie PSTN-Netze, Glasfasernetze oder Kabelnetze sowie Voice over Broadband (VoB). Voice over Internet (VoI) ist nicht erfasst, da nach Ansicht der RTR für diese Dienste keine Terminierungsleistungen im klassischen Sinne erbracht werden. Eigenleistungen sind Teil des relevanten Marktes. In ihren Stellungnahmen vom 18. Dezember 2008, SG-Greffe (2008) D/ zur Sache AT/2008/0833 und SG-Greffe (2008) D/ zur Sache AT/2008/0834, betonte die Kommission, dass die Marktabgrenzung zum Zeitpunkt der Marktanalyse erfolgen muss. Berechnet in Minuten, Stand: 4. Quartal

4 Die TKK führt dazu aus, dass eine Kostenrechnungsmethode, die der Zustellungsentgelte-Empfehlung 11 entspricht, erst 2011 vorliegen wird. Da das derzeitige TA-Kostenrechnungssystem, das auf langfristigen durchschnittlichen Grenzkosten (LRAIC) beruht, aufgrund der sinkenden Verkehrsmengen im TA-Netz zu höheren Zusammenschaltungsentgelten führen würde, schlägt die TKK zur Vermeidung instabiler Tarife 12 vor, das gegenwärtige Preisniveau bis zur Einführung der neuen Kostenrechnungsmethodik beizubehalten. Die derzeit angewandten TA-Tarife sind das Ergebnis der von TA geschlossenen Zusammenschaltungsvereinbarungen. Bezüglich der lokalen Anrufzustellung und des lokalen Verbindungsaufbaus ist TA verpflichtet, kostenorientierte Tarife anzuwenden, die nach der LRAIC-Kostenrechnungsmethode 13 berechnet werden. Daher schlägt die TKK für TA folgende Tarife vor: Vorleistung Hauptzeit 14 Nebenzeit Verbindungsaufbau, regionale Zusammenschaltung 1,28 Cent 0,71 Cent Verbindungsaufbau, lokale Zusammenschaltung 0,82 Cent 0,48 Cent Anrufzustellung 0,82 Cent 0,48 Cent Datenbereitstellungsentgelt 0,17 Cent Außerdem schlägt die TKK vor, ein Entgelt für die Bereitstellung der Rechungsangaben ( Datenbereitstellungsentgelt ) festzusetzen. In ihrer Antwort auf das Auskunftsersuchen der Kommission erläutert die TKK, dass das Datenbereitstellungsentgelt sowohl für Verbindungsaufbau als auch Anrufzustellung gilt. II.4.2 Alternative Netzbetreiber Vorleistungsmärkte für die Anrufzustellung in einzelnen Festnetzen Die TKK schlägt vor, den alternativen Netzbetreibern asymmetrische Verpflichtungen aufzuerlegen, nämlich eine Preiskontrollverpflichtung, die auf einem nationalen Benchmarking gegenüber dem Zustellungsentgelt von TA basiert, d. h. dass der Tarif der alternativen Netzbetreiber in Höhe des von TA berechneten Einfach-Transit-Entgelts (1,28 Cent/Minute in Hauptzeiten bzw. 0,71 Cent in Nebenzeiten) festgesetzt wird. Zur Nichtauferlegung weiterer Verpflichtungen erläutert die TKK, dass der Verzicht auf Empfehlung 2009/396/EG der Kommission vom 7. Mai 2009 über die Regulierung der Festnetz- und Mobilfunk-Zustellungsentgelte in der EU (Zustellungsentgelte-Empfehlung), ABl. L 124 vom , S. 67. Die aufgrund des rückläufigen Verkehrsaufkommens steigenden Entgelte würden wahrscheinlich nicht stabil bleiben, weil die Berücksichtigung der Netze der nächsten Generation (NGN) im Kostenrechnungssystem dann 2011 zu einer Senkung unter die heutige Höhe führen dürfte. Zur Notwendigkeit der Einführung der Kostenorientierung und der Kostenrechnungspflicht für TA hat sich die Kommission bereits ausführlicher in den Sachen AT/2006/0543 und AT/2006/0544 geäußert. Dennoch wurden die Tarife von TA nur im Rahmen einer einzelnen Streitbeilegung und nur im Verhältnis zu H3 berechnet, und zwar auf einem höheren Niveau als von TA angewandt und beantragt, siehe Sache AT/2009/0909, und auf der Grundlage einer anderen Kostenrechnungsmethode. Die TKK definiert Hauptzeit als den Zeitraum von Montag bis Freitag zwischen 8 und 18 Uhr und als Nebenzeiten alle anderen Zeiten, d. h. Montag bis Freitag zwischen 0 und 8 Uhr, Montag bis Freitag zwischen 18 und 24 Uhr sowie Samstag, Sonntag und öffentliche Feiertage zwischen 0 und 24 Uhr. 4

5 eine Zugangsverpflichtung für alternative Netzbetreiber dadurch gerechtfertigt sei, dass Zugangsverweigerung bislang nicht als Wettbewerbsproblem aufgetreten sei. Das Gleiche gelte für die Nichtauferlegung einer Nichtdiskriminierungsverpflichtung. Überdies erklärt die TKK, dass den festgestellten Wettbewerbsproblemen, nämlich der Gefahr überhöhter Preise, durch die Auferlegung der Preiskontrollverpflichtung bereits abgeholfen werde und dass sie deshalb nicht beabsichtige, Verpflichtungen in Bezug auf Transparenz und getrennte Buchführung aufzuerlegen. III. STELLUNGNAHME Auf der Grundlage der vorliegenden Notifizierung und der von der TKK eingereichten Zusatzinformationen nimmt die Kommission wie folgt Stellung 15 : Notwendigkeit, eine angemessene Preiskontrolle und Preisfestsetzungsmethode für die von TA im Übergangszeitraum verlangten Verbindungsaufbau- und Anrufzustellungsentgelte einzuführen Die Kommission nimmt die von TKK verfolgten Regulierungsziele zu Kenntnis, nämlich zur Vermeidung eines Preisanstiegs die gegenwärtige Höhe der lokalen Zusammenschaltungsentgelte beizubehalten und einen reibungslosen Übergang bis zur Umsetzung der Zustellungsentgelte-Empfehlung durch die TKK im Jahr 2011 zu gewährleisten. Nach Ansicht der Kommission kann aber die bloße Beibehaltung der Entgelthöhe nicht als Preiskontrollmethode betrachtet werden 16. Die Auswirkungen der Nichtanwendung einer geeigneten Entgeltfestsetzungsmethode werden noch dadurch verschärft, dass die Entgelte ohnehin schon deutlich über dem EU-Niveau liegen 17. Außerdem könnte das von der TKK verfolgte Ziel der Gewährleistung des Übergangs bis zu Umsetzung der neuen Kostenrechnungsmethodik besser durch die Anwendung einer Entgeltfestsetzungsmethode erreicht werden, die auf einem internationalen Benchmarking basiert, der dem Regulierungsziel der TKK eher entspräche. Die Kommission hat stets die Ansicht vertreten 18, dass ein Benchmarking auf kostenorientierten, die Effizienz berücksichtigenden Zustellungsentgelten beruhen sollte, um Effizienz und Wettbewerb zum größtmöglichen Nutzen des Verbrauchers zu fördern. Des Weiteren erinnert die Kommission die TKK an ihre mehrfach geäußerte Ansicht, dass Zustellungsentgelte den Kosten entsprechen sollen, die einem effizienten Betreiber durch die Erbringung der relevanten Leistungen entstehen Gemäß Artikel 7 Absatz 3 der Rahmenrichtlinie. In ihrer Antwort auf das Auskunftsersuchen der Kommission machte die TKK keine weiteren Angaben, die es erlauben würden, die Beibehaltung der Preise als eine Art Benchmark zu betrachten. Das EU-Niveau der Entgelte für den lokalen Verbindungsaufbau und die lokale Anrufzustellung sanken von 0,61 Cent im Oktober 2005 auf 0,57 Cent im Oktober 2008, siehe dazu den 14. Bericht über den Stand des europäischen Binnenmarkts der elektronischen Kommunikation 2008, KOM(2009) 140, Arbeitsdokument Anhang II Abbildung 87, und den 13. Bericht über den Stand des europäischen Binnenmarkts der elektronischen Kommunikation 2007, KOM(2008) 153, Arbeitsdokument Anhang II Abbildung 85. Sachen IT/2007/0659, IE/2008/0746, IT/2008/0779, SK/2009/0955; LV/2010/1029. Sachen UK/2006/0498, FR/2007/0669, IT/2008/0802, PL/2008/0814, BG/2009/

6 Zur Bestimmung dieser Kosten has sie die Regulierer in ihrer Zustellungsentgelte-Empfehlung auch aufgefordert, zur Festsetzung der Zustellungsentgelte ab Ende 2012 ein Modell der zukunftsrelevanten langfristigen Grenzkosten (FL-LRIC) zu verwenden. Die Kommission weist darauf hin, dass die Verwendung anderer Methoden für die Festsetzung von Übergangspreisen ebenfalls möglich ist, sofern deren Ergebnis mit der Zustellungsentgelte-Empfehlung vereinbar ist. Ferner sollte ein solches aus alternativen Methoden hervorgehendes Ergebnis die durchschnittlichen Zustellungsentgelte nicht übersteigen, die von den nationalen Regulierungsbehörden, die die empfohlene Kostenrechnungsmethode anwenden, festgelegt wurden. Daher fordert die Kommission die TKK dringend auf, ihre Preisfestsetzungsmethode zu überprüfen. In dieser Hinsicht sollte die TKK bei Anwendung einer auf dem Vergleich zu anderen Entgelten basierenden Preisfestsetzungsmethode darauf achten, dass ihre Benchmarking-Grundlage bereits zum derzeitigen Zeitpunkt aus einer Auswahl nur derjenigen Länder besteht, deren Methoden eine bestmögliche Annäherung an die auf effizienten Kosten beruhenden Festnetz-Zustellungsentgelte bewirken, wie es in der Zustellungsentgelte-Empfehlung verlangt wird. Notwendigkeit, alternativen Netzbetreibern eine Zugangsverpflichtung auf dem Markt für Festnetz-Anrufzustellung aufzuerlegen Die TKK beabsichtigt nicht, alternativen Netzbetreibern eine Zugangsverpflichtung auf dem Markt für Festnetz-Anrufzustellung aufzuerlegen. Nach Ansicht der TKK ist der Verzicht auf die Auferlegung einer solchen Verpflichtung dadurch gerechtfertigt, dass keine Fälle von Zugangsverweigerung bekannt geworden sind. Die Kommission erkennt an, dass die Betreiber normalerweise wirtschaftliche Anreize für die Zusammenschaltung haben. Wie schon in einer Reihe von Rechtssachen dargelegt 20, können auf Anrufzustellungsmärkten geschäftliche Vereinbarungen jedoch nicht immer gewährleisten, dass die Kunden jederzeit mit allen Netzen verbunden sind. Unter bestimmten Umständen könnten Betreiber die Zustellung von Anrufen vorübergehend verweigern, um beispielsweise den Markt gegen bestimmte Formen der Zusammenschaltung abzuschotten. Die Kommission ersucht die TKK daher, den alternativen Netzbetreibern wirksame Zugangsverpflichtungen aufzuerlegen. Notwendigkeit, alternativen Netzbetreibern kostenorientierte Entgelte für die Anrufzustellung aufzuerlegen Die Kommission fordert die TKK ferner auf, den alternativen Netzbetreibern eine Preiskontrollverpflichtung in einer Weise aufzuerlegen, die die Kosten eines effizienten Betreibers widerspiegelt. Die TKK schlägt vor, die Entgelte der alternativen Netzbetreiber wie schon in ihrer vorherigen Regulierungsentscheidung in Höhe des Single-Tandem-Tarifs von TA festzusetzen. Dieser von TA angewandte Tarif liegt deutlich über dem EU- Niveau für Single-Tandem-Verbindungsaufbau und -anrufzustellung 21. Allerdings Sachen EE/2007/0598, DE/2009/0948, LT/2009/0983, EE/2010/1040. Das EU-Niveau der Single-Tandem-Entgelte sank von 0,94 Cent im Oktober 2005 auf 0,86 Cent im Oktober 2008, siehe dazu den 14. Bericht über den Stand des europäischen Binnenmarkts der elektronischen Kommunikation 2008, KOM(2009) 140, Arbeitsdokument Anhang II Abbildung 88, und den 13. Bericht über den Stand des europäischen Binnenmarkts der elektronischen 6

7 ist fraglich, ob das Single-Tandem-Niveau noch immer die Kosten eines effizienten Betreibers widerspiegelt, da insbesondere die geringere Zahl der Zusammenschaltungspunkte alternativer Betreiber nicht zu höheren Zustellungskosten führen sollte, denn diese geringere Zahl von Zusammenschaltungspunkten kann auf einer modernen NGN- Infrastrukturberuhen, die normalerweise zur Senkung der Zustellungskosten führt. Deshalb ersucht die Kommission die TKK, die Entgelte für alternative Netzbetreiber entweder auf der Höhe des effizientesten alternativen Betreibers oder in Ermangelung einer solchen Berechnung wenigstens auf der Höhe des TA-Entgelts für die lokale Anrufzustellung festzusetzen. Gemäß Artikel 7 Absatz 5 der Rahmenrichtlinie hat die TKK den Stellungnahmen der anderen nationalen Regulierungsbehörden und der Kommission weitestgehend Rechnung zu tragen; sie kann die sich daraus ergebenden Maßnahmenentwürfe annehmen und muss diese dann der Kommission übermitteln. Von der Stellungnahme der Kommission zu dieser Notifizierung bleiben etwaige sonstige Stellungnahmen zu anderen mitgeteilten Maßnahmenentwürfen unberührt. Gemäß Nummer 15 der Empfehlung 2008/850/EG 22 wird dieses Dokument auf der Website der Kommission veröffentlicht. Die Kommission betrachtet die hierin enthaltenen Informationen nicht als vertraulich. Wenn Sie der Ansicht sind, dass dieses Dokument nach gemeinschaftlichen und nationalen Rechtsvorschriften über das Geschäftsgeheimnis vertrauliche Informationen enthält, die vor der Veröffentlichung gestrichen werden sollten, teilen Sie dies der Kommission 23 bitte innerhalb von drei Arbeitstagen nach Eingang dieses Schreibens unter Angabe von Gründen mit 24. Mit freundlichen Grüßen Für die Kommission Fabio Colasanti Generaldirektor Kommunikation 2007, KOM(2008) 153, Arbeitsdokument Anhang II Abbildung 85. Empfehlung 2008/850/EG der Kommission vom 15. Oktober 2008 zu den Notifizierungen, Fristen und Anhörungen gemäß Artikel 7 der Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste, ABl. L 301 vom , S. 23. Bitte übermitteln Sie Ihren Antrag entweder per (INFSO-COMP-ARTICLE7@ec.europa.eu) oder per Fax ( ). Die Kommission kann die Öffentlichkeit über das Ergebnis ihrer Prüfung bereits vor Ablauf dieser Drei-Tages-Frist informieren. 7