Brüssel, C(2006)7300 final ENTSCHEIDUNG DER KOMMISSION. vom 10 Januar 2007

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2 EUROPÄISCHE KOMMISSION Brüssel, C(2006)7300 final ENTSCHEIDUNG DER KOMMISSION vom 10 Januar 2007 gemäß Artikel 7 Absatz 4 der Richtlinie 2002/21/EG ("Rücknahme des Maßnahme-Entwurfs") Sache PL/2006/0518: Zugang von Privatkunden zum öffentlichen Telefonnetz an festen Standorten in Polen Sache PL/2006/0524: Zugang anderer Kunden zum öffentlichen Telefonnetz an festen Standorten in Polen DIE KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, gestützt auf die Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste (die "Rahmenrichtlinie"), insbesondere auf deren Artikel 7 Absatz 4 1, gestützt auf die Empfehlung 2003/561/EG Kommission vom 23. Juli 2003 zu den Notifizierungen, Fristen und Anhörungen gemäß Artikel 7 der Rahmenrichtlinie (die "Verfahrensempfehlung") 2, gestützt auf die Eröffnung einer Phase II Überprüfung gemäß Artikel 7 Absatz 4 der Rahmenrichtlinie vom 13. November 2006, gestützt auf die von der nationalen polnischen Regulierungsbehörde Urząd Komunikacji Elektronicznej ( UKE ) zusätzlich mitgeteilten Informationen, 1 2 ABl. Nr. L 108 vom , S.33. ABl. Nr. L 190 vom , S.13. 2

3 gestützt auf die am 17. November 2006 auf ihrer Website veröffentlichte Mitteilung, die Drittparteien dazu einlädt, hinsichtlich der von der Kommission geäußerten ernsthaften Zweifel dieser ihre Stellungnahmen mitzuteilen (die "Mitteilung"), nach Anhörung des Kommunikationsausschusses, in Erwägung nachstehender Gründe: 3

4 I. VERFAHREN (1) Am 13. Oktober 2006 und am 24. Oktober 2006 registrierte die Kommission unter den Aktenzeichen PL/2006/0518 beziehungsweise PL/2006/0524 die Notifizierungen von UKE hinsichtlich der Märkte für den Zugang von Privatkunden und anderen Kunden zum öffentlichen Telefonnetz an festen Standorten. (2) Am 23. Oktober 2006 übermittelte die Kommission UKE ein Auskunftsersuchen, die Antwort ging am 27 Oktober 2006 ein. (3) Am 13. November 2006 informierte die Kommission UKE gemäß Artikel 7 Absatz 4 der Rahmenrichtlinie darüber, dass sie ernsthafte Zweifel an der Vereinbarkeit des vorgelegten Maßnahmenentwurfs mit dem Gemeinschaftsrecht habe ("Äußerung ernsthafter Zweifel"). (4) Am 17. November 2006 veröffentlichte die Kommission auf ihrer Website eine Mitteilung, mit der sie interessierte Drittparteien zu Stellungnahmen hinsichtlich der in ihrer Äußerung ernsthafter Zweifel dargelegten Bedenken binnen fünf Arbeitstagen aufrief. (5) Am 4. Dezember 2006 stellte UKE zusätzliche Informationen zur Verfügung. (6) Am 5. Dezember 2006 hielt die Kommission eine Sitzung mit UKE ab. (7) Unter Berücksichtigung des in Artikel 22 Absatz 2 der Rahmenrichtlinie beschriebenen Verfahrens wurde am 20 Dezember 2006 der Kommunikationsausschuss über den Entwurf dieser Entscheidung angehört. II. BESCHREIBUNG DES MASSNAHMENENTWURFS (8) Der notifizierte Maßnahmenentwurf betrifft die Märkte für den Zugang von Privatkunden und anderen Kunden zum öffentlichen Telefonnetz an festen Standorten, also die Märkte 1 und 2 der Märkteempfehlung 3. (9) UKE ist der Ansicht, dass die relevanten Märkte den Zugang mittels (i) analogen Verbindungen, (ii) digitalen Verbindungen (ISDN BRA 4 und ISDN PRA 5 ), (iii) xdsl 6, (iv) einer drahtlosen letzten Meile sowie (v) Kabel beinhalten. (10) UKE geht davon aus, dass der relevante räumliche Markt das gesamte polnische Staatsgebiet umfasst Empfehlung der Kommission vom 11. Februar 2003 über relevante Produkt- und Dienstmärkte des elektronischen Kommunikationssektors, die für eine Vorabregulierung in Betracht kommen ( Märkteempfehlung), Abl. L 114 v. 8. Mai 2003, S ISDN Basic Rate Access ermöglicht die Benutzung von zwei Endgeräten gleichzeitig (z.b. Modem und Telefon/Fax) und eine Datenübertragungsrate von 64 kbit/s oder 128 bit/s. ISDN Premium Rate Access ermöglicht die Vernetzung von Standorten des Abonnenten, die Anbindung von speziellen Geräten (insbesondere Routern) sowie Datenratenübertragungsraten von 64 kbit/s bis 2 Mbit/s und digitalen Zugang mit 2 Mbit/s. Laut UKE kann mit xdsl eine Datenübertragungsrate bis zu 50 Mbit/s sichergestellt werden (normalerweise 144 kbit/s bis 8 Mbit/s mit ADSL). 4

5 (11) UKE vertritt die Auffassung, dass TP in den Märkten für den Zugang von Privatkunden beziehungsweise anderen Kunden zum öffentlichen Telefonnetz an festen Standorten über beträchtliche Marktmacht (SMP) verfügt. UKE führt unter anderem folgende Kriterien für die Beurteilung von SMP an: (i) Marktanteile 7, (ii) schwer duplizierbare Infrastruktur, (iii) technologische Vorteile, (iv) das Fehlen nachfrageseitiger Verhandlungsmacht, (v) leichter oder privilegierter Zugang zu Kapitalmärkten oder finanziellen Ressourcen, (vi) Skalen- und Verbundvorteile, (vii) vertikale Integration, (viii) ein hochentwickeltes Vertriebs- und Verkaufsnetz, (ix) Fehlen von potentiellem Wettbewerb, (x) das Vorliegen von Expansionshemmnissen für Betreiber und die relevanten Märkte. (12) UKE schlägt eine Reihe von Verpflichtungen vor, die TP aufzuerlegen sind: (i) ein Verbot, überhöhte Preise zu verlangen, (ii) die Verpflichtung, den Markteintritt anderer Unternehmen nicht zu behindern, (iii) die Verpflichtung, den Wettbewerb nicht durch Preise unterhalb des Kosten einzuschränken, (iv) die Verpflichtung, die einseitige Bevorzugung von Endkunden zu unterlassen 8, (v) die Verpflichtung, Kunden nicht zur Abnahme von Leistungen zu zwingen, die von Kunden nicht benötigt werden, (vi) Kostenorientierung und die Verpflichtung zur Kostenrechnung 9, (vii) die Verpflichtung, Entgelte und andere Leistungsbedingungen zur Genehmigung vorzulegen. Diese Verpflichtungen betreffen nicht nur PSTN- und ISDN-Zugänge, sondern auch die Breitbandzugangsdienste von TP. III. STELLUNGNAHMEN INTERESSIERTER DRITTPARTEIEN (13) Am 13. November 2006 informierte die Kommission UKE gemäß Artikel 7 Absatz 4 der Rahmenrichtlinie darüber, dass sie ernsthafte Zweifel an der Vereinbarkeit des vorgelegten Maßnahmenentwurfs mit dem Gemeinschaftsrecht habe ("Äußerung ernsthafter Zweifel"). Am 17. November 2006 veröffentlichte die Kommission auf ihrer Website eine Mitteilung, mit der sie interessierte Drittparteien zu Stellungnahmen hinsichtlich der in ihrer Äußerung ernsthafter Zweifel dargelegten Bedenken binnen fünf Arbeitstagen aufrief. (14) Drei interessierte Drittparteien übermittelten der Kommission ihre Stellungnahmen. Alle Stellungnahmen wurden sorgfältig geprüft. IV. BEWERTUNG (15) Damit sich Beschlüsse, die auf nationaler Ebene gefasst werden, nicht nachteilig auf den Binnenmarkt oder andere Ziele des Vertrags auswirken, sollten die von den NRB getroffenen Maßnahmen dem Gemeinschaftsrecht, und insbesondere den Vorgaben und Zielen des neuen Rechtsrahmens entsprechen. Obwohl den Regulierungsbehörden mit Blick auf den komplexen Charakter der ökonomischen, tatsächlichen und rechtlichen Situationen ein Ermessenspielraum eingeräumt wurde, müssen diese Faktoren in Übereinstimmung mit den Vorgaben der Rahmenrichtlinie analysiert werden, insbesondere mit den Artikeln 8 und In Markt 1 hält TP einen Marktanteil von 90,46% (gemessen an der Zahl der Anschlüsse) bzw. 92,54% (gemessen an den Umsätzen). Was Markt 2 angeht, so hat TP die folgenden Marktanteile: 88,08% (Anschlüsse) bzw. 83,72% (Umsätze). Mit der Ausnahme von bestimmten Kategorien von Endkunden (z.b. Behinderte). Auf der Grundlage von Forward Looking Fully Distributed Costs (FL-FDC). 5

6 (16) UKEs Maßnahmenentwürfe fallen in den Geltungsbereich des Artikel 7(4)(a) der Rahmenrichtlinie und würden Auswirkungen auf den Handel zwischen den Mitgliedsstaaten haben. Die Maßnahmenentwürfe schließen den Breitbandzugang für Endkunden in die betroffen Märkte ein und stellen fest, dass TP beträchtliche Marktmacht auf den so definierten Märkten hat. Infolgedessen werden TP Regulierungsverpflichtungen für die Bereitstellung von Breitbandzugangsdiensten für private und andere Kunden auferlegt. Diese Maßnahmenentwürfe können daher einen direkten oder indirekten, gegenwärtigen oder potentiellen Einfuß auf die Fähigkeit konkurrierender Netzbetreiber oder Diensteanbieter (einschließlich ausländischer) ausüben, Zugangsdienste für Endkunden oder Dienste in Polen anzubieten. (17) Aufgrund der notifizierten Marktanalyse und der zusätzlichen übermittelten Informationen kann nicht sicher darauf geschlossen werden, dass die notifizierten Maßnahmenentwürfe, die sich auf die Bereitstellung von Zugangsleistungen für Endkunden beziehen, mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar sind, insbesondere mit der Vorgabe, dass NRB alle angemessenen Maßnahmen zu ergreifen haben, um die Ziele gemäß Artikel 8 der Rahmenrichtlinie zu verwirklichen. (18) Gemäß Artikel 8(2)(b) und (c) der Rahmenrichtlinie sollen NRB Wettbewerb bei der Bereitstellung elektronischer Kommunikationsdienste fördern, indem sie gewährleisten, dass es keine Wettbewerbsverzerrungen oder -beschränkungen im Bereich der elektronischen Kommunikation gibt und indem sie effiziente Infrastrukturinvestitionen fördern und die Innovation unterstützen. (19) Außerdem müssen NRB gemäß Artikel 15(3) relevante Märkte im Einklang mit den Grundsätzen des Wettbewerbsrechts definieren. (20) Die der Kommission zur Verfügung stehenden Informationen stützten nicht die Schlussfolgerung, dass UKE eine Marktdefinition gemäß Artikel 8 und 15(3) der Rahmenrichtlinie in Verbindung mit den Artikeln 10 und 82 des EG-Vertrages unternommen hat. (21) Die Kommission ist der Auffassung, dass UKE den Befund, dass der Breitband- Zugang für Endkunden ein Teil der Märkte für den für den Zugang zum öffentlichen Telefonnetz an festen Standorten sei, nicht ausreichend untermauert hat. Wenn TP einer Regulierung im Hinblick auf die Bereitstellung dieser Dienste unterworfen würde, die aufgrund einer unangemessenen Marktdefinition und der darauf aufbauenden Marktanalyse nicht gerechtfertigt wäre, so könnte TP in ihrer Fähigkeit beeinträchtigt werden, bei der Bereitstellung dieser Dienste in den Wettbewerb zu treten. Anreize für Investitionen in Breitbandinfrastruktur sowohl von TP als auch von alternativen Anbietern könnten verloren gehen. (22) Diese Auffassung fußt auf den folgenden Überlegungen: UKE versäumt es, Anhaltspunkte dafür beizubringen, dass ISDN/PSTN Zugang und Breitbandzugang in Polen substituierbare Produkte sind (23) Die Kommission stellt in ihrer Äußerung ernsthafter Zweifel fest, dass die Märkte für den Zugang zum öffentlichen Telefonnetz an festen Standorten für Privat- und andere Kunden, wie in der Empfehlung definiert, die Bereitstellung einer Verbindung oder eines Zugangs zum öffentlichen Telefonnetz (an einem festen Standort oder einer Adresse) einschließen, um Telefongespräche und verwandte Dienste (wie Faxe) zu 6

7 tätigen oder anzunehmen 10. Kunden werden im allgemeinen aber nicht von einer Schmalband- zu einer Breitbandverbindung wechseln, nur um Sprachdienste in Anspruch zu nehmen, auch wenn Breitbandverbindungen dies ermöglichen. Die Kunden wechseln von Schmalband- zu Breitbandverbindungen in erster Linie, um Zugang zu Internetverbindungen mit höherer Geschwindigkeit zu bekommen. Der Breitbandzugang ist darum nur teilweise mit dem Schmalbandzugang substituierbar. Die Unterschiede werden im allgemeinen in den verglichen mit dem Schmalbandzugang höheren Preisen für den Breitbandzugang sichtbar. (24) Bisher haben die Käufer von Breitbandzugängen im allgemeinen ihre Schmalbandzugänge behalten. Dies deutet darauf, dass beide Zugangsarten aus Nachfragesicht eher Ergänzungsprodukte als Substitute sind. Dies ist ein anderer Grund dafür, Breitbandzugänge nicht in den betreffenden Endkundenmarkt einzuschließen. (25) Auch die Angebotssubstituierung zwischen Breit- und Schmalbandzugang erscheint wegen der verschiedenen Infrastrukturen eingeschränkt. Um Schmalbandnetze zu Breitbandnetzen aufzurüsten, sind beträchtliche Investitionen nötig (26) Auf die Äußerung ernsthafter Zweifel der Kommission hin hat UKE Informationen über die Anzahl der xdsl, PSTN und ISDN Anschlüsse in Polen übermittelt, über das Wachstum von xdsl und über die vorhandenen xdsl- Angebote im Markt. UKE hat auch über die Preise der bestehenden PSTN, ISDN und xdsl Angebote informiert. Diese Informationen unterstützen jedoch nicht UKEs Befund, dass der xdsl Zugang ein Substitut für den PSTN und ISDN Zugang ist. (27) UKE gibt an, dass TP gegenwärtig einen PSTN - Anschluss zu 35 polnischen Zloty anbietet und einen ISDN Anschluss für 55 Zloty ohne Mehrwertsteuer; (alle Preise beziehen sich auf Nettopreise). Der normale Preis für TPs 512 kbit/s xdsl Anschluss (der Anschluss, über die TP ihre IP - Telefonie bereitstellt) ist 138 Zloty zusätzlich zum PSTN Preis (TP bietet gegenwärtig Endkunden keinen alleinigen DSL Anschluss an11). TP vermarktet aber auch den 512 kbit/s xdsl - Anschluss mit Sonderangeboten. Bei Abschluss eines Dreijahresvertrages für xdsl, wird der monatliche Durchschnittspreis auf 38,25 Zloty gesenkt, der zusätzlich zur PSTN - Gebühr fällig ist (das heißt insgesamt kostet der Anschluss beim Sonderangebot mindestens 73,25 Zloty). (28) Zusätzlich zum oben erwähnten Preisunterschied zwischen dem PSTN/ISDN - Anschluss und dem 512 kbit/s xdsl Anschluss, ist zu bedenken, dass TPs IP - Telefonie nicht genau die gleichen Funktionsweisen wie TPs Telefondienste über PSTN und ISDN anbietet. TPs IP Kunden können nur mit anderen TP Kunden telefonieren. Es sollte in diesem Zusammenhang festgehalten werden, dass UKE in ihrer Notifizierung der Endkundenmärkte für die Anrufzustellung12 feststellte, dass die Anrufzustellung über die Breitbandzugangsprodukte, dass heißt Internettelefonie, nicht substituierbar zu den Telefondiensten über PSTN und ISDN ist. (29) Es wird daran erinnert, dass die Märkte, wie sie von der Empfehlung für relevante Märkte, die für eine Vorabregulierung in Frage kommen, aufgeführt werden, die Siehe Absatz der Begründung zur Märkteempfehlung. UKE stellte fest, dass TP wahrscheinlich ab Februar 2007 den alleinigen DSL Anschluss auf Endkundenebene anbieten wird. Es ist nicht bekannt, zu welchem Preis PT diesen anbieten wird. Fälle PL/2006/

8 Märkte für einen Zugang zum öffentlichen Telefonnetz an festen Standorten sind. Selbst wenn man xdsl Anschlüsse mit niedriger Bandbreite betrachten würde, die keine (kontrollierten) IP Anrufdienste ermöglichen, sondern bloß den Internetzugang mit (leicht) erhöhter Geschwindigkeit im Vergleich zum Internet per Einwahlverbindungen, dann bestehen deutliche Preisunterschiede, die zeigen, dass beide Produkte von der Nachfrageseite nicht substituierbar sind. TPs 128 kbit/s xdsl Anschlüsse werden zu 97 Zloty angeboten und TPs 256 kbit/s Anschlüsse kosten 103 Zloty. (30) Die oben beschriebenen funktionalen und preislichen Unterschiede unterstützen nicht den Befund, dass aufgrund spezieller nationaler Gegebenheiten in Polen xdsl Anschlüsse Teil der Märkte für den Zugang zum öffentlichen Telefonnetz an festen Standorten sein könnten (Diese Märkte umfassen traditionellerweise den PSTN und ISDN Anschlüsse). Aufgrund der Zahlen, die UKE übermittelt hat und die in der Tabelle unten wiedergegeben sind, scheint es vielmehr recht wahrscheinlich zu sein, dass ein hypothetischer Monopolist auf den Schmalbandzugangsmärkten mit Erfolg eine kleine aber bedeutsame dauerhafte Preiserhöhung von 5 bis 10% durchsetzen könnte, ohne durch die auf dem Markt befindlichen xdsl Angebote Einschränkungen unterworfen zu sein. Anschlussart Zahl der Anschlüsse Ende 2005 Standardpreis in Zloty ohne MWSt. Billigstes Sonderangebot von TP PSTN xdsl (in Verbindung mit PSTN) (einschließlich Kapazitäten < 512 kbit/s) (512 kbit/s) 73,25 14 (512 kbit/s) (31) Es erscheint wahrscheinlich, dass mit der Zeit der Wettbewerbsdruck der xdsl Anschlüsse auf die PSTN - und ISDN Anschlüsse zunehmen wird. Wenn die Breitbanddurchdringung größer wird15, werden IP Telefondienste ähnliche Funktionalitäten aufweisen, alleiniges DSL wird verfügbar werden, und die Preisunterschiede werden weiter zurückgehen. Trotzdem ist die Kommission der Ansicht, dass die gegenwärtigen Marktsituation es nicht erlaubt, für Polen auf einer vorausschauenden Basis davon auszugehen, dass im Zeitraum dieser Marktanalyse xdsl - Anschlüsse Teil desselben Produktmarktes sein werden wie PSTN oder ISDN Anschlüsse Die Nettopreisberechung geschieht wie folgt: Preis für den PSTN - Zugang (35 Zlotty) und dazu die monatliche Standardgebühr für Breitbandzugang von 512kbit (138 Zloty). Der Preis von 35 Zloty für PSTN Zugang wurde von UKE angegeben. Die Kommission stellt allerdings fest, dass TP gegenwärtig dieses Angebot den Neukunden nicht unterbreitet. Durchschnittsnettopreis für das billigste Breitbandangebot von TP (38,25 Zloty) zusätzlich zum PSTN Abonnement (35 Zloty). Die Breitbanddurchdringung in Polen (rund 10% der Haushalte) liegt unter dem EU-Durchschnitt. 8

9 V. SCHLUßFOLGERUNGEN UND VORSCHLÄGE ZUR ÄNDERUNG DES MAßNAHMENENTWURFS (32) Nach Untersuchung von UKEs notifiziertem Maßnahmenentwurf, seiner Stellungnahmen, der Stellungnahmen Dritter, sowie aus den oben genannten Gründen, kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die von UKE erbrachten Nachweise UKEs Marktdefinition, die Breitbandzugangsprodukten für Endkunden einschließt, nicht unterstützt. Infolge dessen sind die Maßnahmenentwürfe nicht mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar, insbesondere mit den Artikeln 8 und 15(3) der Rahmenrichtlinie in Verbindung mit den Artikeln 10 und 82 des EG-Vertrages. (33) Die Kommission fordert darum UKE auf, die notifizierten Maßnahmenentwürfe zurückzuziehen. (34) UKE sollte der Analyse der Kommission vollständig Rechnung tragen, was die Gründe der Nicht-Annahme des Maßnahmenentwurfs angeht, wenn es die Definition der Märkte für den Zugang von Privatkunden und anderen Kunden zum öffentlichen Telefonnetz an festen Standorten aufs neue vornimmt. UKE sollte insbesondere bei der Einschätzung über den Einschluss von Zugangsprodukten in die betroffen Märkte, sorgfältig die Substituierbarkeit der Produkte bezüglich der Funktionsweise und Preise analysieren. HAT FOLGENDE ENTSCHEIDUNG ERLASSEN: Artikel 1 Diese Entscheidung betrifft die Maßnahmenentwürfe in Bezug auf die Märkte für den Zugang von Privatkunden und anderen Kunden zum öffentlichen Telefonnetz an festen Standorten in Polen, welcher der Kommission am 13. Oktober 2006 und am 24. Oktober 2006 notifiziert und jeweils unter der Sache PL/2006/0518 and PL/2006/0524 registriert wurden (die Maßnahmenentwürfe ). Artikel 2 Urząd Komunikacji Elektronicznej wird aufgefordert, die Maßnahmenentwürfe zurückzuziehen.. 9

10 Diese Entscheidung 16 ist gerichtet an: Urząd Komunikacji Elektronicznej ul. Kasprzaka 18/ Warsaw Polen Artikel 3 Brüssel, den 10 Januar Für die Kommission Mitglied der Kommission 16 Gemäß Artikel 14 der Verfahrens-Empfehlung wird die Kommission dieses Dokument auf ihrer Website veröffentlichen. Die Kommission hält die hierin enthaltenen Informationen nicht für vertraulich. UKE kann die Kommission binnen drei Arbeitstagen nach dessen Empfang darüber informieren, ob sie der Auffassung ist, dass dieses Dokument nach den gemeinschafsrechtlichen und nationalen Vorschriften über Geschäftsgeheimnisse vertrauliche Informationen enthält, die vor deren Veröffentlichung gelöscht werden sollten. UKE sollte ein derartiges Ersuchen begründen. Das Ersuchen sollte geschickt werden an die e- mail-adresse INFSO-COMP-ARTICLE7@ec.europa.eu oder an die Faxnummer