EUROPÄISCHE KOMMISSION

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1 EUROPÄISCHE KOMMISSION Brüssel, den 16/12/2009 K(2009) SG-Greffe (2009) D/11608 Sehr geehrter Herr Kurth, Bundesnetzagentur (BNetzA) Tulpenfeld 4 D Bonn Deutschland z. Hd. v. Herrn Matthias Kurth Präsident Fax: Betreff: Beschluss in der Sache DE/2009/1006: Verpflichtungen für den Zugang von Privat- und Geschäftskunden zum öffentlichen Telefonnetz an festen Standorten Stellungnahme gemäß Artikel 7 Absatz 3 der Richtlinie 2002/21/EG 1 I. VERFAHREN Am 16. November 2009 registrierte die Kommission eine Notifizierung der Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (BNetzA) in Bezug auf Verpflichtungen für den Zugang von Privat- und Geschäftskunden zum öffentlichen Telefonnetz an festen Standorten. Die nationale Konsultation 2 lief vom 13. März bis zum 15. April Am 17. November 2009 übermittelte die Kommission der BNetzA ein Auskunftsersuchen 3 ; die Antwort darauf ging am 20. November 2009 ein Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste ( Rahmenrichtlinie ), ABl. L 108 vom , S. 33. Gemäß Artikel 6 der Rahmenrichtlinie. Gemäß Artikel 5 Absatz 2 der Rahmenrichtlinie. Europäische Kommission, B-1049 Brüssel - Belgien. Telefon: (32-2)

2 Gemäß Artikel 7 Absatz 3 der Rahmenrichtlinie können die nationalen Regulierungsbehörden und die Kommission Stellungnahmen zu den gemeldeten Maßnahmenentwürfen an die betreffende nationale Regulierungsbehörde richten. II. BESCHREIBUNG DES MASSNAHMENENTWURFS II.1 Marktabgrenzung und Ermittlung beträchtlicher Marktmacht Der notifizierte Maßnahmenentwurf betrifft die Auferlegung von Verpflichtungen auf dem Markt für den Zugang von Privat- und Geschäftskunden zum öffentlichen Telefonnetz an festen Standorten 4. Im Zuge ihrer zweiten Notifizierungsrunde vom März 2009 grenzte die BNetzA den relevanten Produktmarkt so ab, dass er Analog-, ISDN-Basis- und ISDN-PMX-Anschlüsse sowie Komplettanschlüsse (d. h. DSL- oder Breitbandkabelanschlüsse mit Telefondienst, die nicht mit einem Schmalbandanschluss gekoppelt sind) umfasst, und stellte sodann fest, dass die Deutsche Telekom AG (DT) auf diesem Markt über beträchtliche Marktmacht verfügt. Die Kommission äußerte sich zur Notwendigkeit der Marktbeobachtung, vor allem in Bezug auf Komplettanschlüsse und auf die Folgen einer Regulierung auf der Vorleistungsebene für die Wettbewerbsbedingungen auf der Endkundenebene 5. II.2 Abhilfemaßnahmen In dem vorliegenden Maßnahmenentwurf schlägt die BNetzA die Auferlegung folgender Verpflichtungen vor: (1) Betreiberauswahl und Betreibervorauswahl, (2) nachträgliche Preiskontrolle bei Endkunden-Zugangsdiensten. Die BNetzA schlägt keine Verpflichtung zum Wiederverkauf des Teilnehmeranschlusses auf der Vorleistungsebene (Wholesale Line Rental, WLR) vor. Stattdessen verweist sie auf die von DT abgegebene freiwillige Selbstverpflichtung, Teilnehmeranschlüsse auf der Vorleistungsebene zu Endkundenbedingungen anzubieten (d. h. zu den gleichen Bedingungen wie DT sie den eigenen Endnutzern anbietet). Überdies behält sich die BNetzA vor, eine WLR-Verpflichtung zu einem späteren Zeitpunkt aufzuerlegen, falls die freiwillige Selbstverpflichtung ihre Regulierungsfunktion nicht erfüllen sollte. Die BNetzA ist der Ansicht, dass WLR an sich zwar erforderlich ist, um den Wettbewerb auf dem Endkundenzugangsmarkt zu fördern 6, hält die Auferlegung einer WLR- Verpflichtung als Abhilfemaßnahme aber nicht für notwendig, um die Regulierungsziele zu erreichen, weil DT auf der Vorleistungsebene WLR zu Endkundenbedingungen Entsprechend Markt 1 der Empfehlung 2007/879/EG der Kommission vom 17. Dezember 2007 über relevante Produkt- und Dienstmärkte des elektronischen Kommunikationssektors, die aufgrund der Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste für eine Vorabregulierung in Betracht kommen (ABl. L 344 vom , S. 65) ( die Empfehlung ). Sache DE/2009/0897. Außerdem betonte die Kommission, dass die vorgeschlagenen Abhilfen fester Bestandteil der Marktanalyse sind und daher gleichzeitig nach dem gemeinschaftlichen Konsultationsverfahren notifiziert werden sollten. Die BNetzA betont insbesondere, dass alternative Betreiber durch WLR in die Lage versetzt werden, ihre eigene Netzinfrastruktur zu vervollständigen, wo noch kein Ausbau stattgefunden hat, und ihren Endkunden gebündelte Produkte mit Zugang zum Telefonfestnetz anzubieten. 2

3 bereits freiwillig seit 2005 anbietet 7. Ferner bestehen nach Überzeugung der BNetzA genügend Sicherheiten dafür, dass DT auch weiterhin WLR zu Endkundenbedingungen anbieten wird, da DT eine förmliche freiwillige Selbstverpflichtung abgegeben hat, die Teil der vorliegenden Notifizierung ist 8. Weiter führt die BNetzA aus, dass eine Verpflichtung zur WLR-Bereitstellung mit Abschlag vom Endkundenpreis die Entwicklung eines infrastrukturgestützten Wettbewerbs verhindern würde. So würden laut BNetzA dadurch die Anreize für alternative Betreiber gemindert, Teilnehmeranschlüsse über eigene Infrastruktur sowie über den Bitstromzugang und den entbündelten Teilnehmeranschluss anzubieten. In ihrer Antwort auf das Auskunftsersuchen der Kommission gab die BNetzA an, dass die Bedeutung des entbündelten Teilnehmeranschlusses 2008 zugenommen hat und auch für 2009 mit einem beträchtlichen Zuwachs zu rechnen ist 9. Ferner legt die BNetzA dar, dass es auch im Interesse der Verbraucher liegt, keine WLR- Verpflichtung aufzuerlegen, weil den Verbrauchern längerfristig mit dem weiteren Ausbau von Breitbandanschlüssen besser gedient ist. In ihrer Stellungnahme vom 5. November 2009 meldete die deutsche Wettbewerbsbehörde, das Bundeskartellamt (BKartA), Zweifel daran an, ob die WLR- Bereitstellung zu Endkundenbedingungen, wie sie gegenwärtig entsprechend der freiwilligen Selbstverpflichtung von DT angeboten wird, geeignet ist, die von der BNetzA vorgegebenen Regulierungsziele zu erreichen. Diesbezüglich betont das BKartA die Notwendigkeit, eine WLR-Verpflichtung aufzuerlegen und die Preisgestaltung von DT einer Einzelfallprüfung gemäß 28 TKG zu unterziehen 10. III. STELLUNGNAHME Auf der Grundlage der vorliegenden Notifizierung und der von der BNetzA eingereichten Zusatzinformationen nimmt die Kommission wie folgt Stellung 11 : Notwendigkeit der Auferlegung einer angemessenen Preiskontrolle bei der WLR-Bereitstellung Die Kommission nimmt die Schlussfolgerungen der BNetzA zur Kenntnis, wonach die freiwillige Selbstverpflichtung von DT genügend Sicherheiten biete, Im Jahr 2008 wurden Wettbewerbern Teilnehmeranschlüsse bereitgestellt. Laut BNetzA ist umstritten, ob diese Zahl als Nachweis dafür gelten kann, dass dieses Angebot auf dem Markt angenommen wird. In der nationalen Konsultation hatte die BNetzA erklärt, dass sie keine WLR als Abhilfe auferlegen würde, falls DT eine freiwillige Selbstverpflichtung bezüglich der Bereitstellung eines WLR-Dienstes abgibt. Am 19. Oktober 2009 gab DT eine Selbstverpflichtung in Bezug auf die WLR-Bereitstellung zu Endkundenbedingungen ab. Diese Selbstverpflichtung wurde der notifizierten Maßnahme beigefügt, nachdem die BNetzA deren Vereinbarkeit mit den Vorgaben der Regulierungsbehörde geprüft hatte. Die Zahl der Teilnehmeranschlüsse, die der etablierte Betreiber aufgrund der Entbündelung vermietet, stieg von 6,4 Mio. Ende 2007 auf 8,4 Mio. Ende Die BNetzA erwartet bis Ende 2009 einen weiteren Anstieg auf 9,3 Mio. 28 TKG enthält Vorschriften gegen wettbewerbswidriges Verhalten eines Betreibers mit beträchtlicher Marktmacht in Bezug auf die Preisgestaltung. Gemäß Artikel 7 Absatz 3 der Rahmenrichtlinie. 3

4 so dass es nicht notwendig sei, als Abhilfemaßnahme eine Verpflichtung zum Weiterverkauf von Teilnehmeranschlüssen auf der Vorleistungsebene (WLR) aufzuerlegen. Demgegenüber hat die Kommission mehrfach hervorgehoben, dass WLR-Bedingungen derart sein sollten, dass sie einerseits Preis-Kosten-Scheren vermeiden und andererseits nicht von Investitionen in entbündelte Teilnehmeranschlüsse in geografischen Gebieten abhalten, in denen solche Investitionen wirtschaftlich sinnvoll wären 12. Dieser Grundsatz sollte auch für Preise gelten, die entsprechend einer freiwilligen Selbstverpflichtung festgesetzt werden. In dieser Hinsicht nimmt die Kommission insbesondere die Erklärung der BNetzA zur Kenntnis, dass ohne Verpflichtung zur WLR-Bereitstellung mit Abschlag vom Endkundenpreis die BNetzA nicht in der Lage wäre, die in 28 TKG vorgesehene Prüfung auf Bestehen einer Preis-Kosten-Schere vorzunehmen 13. Vor diesem Hintergrund drängt die Kommission die BNetzA zur Auferlegung einer WLR-Verpflichtung als Abhilfemaßnahme, um sicherzustellen, dass die Regulierungsbehörde in der Lage ist, das Bestehen einer Preis-Kosten-Schere zu prüfen. Wie auch das BKartA ausführte, müsste die BNetzA dazu keinen bestimmten Abschlag vom Endkundenpreis (Rabatt) festsetzen. Notwendigkeit der Überprüfung der freiwilligen Selbstverpflichtung von DT 14 Die Kommission nimmt die Darlegung der BNetzA zur Kenntnis, wonach die freiwillige Selbstverpflichtung von DT Teil der von der BNetzA verfolgten Regulierungsstrategie zur Erreichung der gesetzten Regulierungsziele ist. In ihrer Antwort auf das Auskunftsersuchen erklärte die BNetzA, dass die Selbstverpflichtung von DT dieselben Bedingungen für die WLR-Bereitstellung enthält, wie sie im ursprünglichen, von der BNetzA zur nationalen Konsultation gestellten Verpflichtungsvorschlag vorgesehen waren. Weiter sei die freiwillige Selbstverpflichtung von DT dem Regulierungsdruck geschuldet, der entstanden war, nachdem die BNetzA in der nationalen Konsultation vorgeschlagen hatte, eine WLR-Verpflichtung aufzuerlegen. Daher wertet die BNetzA die freiwillige Selbstverpflichtung von DT als eine Maßnahme mit Regulierungscharakter. Die Kommission widerspricht der Einschätzung der BNetzA, dass die freiwillige Selbstverpflichtung von DT die Merkmale einer auferlegten Verpflichtung aufweist. Erstens war die freiwillige Selbstverpflichtung von DT nicht Gegenstand einer nationalen Konsultation und genügt daher auch nicht den Anforderungen von Artikel 6 der Rahmenrichtlinie. Zweitens wird das DT- Produkt offenbar weder zu Vorleistungsbedingungen angeboten, noch gibt es Anzeichen für eine erhebliche Verbreitung auf dem Markt. Daher kann die freiwillige Selbstverpflichtung von DT keinesfalls als Grundlage für,die Rechtfertigung dafür genutzt werden, dass eine Regulierungsmaßnahme nicht getroffen wird, die zur Lösung eines festgestellten Wettbewerbsproblems auf dem relevanten Markt notwendig ist Siehe z. B. die Stellungnahmen der Kommission in den Sachen PL/2006/0380, LV/2009/0994, RO/2009/ Siehe die Notifizierung der BNetzA, S. 26, dritter Absatz letzter Satz. Siehe auch die Stellungnahme der Kommission in den Sachen IT/2009/ , SG-Greffe (2009) D/

5 Gemäß Artikel 7 Absatz 5 der Rahmenrichtlinie hat die Bundesnetzagentur den Stellungnahmen der anderen nationalen Regulierungsbehörden und der Kommission weitestgehend Rechnung zu tragen; sie kann den sich daraus ergebenden Maßnahmenentwurf annehmen und muss ihn dann der Kommission übermitteln. Von der Stellungnahme der Kommission zu dieser Notifizierung bleiben etwaige sonstige Stellungnahmen zu anderen mitgeteilten Maßnahmenentwürfen unberührt. Gemäß Nummer 15 der Empfehlung 2008/850/EG 15 wird dieses Dokument auf der Website der Kommission veröffentlicht. Die Kommission betrachtet die hierin enthaltenen Informationen nicht als vertraulich. Sie können der Kommission binnen drei Arbeitstagen nach Eingang dieses Schreibens mitteilen 16, ob Sie der Auffassung sind, dass dieses Dokument entsprechend den gemeinschaftsrechtlichen und nationalen Rechtsvorschriften über das Geschäftsgeheimnis vertrauliche Informationen enthält, die vor der Veröffentlichung gelöscht werden sollten 17. Bitte geben Sie dabei auch an, warum es sich um Geschäftsgeheimnisse handelt. Mit freundlichen Grüßen, für die Kommission, Fabio Colasanti Generaldirektor Empfehlung 2008/850/EG der Kommission vom 15. Oktober 2008 zu den Notifizierungen, Fristen und Anhörungen gemäß Artikel 7 der Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste, ABl. L 301 vom , S. 23. Bitte übermitteln Sie Ihren Antrag entweder per (INFSO-COMP-ARTICLE7@ec.europa.eu) oder per Fax ( ). Die Kommission kann die Öffentlichkeit über das Ergebnis ihrer Prüfung bereits vor Ablauf dieser Drei-Tages-Frist informieren. 5