Schulfachliche Prüfung von Genehmigungsanträgen bei Neueröffnung von Schulen in freier Trägerschaft Rechtsgrundlagen

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1 Schulfachliche Prüfung von Genehmigungsanträgen bei Neueröffnung von Schulen in freier Trägerschaft Rechtsgrundlagen 1. Der Genehmigungsvorbehalt des Grundgesetzes bei Ersatzschulen Das Grundgesetz Art.7,3 gewährleistet das Recht zur Gründung von Schulen in freier Trägerschaft 1. Dieses Recht hat zwei Aspekte 2 : (1) den Aspekt eines Freiheitsrechtes, das nur durch die im Grundgesetz selbst genannten Bedingungen eingeschränkt werden darf; in diesem Rahmen haben sich Landesgesetzgebung und Verwaltungsrahmen zu bewegen. Nur Ersatzschulen unterliegen der Genehmigung. Es sind vier Bedingungen genannt, bei deren Erfüllung ein Rechtsanspruch auf Genehmigung besteht. 3 Diese Genehmigungsbedingungen in Art.7 (4) und für Grundschulen - (5)GG dürfen nicht durch zusätzliche erweitert oder in der Absicht der Konkretisierung eng gefasst werden. 4 (2) Art.7,3 enthält ferner eine institutionelle Garantie des freien Schulwesens. Die staatliche Seite ist zu Schutz und Fürsorge des freien Schulwesens verpflichtet. Ihr ist damit auferlegt, die Konkurrenz zwischen staatlichen und freien Trägern im Schulwesen zu bejahen. 1 Das Grundgesetz verwendet die ältere Terminologie Privatschule. Da die Träger solcher Schulen an der öffentlichen Aufgabe des Bildungswesens insgesamt mitwirken, hat sich der Begriff Schule in freier Trägerschaft als angemessener durchgesetzt. 2 BverfGE 27,195,200 3 BVerwG, Urteil vom , 6 C 5.00: Art.7 Abs. 4 Satz 1 GG gewährleistet jedermann das Freiheitsrecht, Privatschulen als Ersatz für öffentliche Schulen (sog. Ersatzschulen) zu errichten. Solche Schulen bedürfen gemäß Art. 7 Abs. 4 Satz 2 GG der staatlichen Genehmigung. Diese Genehmigung setzt nach Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG u. a. voraus, dass die zu genehmigende Schule in ihren Lehrzielen und Einrichtungen nicht hinter den entsprechenden öffentlichen Schulen zurücksteht. Bei Erfüllung dieser und der weiteren in Art. 7 Abs. 4 Satz 3 und 4 und Abs. 5 GG genannten Genehmigungsvoraussetzungen besteht ein verfassungsrechtlicher Rechtsanspruch auf Erteilung der Genehmigung (vgl. BVerfGE 27, 195, 200, ; BVerwG, Beschluss vom 10. September BVerwG 7 B Buchholz 11 Art. 7 Abs. 4 GG Nr. 34 S. 27). 4 Vgl. Müller, Friedrich: Die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Schulgesetzgebung. Ein Rechtsgutachten, Heidelberg 1991, S.21: Im Ergebnis weist das Normprogramm von Art.7 Abs.4 S.1 GG deshalb nicht auf einen nur unter Vorbehalt einfachrechtlicher Konkretisierung zugebilligten Freiraum, sondern umgekehrt wird das staatliche Handlungsermessen vom Verfassungsauftrag der Gewährleistung der Privatschulfreiheit bestimmt und begrenzt.

2 Freie Schulen sorgen für Vielfalt des Bildungsangebotes (BbgSchG 117 (1). Ihre Andersartigkeit ist der Normalfall, nicht der Ausnahmefall. 2 Fazit: Das Genehmigungsverfahren hat nicht etwa die Aufgabe, positive Gründe für eine Genehmigung zu ermitteln, vielmehr hat es lediglich den Zweck, die Allgemeinheit vor unzureichenden Bildungseinrichtungen zu schützen. Durch die Erteilung der Genehmigung wird festgestellt, dass Bedenken gegen die Errichtung der Schule nicht bestehen und dass der Besuch der Schule als Erfüllung der gesetzlichen Schulpflicht gilt; damit wird ihr die freie Betätigung im schulischen Bereich... gewährt Das Genehmigungskriterium nicht hinter den Lehrzielen öffentlicher Schulen zurückstehen als Hauptgegenstand schulfachlicher Prüfung 2.1. Was sind Lehrziele öffentlicher Schulen? Wo sind sie umschrieben? In allgemeiner Form in BbgSchG 4: Ziele und Grundsätze für Erziehung und Bildung. In den ist jeweils in Abs.(1) das spezielle Ziel einer jeden Schulform definiert. Wenig geeignet scheinen für das Genehmigungsverfahren die Lehrpläne des Landes, da ihr Schwerpunkt nicht auf dem allgemeinen Bildungsziel, sondern auf Inhalten, Methoden, Schritten auf ein Ziel liegt. Der Verweis auf die Lehrziele bedeutet in jedem Fall, dass es auf das Endziel eines Bildungsganges ankommt, gegebenenfalls auf die zu erreichenden Abschlüsse bzw. Berechtigungen (Sek.I/Sek.II Abitur -/Fachschulabschlüsse usw.). Schuljahresziele gehören nicht zu den Lehrzielen nach GG Art. 7 Abs.4! Was heißt nicht hinter den Lehrzielen...zurückstehen? Es kann nicht heißen, dass die Gleichwertigkeit der Lehrziele der erst noch zu errichtenden Schule positiv nachgewiesen werden muss, vielmehr genügt die Prognose, dass diese Gleichwertigkeit voraussichtlich nicht verfehlt wird. 7 5 BverfGE 27,195ff., 203 (zit. nach Müller, s.o. Anm.4) 6 BverwG Urteil v , 6C 5.00, Nr.2.a)aa): Der Ausbildungs- und Leistungsstand der einzelnen Jahrgangsklasse am Ende des jeweiligen Schuljahres gehört nicht zu den Lehrzielen, hinsichtlich derer die privaten Ersatzschulen nicht hinter den öffentlichen Schulen zurückstehen dürfen. Die Lehrziele im Sinne von Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG beziehen sich maßgeblich auf die inhaltliche Seite des Unterrichts (vgl. Vogel, Das Recht der Schulen und Heime in freier Trägerschaft, 3. Aufl. 1997, S. 21). Gleichwertigkeit der Lehrziele bedeutet, dass die Ersatzschulen die allgemeinen Bildungs- und Erziehungsziele sowie fachlichen Qualifikationen anstreben müssen, die den ihnen entsprechenden öffentlichen Schulen nach geltendem Recht vorgeschrieben sind. 7 BverwG Urteil v , 6C 5.00, Nr.3: Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG verlangt bei der Genehmigung einer erst noch zu errichtenden Schule nicht den positiven Nachweis der Gleichwertigkeit, sondern lässt die Prognose genügen, dass diese voraussichtlich nicht verfehlt wird (vgl. BVerfGE 27, 195, 104, ; BVerwGE 90, 1, 15).

3 3 Das dürfte das Prüfungsverfahren der Schulaufsichtsbehörde erheblich vereinfachen. Das zur Genehmigung eingereichte Schulkonzept ist also daraufhin zu prüfen, ob es deutliche Anhaltspunkte 8 dafür enthält, dass bei seiner Umsetzung die Gleichwertigkeit der Lehrziele verfehlt werden wird. Nur dann kann die Genehmigungsfähigkeit verneint werden. Unbestritten erfordert das erhebliche pädagogische Fachkompetenz seitens der prüfenden Behörde, insbesondere im Umgang mit alternativen pädagogischen Konzepten, die aus ihrem eigenen Zusammenhang heraus erfasst und nicht am Maß der staatlichen Schule gemessen werden können. Dabei sollte im Blick bleiben: nicht die Erteilung einer Genehmigung, sondern deren Versagung wird gegebenenfalls zum Gegenstand einer Klage und gerichtlicher Nachprüfung werden. Denn die Versagung der Genehmigung bedeutet, dass die Ausübung eines Grundrechtes im konkreten Fall versagt werden muss. Dafür müssen die Gründe sehr stichhaltig sein. Richtig ist also: Im Zweifelsfall genehmigen! (gegebenenfalls mit dem Vorbehalt eines Widerrufs im Fall nicht eingehaltener Auflagen) Welche Rolle spielen Lehrinhalte und methoden? Für die Frage der Gleichwertigkeit der Lehrziele kurz gesagt: keine. Lehrinhalte dienen dem Erreichen der Lehrziele, nicht jene, sondern diese dürfen hinter denen staatlicher Schulen nicht zurückstehen. Denkbar ist das Erreichen gleichwertiger Lehrziele mit abweichenden Inhalten. Die Verfassungsordnung gewährt, wie das Bundsverwaltungsgericht in einem neueren Beschluß zusammenfaßt, den Privatschulen das Recht, einen eigenverantwortlich gestalteten Unterricht frei von staatlichem Einfluß zu erteilen; unberührt bleiben insbesondere die Eigenständigkeit der Erziehungsziele, die Weltanschauliche Basis, die Lehrmethode und die Lehrinhalte des Unterrichts an den privaten Schulen Das Genehmigungskriterium bei Grundschulen: Anerkennung eines besonderen pädagogischen Interesses (Art.7 Abs.5 erste Alternative GG) 3.1. Es handelt sich um ein zusätzliches, nur bei der Genehmigung von Grundschulen 10 anzuwendendes Kriterium Das besondere pädagogische Interesse ist vom Antragsteller darzulegen Gemeint ist das öffentliche Interesse an der Erprobung und Fortentwicklung pädagogischer Konzepte sowie das Interesse an der angemessenen pädagogischen Sie müssen konkret aufweisbar sein und über die allgemeine Unsicherheit prognostischer Aussagen hinausgehen! Da es bei den Lehrzielen um die inhaltliche Seite von Schule und Unterricht geht, kann es sich z.b. um das Fehlen wesentlicher Inhalte oder gar Fächer handeln beispielsweise das Fehlen einer zweiten Fremdsprache im gymnasialen Bildungsgang der Sekundarstufe I. 9 Müller a. Anm.4 a.o. S.28 mit Zitation von BverwG NVwZ 1990, S.864ff. 10 Das GG sagt Volksschulen, dem entsprechen nach heutiger Terminologie Grundschulen, vgl. BverfGE 88,40 C,II,1.

4 Betreuung spezieller Schülergruppen, welchen das öffentliche Schulwesen keine hinreichenden Angebote macht oder machen kann. 11 Eine Gleichsetzung mit dem jeweiligen Interesse von Schulträger, Eltern oder Unterrichtsverwaltung ist damit ausgeschlossen. Interessen aus der staatlichen Schulnetzplanung müssen dabei als Interessen der Unterrichtsverwaltung gelten Innerhalb dieses durch die normativen Vorgaben des Art.7 Abs.4 Satz 1 in Verbindung mit Abs.5GG gesteckten Rahmens hat die Unterrichtsverwaltung ein vorhandenes pädagogisches Interesse ins Verhältnis zum grundsätzlichen verfassungsgemäßen Vorrang der öffentlichen Grundschule zu setzen; eine anerkennung kommt nur in Betracht, wenn das pädagogische Interesse an der privaten Grundschule überwiegt. Allgemeine fachliche Bewertungsmaßstäbe, nach denen dies beurteilt werden könnte, sind bislang nicht erkennbar geworden. Das jeweilige pädagogische Konzept muß daher im Einzelfall mit den Konzepten der staatlichen Schulverwaltung verglichen und seine Besonderheiten und Risiken müssen individuell nach pädagogisch-fachlichen Gesichtspunkte bewertet werden Die Besonderheit eines pädagogischen Interesses setzt dabei aber nicht voraus, dass das fragliche Konzept in jeder Hinsicht neu oder gar einzigartig ist...es muß deshalb grundsätzlich ausreichen, dass ein pädagogisches Konzept wesentliche neue Akzent setzt oder schon erprobte Konzepte mit neuen Ansätzen von einigem Gewicht kombiniert Die einmalige Anerkennung eines entsprechenden Konzepts genügt für sich allein nicht, vereinzelte ähnliche oder gleiche Privatschulvorhaben abzulehnen Welche zusätzlichen Genehmigungskriterien ergeben sich für Ersatzschulen, die eine staatliche Anerkennung anstreben? Bedingungen für eine staatliche Anerkennung kann der Landesgesetzgeber regeln. Er hat dies im Schulgesetz (BbgSchG 123 (2) getan. Danach sind anerkannte Ersatzschulen verpflichtet, - bei der Aufnahme - bei der Versetzung von Schülerinnen und Schülern - beim Erwerb von Abschlüssen - bei der Durchführung von Prüfungen die für entsprechende Schulen in öffentlicher Trägerschaft geltenden Bestimmungen zu beachten, mit der wesentlichen Einschränkung: sofern nicht der Schulträger mit Zustimmung des für Schule zuständigen Ministeriums andere Regelungen getroffen hat. Allerdings: Nach BVerfGE 27, 195 dürfen die Länder das Institut der Anerkennung und die mit ihm verbundenen wirtschaftlichen Vorteile nicht dazu benutzen, die Ersatzschulen zur Anpassung an die öffentlichen Schulen in einem der Sache nach nicht gebotenen Umfang zu veranlassen oder unter Verletzung des Gleichheitsgebotes einzelne Privatschulen gegenüber anderen Schulen zu benachteiligen. Es würde mit Art. 7 Abs. 4 Satz 1 GG nicht zu vereinbaren sein, 11 BverfG E88,40 Cc II 5 b 12 BverfG E88,40 Cc II 7 13 BverfG E88,40 Cc II 5c 14 BverfG E88,40 Cc IV,2

5 5 wenn die Ersatzschulen ohne sachlichen Grund zur Aufgabe ihrer Selbstbestimmung veranlaßt werden würden. Das BbgSchG hat dem Rechnung getragen, allerdings die konkrete Verantwortung für die Einhaltung dieses sog. Übermaßverbotes in die Verantwortung der Schulverwaltung gelegt. Die Grenze für die Zustimmung abweichender Regelungen kann nur durch das Kriterium bestimmt sein, ob das Gesamtziel gleichwertiger Abschlüsse und Qualifikationen durch die abweichenden Regelungen infragegestellt wird. Die Einhaltung der zusätzlichen Bestimmungen kann Schulen in freier Trägerschaft erst mit der Anerkennung, nicht schon von der Genehmigung an zur Auflage gemacht werden. Insofern ergeben sich für Schulen, die eine spätere Anerkennung anstreben, keine zusätzlichen Genehmigungsvoraussetzungen oder Auflagen. Schwielowsee, Schröder Vorsitzender der Arbeitsgemeinschaft Freier Schulen im Land Brandenburg