Economic Insight. EZB: Kippt das BVerfG das OMT-Kaufprogramm? OMT-Prozess: Letzte Entscheidung beim BVerfG. Economic Research

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1 e Economic Research Economic Insight EZB: Kippt das BVerfG das OMT-Kaufprogramm? Für den 16. Februar hat das Bundesverfassungsgericht eine mündliche Verhandlung zum OMT-Staatsanleihenkaufprogramm der EZB angekündigt. Wir skizzieren, dass nicht nur eine strikte Zustimmung oder Ablehnung des BVerfG zum EuGH-Urteil möglich erscheint, nach dem das OMT-Programm rechtskonform ist. Vielmehr spricht manches für eine Kompromisslösung. Mögliche verfassungsrechtliche Bedenken gegen das OMT sind wohl nicht auf das aktuelle QE-Anleihenkaufprogramm übertragbar. OMT-Prozess: Letzte Entscheidung beim BVerfG Im Februar 2014 hatte das BVerfG mitgeteilt, es habe den EuGH gebeten zu entscheiden, ob das OMT-Anleihenkaufprogramm der EZB mit EU-Recht vereinbar ist. Das BVerfG war der Ansicht, dass die EZB mit dem OMT ihr Mandat überschreitet. Der EuGH erklärte jedoch im Juni 2015, dass das OMT weder die währungspolitischen Befugnisse der EZB überschreitet noch gegen das Verbot der monetären Finanzierung von Mitgliedstaaten verstößt. Nunmehr hat das Bundesverfassungsgericht eine weitere mündliche Verhandlung für den 16. Februar anberaumt. Dies mag nach dem Urteil des EuGH zunächst etwas unverständlich erscheinen. Denn schließlich ist für die EZB als europäischer Institution in Rechtsfragen der EuGH zuständig. Tatsächlich hat sich das BVerfG aber eine letzte Entscheidung auch gegen die Auffassung des EuGH vorbehalten. Ob der OMT-Beschluss auch mit dem deutschen Grundgesetz vereinbar ist, könne das BVerfG erst auf Basis der Beantwortung der Vorlagefragen entscheiden, also nach dem Urteil des EuGH, hatte das deutsche Gericht 2014 erklärt. Ein solches letztes Entscheidungsrecht hat das BVerfG, da das Europarecht in Deutschland nicht etwa deswegen verbindlich ist, weil europäische Organe es beschlossen haben. Vielmehr entscheidet stets das deutsche Parlament mit verfassungsändernder Mehrheit über die Verbindlichkeit in Deutschland. Der EuGH klärt folglich nur die europarechtliche Frage, gibt dann den europarechtlich geklärten OMT-Beschluss an das BVerfG zurück. Dieses entscheidet dann die Verfassungsfrage. 1 Bis zu einer Entscheidung des BVerfG wird allerdings wohl noch etwas Zeit vergehen: Zwischen der ersten mündlichen Verhandlung im Juni 2013 und dem Beschluss des BVerfG, den EUGH einzuschalten, vergingen beispielsweise sieben Monate. QE OMT Angesichts der umfangreichen Anleihenkäufe der EZB im Rahmen des Expanded Asset Purchase Programme wird an den Märkten wohl nicht damit gerechnet, dass das OMT von der EZB eingesetzt wird. Dennoch dürfte das OMT-Urteil des BVerfG aufmerksam verfolgt werden. Die Märkte dürfte vor allen Dingen interessieren, ob verfassungsrechtliche Bedenken des BVerfG gegen das OMT auch für das laufende Staatsanleihenkaufprogramm (QE) gelten. Vermutlich ist dies nicht der Fall, denn viele wichtige Kritikpunkte des BVerfG am OMT sind bei QE nicht erfüllt: Der geldpolitische Charakter von QE lässt sich viel leichter als beim OMT begründen, da mit dem QE-Programm bestehende Disinflationsrisiken bekämpft werden sollen und die Abweichung vom Inflationsziel nach unten offensichtlich ist. Dagegen zielt das OMT darauf, einen angemessenen monetären Transmissionsprozess sicherzustellen. Ganz konkret wollte die EZB die Renditedifferenzen von Staatsanleihen der Euro-Länder verringern. Nach Ansicht des BVerfG spiegeln unterschiedliche Zinsen nur die Skepsis der Marktteilnehmer wider, dass einzelne Mitgliedstaaten eine hinreichende Haushaltsdisziplin einhalten können, um dauerhaft zahlungsfähig zu bleiben. Zinsauf- 1 Den anderen achten, von Paul Kirchhof, Bundesverfassungsrichter a.d., Frankfurter Allgemeine Zeitung, Bitte beachten Sie die rechtlichen Hinweise auf den Seiten 5 und 6. research.commerzbank.com / Bloomberg: CBKR / Research APP verfügbar 3. Februar 2016 Autor: Dr. Michael Schubert michael.schubert@commerzbank.com Chefvolkswirt: Dr. Jörg Krämer joerg.kraemer@commerzbank.com

2 schläge seien Ausdruck der auf Marktanreize setzenden Eigenverantwortlichkeit der nationalen Haushalte, und können nicht durch Anleihenkäufe der Notenbanken gesenkt werden, ohne dass diese Eigenverantwortlichkeit außer Kraft gesetzt wird 2. Insofern würde die EZB mit dem OMT ihr geldpolitisches Mandat überschreiten. Ferner dürfe sich die EZB nicht darauf berufen, mit dem OMT-Beschluss die aktuelle Zusammensetzung des Euro- Währungsgebietes sicherzustellen, denn dies sei offenkundig keine Aufgabe der Währungspolitik, sondern der in der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten verbliebenen Wirtschaftspolitik 3. Im Rahmen von QE kauft die EZB nicht selektiv die Anleihen einzelner Euro-Länder, sondern die von allen Staaten. Beim OMT hatte das BVerfG kritisiert, dass dem geldpolitischen Handlungsrahmen des Europäischen Systems der Zentralbanken. eine zwischen einzelnen Mitgliedstaaten differenzierende Vorgehensweise grundsätzlich fremd [ist]. 4 Beim OMT hatte das BVerfG die einseitige Kopplung der Anleihenkäufe an wirtschaftspolitische Auflagen der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität oder des Europäischen Stabilitätsmechanismus kritisiert. Bei QE entfällt diese Anbindung an wirtschaftspolitische Maßnahmen. Bei QE werden die Ankäufe auf maximal 33% der in das zulässige Laufzeitenspektrum fallenden ausstehenden Wertpapiere eines Emittenten begrenzt. Beim OMT stand dagegen gerade das a priori unbegrenzte Volumen der Käufe im Vordergrund. Dies hatte das BVerfG kritisiert: Einigen sich die Mitglieder des Europäischen Stabilitätsmechanismus auf ein bestimmtes Hilfsvolumen und daran geknüpfte Auflagen, so kann diese Entscheidung konterkariert werden, wenn das Eurosystem das Hilfsvolumen einseitig deutlich erhöht. Als Unterstützung lässt sich dies nicht qualifizieren. 5 Obwohl das Urteil des BVerfG zum OMT also wohl nicht auf das QE-Programm übertragbar ist, wären rechtliche Vorbehalte gegen das OMT aus EZB-Sicht bedenklich, weil das Vertrauen der Märkte in die Handlungsfähigkeit der EZB leiden würde. Die Optionen des BVerfG: Zustimmung, Als Nichtjuristen verzichten wir auf eine Prognose, wie das Urteil des BVerfG ausfallen wird. Wir beschränken uns darauf, die uns bekannten, von Juristen vertretenen Optionen für das Urteil zu skizzieren. Eine Möglichkeit ist natürlich, dass das BVerfG seine bisherige Auffassung revidiert und sich dem Urteil des EuGH im Wesentlichen anschließt. Ein Motiv hierbei wäre sicherlich, einen Rechtsstreit innerhalb des Euroraums zu vermeiden. Denn in einem früheren Beschluss ( Honeywell ) hatte das BVerfG betont, es müsse die unionseigenen Methoden der Rechtsfindung, an die sich der Gerichtshof gebunden sieht, respektieren. Zudem habe der Gerichtshof Anspruch auf Fehlertoleranz. Daher ist es nicht Aufgabe des Bundesverfassungsgerichts, bei Auslegungsfragen des Unionsrechts, die bei methodischer Gesetzesauslegung im üblichen rechtswissenschaftlichen Diskussionsrahmen zu verschiedenen Ergebnissen führen können, seine Auslegung an die Stelle derjenigen des Gerichtshofs zu setzen. 6 Konfrontation Seine verfassungsrechtliche Beurteilung des OMT-Programms dürfte das BVerfG wohl auch nach dem EuGH-Urteil nicht ändern. Denn nach unserem Verständnis bestehen bei der Urteilsfindung zwischen EuGH und BVerfG nicht nur im Detail, sondern grundsätzliche Unterschiede. Während das BVerfG sich durchaus eine Entscheidung zutraut, ob das OMT vorwiegend eine geldpolitische Maßnahme darstellt oder nicht, fußt das Urteil des EuGH eher darauf, zurückhaltend zu urteilen, weil dem Gericht die wirtschaftswissenschaftliche Expertise fehlt. Die Gerichte haben ihre Kontrolle der Tätigkeit der EZB mit einem erheblichen Maß an Zurückhaltung vorzunehmen, da ihnen die Spezialisierung und Erfahrung fehlen, die die EZB auf 2 Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts 2 BvR 2728/13 vom , Randnotiz Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts 2 BvR 2728/13 vom , Randnotiz Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts 2 BvR 2728/13 vom , Randnotiz Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts 2 BvR 2728/13 vom , Randnotiz Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts 2 BvR 2661/06 vom , Randnotiz Februar 2016

3 diesem Gebiet besitzt, betonte der EuGH-Generalanwalt in seinem Schlussantrag. 8 Eine ähnliche Ansicht vertrat übrigens auch BVerfG-Richter Gerhardt in einer abweichenden Meinung zum BVerfG-Beschluss. Er hielt die Klage für unzulässig. 9 Was könnte passieren, wenn das BVerfG nach dem EuGH-Urteil an seiner Einschätzung festhält, dass die EZB mit dem OMT ihr Mandat überschreitet, auch wenn der EuGH das anders sieht? In seiner Urteilsbegründung von Anfang Februar 2014 hatte das BVerfG erklärt, die Deutsche Bundesbank dürfe nicht an kompetenzüberschreitenden Handlungen mitwirken 10. Bei einem negativen Votum dürfte die Bundesbank also keine OMT-Anleihenkäufe tätigen. Rechtsvertreter des Bundestages sind der Auffassung, dass das BVerfG der EZB zwar keine Vorschriften machen darf, aber im Extremfall die deutsche Regierung zu Neuverhandlungen über die EU-Verträge zwingen kann. 11 Aber auch die Gegenseite könnte reagieren: Eine Reihe von Rechtswissenschaftlern kritisiert die Rechtsauffassung des BVerfG, die dem EuGH nur die Rolle einer Zwischeninstanz zuerkennt. Das Europarecht würde gesprengt werden, falls sich alle nationalen Verfassungsgerichte das letzte Recht zur Auslegung vorbehalten. Mitunter wurde argumentiert, wenn sich das BVerfG gegen den EuGH stelle, dann verletze Deutschland durch eine solche Entscheidung die EU- Verträge. Dann würde die Europäische Kommission ein Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland anstrengen. 12 oder Kompromiss Da das BVerfG wohl einerseits einen Rechtsstreit vermeiden will, aber andererseits weiter verfassungsrechtliche Bedenken gegen das OMT haben dürfte, könnte das BVerfG einen Kompromiss anstreben. In diesem Sinne empfiehlt eine vor kurzem veröffentlichte Studie zum OMT-Prozess, dass das BVerfG dem EuGH im Ergebnis, aber nicht in der Begründung folgt. 13 Beispielsweise könnte das BVerfG argumentieren, es könne auf Basis der aktuell zur Verfügung stehenden Informationen noch nicht entscheiden, ob die EZB ihr Mandat überschreitet. Sie könnte die Verfassungskonformität an die Einhaltung bestimmter Bedingungen knüpfen. Somit würde sich das BVerfG eine erneute Überprüfung vorbehalten. Für einen solchen Kompromiss spricht, dass das BVerfG schon in seinem Beschluss von Februar 2014 betonte, bei Einhaltung bestimmter Bedingungen sehe es das OMT als verfassungskonform an: Der OMT-Beschluss wäre aus Sicht des Bundesverfassungsgerichts möglicherweise nicht zu beanstanden Mit Blick auf Art. 123 AEUV setzte dies voraus, dass ein Schuldenschnitt ausgeschlossen werden muss, Staatsanleihen einzelner Mitgliedstaaten nicht in unbegrenzter Höhe angekauft werden und Eingriffe in die Preisbildung am Markt soweit wie möglich vermieden werden. 14 Und auch der EuGH sieht bestimmte Sicherheitsvorkehrungen ( safeguards ) als notwendig an, damit das OMT verfassungskonform ausfällt. 15 Tatsächlich hat die EZB bei einer Reihe von Punkten klargestellt, dass sie die vom BVerfG geforderten Bedingungen wohl erfüllen wird: Im Zusammenhang mit ihrem QE-Anleihenkaufprogramm hat die EZB festgestellt, dass sie die Ankäufe auf maximal 33% der ausstehenden Wertpapiere eines Emittenten begrenzt. Auf diese Weise will die EZB explizit die Preisbildung am Markt schützen. 16 EZB-Präsident 8 Gerichtshof der Europäischen Union, Pressemitteilung Nr. 2/15. 9 Die Einschätzung des Senats, das OMT-Programm überschreite offensichtlich und strukturverschiebend die der Europäischen Zentralbank zugewiesenen Kompetenzen, kann mit guten Gründen bestritten werden. Währungs- und Wirtschaftspolitik sind aufeinander bezogen und können nicht strikt unterschieden werden., Abweichende Meinung des Richters Gerhardt zum Beschluss des Zweiten Senats vom 14. Januar Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts 2 BvR 2728/13 vom , Randnotiz EZB-Urteil erst in zwei Jahren erwartet, Frankfurter Allgemeine Zeitung, Interview des Europarecht-Professors Franz Mayer mit der Bertelsmann-Stiftung: Bei einem offenen Konflikt der Gerichte wäre das Recht der Verlierer. 13 Das entgrenzte Mandat der EZB Das OMT-Urteil des EuGH und seine Folgen, Studie des Kronberger Kreises Nr. 61, 14 Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts 2 BvR 2728/13 vom , Randnotiz Gerichtshof der Europäischen Union, Pressemitteilung Nr. 70/ More details on the public sector purchase programme (PSPP) - Questions & answers, 3. Februar

4 Constancio erläuterte, dass sich die 33%-Grenze auf alle gekauften Wertpapiere zusammen bezieht, also nicht nur auf die QE-Käufe, sondern auch auf das OMT. 17 Die EZB hat wiederholt klargestellt, dass sie wie vom BVerfG gefordert auch in Zukunft einem Schuldenschnitt nicht zustimmen wird. 18 Im Zusammenhang mit dem QE-Programm erläuterte die Notenbank, dass sie den Anteil der erworbenen Anleihen am Gesamtbestand so beschränkt, dass sie mit Blick auf eine mögliche Entscheidung über einen Schuldenschnitt nicht über eine Sperrminorität verfügt. 19 Die EZB sagte wie vom BVerfG gefordert zu, eine Stillhaltefrist (blackout period) einzuhalten, in der sie nicht am Sekundärmarkt kauft, damit sich auf dem Primärmarkt ein Marktpreis für eine Staatsanleihe bilden kann. 20 In einigen anderen Punkten erscheint der Dissens zwischen EZB und BVerfG allerdings weniger einfach zu bereinigen: Das BVerfG stört sich an dem selektiven Eingreifen beim OMT 21 : Der selektive Ankauf von Staatsanleihen nur einzelner Mitgliedstaaten ist ein Indiz für die Qualifikation des OMT- Beschlusses als wirtschaftspolitische Maßnahme. Das BVerfG kritisiert die Parallelität des OMT-Programms mit Hilfsprogrammen der EFSF bzw. des ESM: Die einseitige Kopplung an wirtschaftspolitische Auflagen der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität oder des Europäischen Stabilitätsmechanismus erscheint als funktionales Äquivalent zu einer Hilfsmaßnahme der obengenannten Institutionen allerdings ohne deren parlamentarische Legitimation und Kontrolle. 22 Die Überschreitung ihres Mandats zeige sich auch daran, dass sie [die EZB] von einem Ankauf von Staatsanleihen absehen will, wenn der betroffene Mitgliedstaat die wirtschaftspolitischen Auflagen nicht (mehr) erfüllt. 23 Wir vermuten jedoch, dass das BVerfG bei diesen beiden Punkten keine Bedingungen stellen wird, falls es einen Kompromiss anstrebt. Denn wäre es aus Sicht des BVerfG besser, wenn die EZB Anleihen kaufen würde, ohne dass Auflagen für einzelne Länder existieren? Soll sie Käufe insbesondere dann fortführen, wenn die Länder ihre Auflagen (Strukturreformen, Haushaltskonsolidierung) nicht mehr erfüllen? In solchen Fällen wäre unseres Erachtens de facto die Gefahr viel größer, dass die EZB unerlaubt wirtschaftspolitisch tätig wird bzw. das Verbot der monetären Staatsfinanzierung umgeht. 17 Interview der Börsen-Zeitung mit EZB-Vizepräsident Vítor Constâncio, publiziert am Vgl. auch More details on the public sector purchase programme (PSPP) - Questions & answers, 18 Stellungnahme der EZB zum Verfassungsbeschwerde-Verfahren gegen das OMT beim BVG, , S More details on the public sector purchase programme (PSPP) - Questions & answers, 20 Stellungnahme der EZB zum Verfassungsbeschwerde-Verfahren gegen das OMT beim BVG, , S Pressemitteilung des Bundesverfassungsgerichts Nr. 9/2014 vom 7. Februar Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts 2 BvR 2728/13 vom , Randnotiz Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts 2 BvR 2728/13 vom , Randnotiz Februar 2016

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