Sich verändern und für die Zukunft stark bleiben Die Kommunal- und Verwaltungsreform in Rheinland-Pfalz

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1 Sich verändern und für die Zukunft stark bleiben Die Kommunal- und Verwaltungsreform in Rheinland-Pfalz Jürgen Häfner, Staatssekretär im Ministerium des Innern, für Sport und Infrastruktur Rheinland-Pfalz Die letzte große kommunale Funktional- und Gebietsreform in Rheinland-Pfalz liegt rund vierzig Jahre zurück. Die damals geschaffenen Strukturen haben sich grundsätzlich bewährt. Die Herausforderungen der Zukunft, insbesondere die demografischen Entwicklungen, die öffentlichen Finanzen, Änderungen des Aufgabenspektrums der Verwaltungen und die Weiterentwicklung von Informations- und Kommunikationstechnologien erfordern jedoch eine Optimierung und Weiterentwicklung der bestehenden Strukturen. Dies hat die rheinland-pfälzische Landesregierung im Sinn gehabt, als sie die Gesetzentwürfe Die rheinland-pfälzische Verbandsgemeinde wurde wiederholt als mögliches Modell für die kreisangehörige Ebene in Brandenburg ins Spiel gebracht. Unabhängig davon, für welches Modell sich Brandenburg entscheiden wird, ist davon auszugehen, dass das brandenburgische Amt weiterzuentwickeln ist. Wir nehmen dies zum Anlass, uns mit dem Modell der Verbandsgemeinde und der Situation der Kommunen in Rheinland-Pfalz (RLP) zu beschäftigen. Wir freuen uns deshalb, im Rahmen unseres Kommunalkongresses mit dem Vorsitzenden der SGK RLP, Michael Reitzel, und seinem Geschäftsführer, Hans Jürgen Noss MdL, zwei ebenso erfahrene wie als Experten ausgewiesene Verantwortliche aus RLP bei uns begrüßen zu können. Damit bieten wir den Teilnehmerinnen und Teilnehmern des Kommunalkongresses einen großen Teil der Information, die die Mitglieder der Enquete-Kommission des Landtages erst am 29. und 30. April auf ihrer Reise nach RLP erhalten werden. An dieser Stelle geht unser herzlicher Dank an Herrn Staatssekretär Häfner, der uns die Erlaubnis zum Nachdruck des hier vorliegenden Artikels aus der DE- MO-Regionalbeilage Rheinland-Pfalz zum Sonderheft gestattet hat. Die Fotos im Text wurden von der Redaktion ergänzt und stammen nicht aus dem Original. An den Artikel haben wir eine Begriffserklärung der Landesregierung RLP über die kommunale Struktur des Bundeslandes angefügt. SGK Kommunalkongress

2 beschlossen hat, auf denen das Erste und das Zweite Landesgesetz zur Kommunal- und Verwaltungsreform vom 28. September 2010 basieren. Was wir erreichen wollen Ziele dieser Reform sind bis heute vor allem eine Verbesserung der behördlichen Zuordnung von Zuständigkeiten, eine Verbesserung von Abläufen und Verwaltungsverfahren, eine Optimierung kommunaler Gebietsstrukturen, der Ausbau der interkommunalen Kooperationen, und nicht zuletzt die Verbesserung der Bürgernähe und des Bürgerservices der Kommunen sowie eine Erweiterung der Möglichkeiten einer unmittelbaren Beteiligung und Mitwirkung der Bürgerinnen und Bürger an kommunalen Selbstverwaltungsangelegenheiten. Bürgerbeteiligung Der Reform vorangegangen war ein fast beispielloser Prozess der Bürgerbeteiligung. Auf Bürgerkongressen, in Planungszellen, bei einer Repräsentativ- Preußische Tradition: Von Köln immer den Rhein aufwärts. Teile von Rheinland-Pfalz verfügen als Gebiete der ehemaligen preußischen Rheinprovinz über eine gefestigte Verwaltungstradition. 32 SGK Kommunalkongress 2013

3 befragung und Online-Befragungen haben nicht nur zahlreiche kommunale Akteure, sondern vor allem viele interessierte Bürgerinnen und Bürger die Zukunft ihrer Heimat selbst in die Hand genommen. Viele Kommunen haben die Chance genutzt und sich mit den Fragen der Kommunal- und Verwaltungsreform aktiv auseinander gesetzt. Unterstützt wurden sie dabei vom Innenministerium und dem damaligen Minister Karl Peter Bruch sowie dem heutigen Innenminister Roger Lewentz. In unzähligen Vor-Ort-Terminen begleiteten sie den Diskussionsprozess intensiv mit überwiegend in Ratssitzungen oder Bürgerversammlungen. Karl Peter Bruch alleine hat weit über 200 Termine mit kommunalen Vertreterinnen und Vertretern absolviert. Zudem wurde der Reformprozess von Beginn an wissenschaftlich begleitet. Das Erste Landesgesetz zur Kommunal- und Verwaltungsreform bildet die Grundlage für die weiteren Prozesse zur Optimierung kommunaler Gebietsstrukturen und zur Ausweitung interkommunaler Kooperationen. Es enthält allgemeine Grundregeln, die bei Gebietsänderungen der verbandsfreien Gemeinden und Verbandsgemeinden im Rahmen der Reform zur Anwendung kommen. Dazu zählen die bekannten Kriterien wie Einwohnerzahl, Zahl der Ortsgemeinden und Fläche sowie besondere Gründe, weshalb etwa die Überschreitung der Mindesteinwohnerzahlen zugelassen werden kann. Das Gesetz beantwortet zudem Fragen wie: Wann werden die neuen Räte gewählt? oder Wie geht man mit hauptamtlichen Bürgermeisterinnen und Bürgermeistern bisheriger verbandsfreier Gemeinden und Verbandsgemeinden um? Es enthält Regelungen für den Übergang der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter auf die neuen Kommunen, den Übergang des Vermögens und die Rechtsnachfolge der bisherigen Kommunen. Experimente erwünscht Besonderes Gewicht kommt den Elementen der Ausweitung der Bürgerfreundlichkeit, der Bürgernähe und der Erweiterung der Möglichkeiten zur unmittelbaren Beteiligung der Menschen zu. Sie sind Ergebnis der vielen Anregungen der Bürgerinnen und Bürger bei der breiten Bürgerbeteiligung im Rahmen der Reform. Das Gesetz beinhaltet dazu beispielsweise eine Experimentierklausel, die zur Weiterentwicklung der kommunalen Selbstverwaltung, insbesondere zur Verbesserung der gemeinsamen Aufgabenerfüllung, der Verfahrens- und Verwaltungsabläufe, zum Ausbau der Bürgerdienste und zur Erweiterung der Möglichkeiten der Menschen zur unmittelbaren Beteiligung in Selbstverwaltungsangelegenheiten, dazu berechtigt, kommunalen Gebietskörperschaften zeitlich begrenzte Ausnahmen von landesrechtlichen Zuständigkeits-, Form- und Verfahrensregeln zuzugestehen. Außerdem ist durch eine Änderung der Gemeindeordnung das Quorum für Bürgerbegehren SGK Kommunalkongress

4 von 15 Prozent auf 10 Prozent und das Zustimmungsquorum für Bürgerentscheide von 30 Prozent auf 20 Prozent gesenkt worden. Das Zweite Landesgesetz zur Kommunal- und Verwaltungsreform zielt im Wesentlichen auf eine Verbesserung der behördlichen Zuordnung von Aufgaben ab. Die hier geregelten Zuständigkeitsänderungen führen überwiegend zu einer orts-, sach- und bürgernäheren Aufgabenausübung. Eine damit einhergehende Verbesserung von Verfahrensabläufen kann eine schnellere, qualitativ bessere und wirtschaftlichere Verwaltung bewirken. Auf diese Weise wird der von der Landesregierung seit vielen Jahren verfolgte Weg der Verwaltungsoptimierung hin zu einer noch bürger- und wirtschaftsfreundlicheren Ausrichtung fortgesetzt. Auch hier wurde den Ergebnissen der Bürgerbeteiligung im Rahmen der Reform Rechnung getragen. Freiwilligkeit vor Zwang Der Gesetzgeber hat den betroffenen Kommunen Zeit gegeben, bis zum Sommer 2012 ihre Zukunft selbst in die Hand zu nehmen und im Rahmen der so genannten Freiwilligkeitsphase für Gebietsänderungen maßgeschneiderte Regelungen zu erreichen. Für freiwillige Gebietsänderungen werden die so genannte Hochzeitsprämie und Projektförderungen gewährt, teilweise erfolgen auch Entschuldungshilfen statt Projektförderungen. Die Hochzeitsprämie" Die Hochzeitsprämie ist eine einwohnerbezogene Zuweisung. Sie beträgt 70 Euro je Einwohnerin und Einwohner für die ersten Einwohnerinnen und Einwohner und 50 Euro für jede weitere Einwohnerin und jeden weiteren Einwohner, sofern die notwendigen Beschlüsse der zuständigen kommunalen Vertretungen im ersten Halbjahr 2012 gefasst worden sind (bezogen auf die kleinere Gebietseinheit, die an der Gebietsänderung beteiligt ist bei mehr als zwei Beteiligten, die der kleineren Partner). Diese Beträge waren in den Jahren 2010 (130/100 Euro) und 2011 (100/80 Euro) deutlich höher als zum Ende der Phase Weitere Anreize Außer der Hochzeitsprämie gibt es im Zusammenhang mit einer freiwilligen Gebietsänderung von verbandsfreien Gemeinden oder Verbandsgemeinden Projektförderungen, unter Umständen anstelle von Projektförderungen Entschuldungshilfen. Für eine finanzielle Förderung kommen Projekte in Betracht, die infrastrukturellen Verbesserungen in der neuen kommunalen Gebietskörperschaft dienen. In erster Linie sind dies Maßnahmen der kommunalen Ge- 34 SGK Kommunalkongress 2013

5 bietskörperschaft selbst, etwa in den Bereichen der Verwaltungsgebäude, der zentralen Sport-, Spiel- und Freizeitanlagen oder des Brandschutzes. Unterm Strich war es der richtige Mix aus Bürgerbeteiligung, einer Entwicklungsphase, der Einbindung aller Akteure vor Ort und über finanzielle Anreize die Notwendigkeit von Veränderungen in der kommunalen Familie zu kommunizieren und anzustoßen. Vom Reformbeschluss bis heute: Das Ende der Freiwilligkeitsphase ist noch lange nicht das Ende der Kommunal- und Verwaltungsreform in Rheinland- Pfalz. Derzeit werden die weiteren Schritte der Reform auf den Weg gebracht. Hierbei lassen sich drei Bereiche unterscheiden. Zum einen müssen die auf freiwilliger Basis bereits gesetzlich vollzogenen Gebietsänderungen in der Praxis konkret umgesetzt werden. Die Zusammenführung der bislang getrennten Verwaltungen und die Umsetzung der Förderprojekte stehen hier im Mittelpunkt der Arbeiten. In einem zweiten Bereich lassen sich die bereits abgeschlossenen freiwilligen Vereinbarungen einsortieren (siehe Info-Kasten 1). Die auf kommunaler Ebene geschlossenen Verträge müssen in Landesgesetze gefasst werden. Die Kommunalabteilung des Ministeriums des Innern, für Sport und Infrastruktur arbeitet intensiv an der Erstellung der Gesetzentwürfe, die dem Landtag zur Beratung und Entscheidung zugeleitet werden. Vollzug des Gesetzes Die beiden bisher genannten Bereiche sind nicht weniger arbeitsaufwändig als der dritte, aber wohl am genauesten beobachtete Bereich: der weitere Vollzug des Ersten Landesgesetzes zur Kommunal- und Verwaltungsreform. Die Vielfalt unseres Landes zeigt sich auch in der kommunalen Familie. Nicht überall sind Fusionen so naheliegend wie die zwischen Braubach und Loreley oder Otterberg und Otterbach. Häufig bieten sich unterschiedlich sinnvolle Lösungsmöglichkeiten für eine Gebietskörperschaft mit Änderungsbedarf. Infokasten 1 Verbandsgemeinden mit weniger als Einwohnerinnen und Einwohnern ohne eigenen Gebietsänderungsbedarf: Altenahr _ Arzfeld _ Baumholder _ Dierdorf _ Hagenbach _ Kirn-Land _ Lauterecken _ Neuerburg _ Rockenhausen _ Ulmen _ Wöllstein SGK Kommunalkongress

6 Junkernheinrich-Gutachten Univ.-Prof. Dr. Martin Junkernheinrich von der Technischen Universität in Kaiserslautern wurde von der Landesregierung beauftragt, das weitere Vorgehen wissenschaftlich zu analysieren und Lösungsmöglichkeiten aufzuzeigen. Im Rahmen eines Gutachtens hat er zunächst elf Gebietskörperschaften herausgearbeitet, für die aus seiner Sicht aufgrund der gesetzlichen Regelungen zur Kommunal- und Verwaltungsreform eine Ausnahmeregelung greift (siehe Info-Kasten S. 24). Für die restlichen, vom Ersten Landesgesetz zur Kommunal- und Verwaltungsreform betroffenen Kommunen sieht auch die Wissenschaft Handlungsbedarf. Oft gefragter Gutachter: Univ.-Prof. Dr. Martin Junkernheinrich von der Technischen Universität in Kaiserslautern hier im Rahmen einer Anhörung der Enquete-Kommission 5/2 des Brandenburgischen Landtages neben dem Kommissionsmitglied Frau Prof. Färber aus Speyer. Wie es weitergeht Junkernheinrichs Bericht über dessen Untersuchungen zu Ausnahmegründen für einen unveränderten Fortbestand von verbandsfreien Gemeinden mit weniger als Einwohnerinnen und Einwohnern und Verbandsgemeinden mit weniger als Einwohnerinnen und Einwohnern sowie zu Neugliederungsoptionen für die verbandsfreien Gemeinden und Verbandsgemeinden mit einem eigenen Gebietsänderungsbedarf sind den Landtagsfraktionen, den kommunalen Gebietskörperschaften im Land und den kommunalen Spitzenverbänden zur Verfügung gestellt worden. 36 SGK Kommunalkongress 2013

7 Vorgesehen ist, für alle verbandsfreien Gemeinden und Verbandsgemeinden, die nach Maßgabe des Landesgesetzes über die Grundsätze der Kommunalund Verwaltungsreform einen Gebietsänderungsbedarf haben, Gebietsänderungen herbeizuführen. Die aus Gemeinwohlgründen erforderlichen, nicht auf freiwilliger Basis zu Stande gekommenen oder zu Stande kommenden Gebietsänderungen der verbandsfreien Gemeinden und Verbandsgemeinden mit einem eigenen Gebietsänderungsbedarf sollen ohne Beteiligung von verbandsfreien Gemeinden mit mehr als Einwohnerinnen und Einwohnern und weitgehend unter Einbeziehung von Nachbarkommunen, die einen immanenten Gebietsänderungsbedarf haben, realisiert werden. In den Gesetzgebungsverfahren für die Landesgesetze über die Gebietsänderungsmaßnahmen ist jeweils ein Abwägungsprozess notwendig. Dabei gilt es, die Gemeinwohlbelange zu erfassen, zu bewerten sowie untereinander und gegeneinander abzuwägen. Die Abwägung muss die Gemeinwohlbelange der betroffenen kommunalen Gebietskörperschaften und des Landes einbeziehen. Die Ergebnisse der Untersuchungen von Professor Junkernheinrich, die Beschlüsse der kommunalen Vertretungen und die Ergebnisse einer Bürgerbeteiligung werden in die Abwägungsprozesse zu den Gebietsänderungen einfließen. Die Gebietsänderungsmaßnahmen sollen Zug um Zug umgesetzt werden. Seitens unseres Ministeriums sind alle Kommunen, bei denen eine erforderliche Gebietsänderung bis Mitte 2014 herbeigeführt werden soll, sowie die von den Gebietsänderungen betroffenen Nachbarkommunen über die angedachten Zusammenschlüsse schriftlich informiert worden. Gleichzeitig mit der Information haben wir diesen Kommunen die Möglichkeit eingeräumt, sich bis zum 14. Dezember 2012 zu den anvisierten Gebietsänderungen zu positionieren. Die Stellungnahmen werden in die weiteren Überlegungen zu den Gebietsänderungen einbezogen. Vorgesehen ist und dies ist erklärtes Ziel der Koalitionsfraktionen und der Landesregierung auf der daran anschließenden, nächsten Stufe der Kommunal- und Verwaltungsreform auch die Strukturen der Landkreise und kreisfreien Städte zu optimieren. Dies soll nach den allgemeinen Kommunalwahlen im Jahr 2014 erfolgen. Beabsichtigt ist, dann auch die Gebietsänderungen von verbandsfreien Gemeinden und Verbandsgemeinden, die derzeit mit Änderungen von Landkreisen verbunden wären, zu realisieren. Die zweite Stufe der Kommunal- und Verwaltungsreform soll 2019 abgeschlossen werden. SGK Kommunalkongress

8 Wo wir heute stehen Landesweit sind bislang vier Gebietsänderungen gesetzlich geregelt worden. Dabei handelt es sich um den Zusammenschluss der verbandsfreien Stadt Cochem und der Verbandsgemeinde Cochem-Land, die Gebietsänderungen der Verbandsgemeinden Neumagen-Dhron, Bernkastel-Kues und Schweich an der Römischen Weinstraße, den Zusammenschluss der Verbandsgemeinden Braubach und Loreley sowie den Zusammenschluss der Verbandsgemeinden Otterbach und Otterberg. Für etliche weitere Gebietsänderungen sind vor Ort Vereinbarungen abgeschlossen worden oder steht der Abschluss solcher Vereinbarungen bevor. Zum Beispiel: für die freiwillige Bildung der neuen Verbandsgemeinde Wonnegau aus der verbandsfreien Stadt Osthofen und der Verbandsgemeinde Westhofen, für die freiwillige Bildung der neuen Verbandsgemeinde Rhein-Mosel aus den Verbandsgemeinden Rhens und Untermosel, für die freiwillige Bildung der neuen Verbandsgemeinde Römerberg- Dudenhofen aus der verbandsfreien Gemeinde Römerberg und der Verbandsgemeinde Dudenhofen, für die freiwillige Bildung der neuen Verbandsgemeinde Lauterecken- Wolfstein aus den Verbandsgemeinden Wolfstein und Lauterecken, für die freiwillige Bildung der neuen Verbandsgemeinde Bitburger Land aus den Verbandsgemeinden Kyllburg und Bitburg-Land, für die freiwillige Bildung einer neuen Verbandsgemeinde aus der verbandsfreien Gemeinde Lambsheim und der Verbandsgemeinde Heßheim, für die freiwillige Gebietsänderung der Verbandsgemeinde Treis-Karden in Form einer Eingliederung der Ortsgemeinden Lahr, Lieg, Lütz, Mörsdorf, Moselkern, Müden, Pommern, Treis-Karden und Zilshausen in die Verbandsgemeinde Cochem und der Ortsgemeinden Binningen, Brieden, Brohl, Dünfus, Forst (Eifel), Kail, Möntenich und Roes in die Verbandsgemeinde Kaisersesch und für den freiwilligen Zusammenschluss der verbandsfreien Gemeinde Altrip und der Verbandsgemeinde Waldsee. Die Gesetzgebungsverfahren für diese Maßnahmen sollen bis Ende 2013 im Landtag durchgeführt werden. 38 SGK Kommunalkongress 2013

9 Fazit In ganz Rheinland-Pfalz erkennen alle politischen Gruppierungen den Handlungsbedarf im Bereich der Kommunen an. Die Landesregierung hat sich auf den Weg gemacht, die Strukturen der Kommunen für die Zukunft fit zu machen. Gemeinsam haben wir viel erreicht aber die Arbeit ist noch nicht zu Ende. Mit den hier skizzierten nächsten Schritten wird die Landesregierung die kommunale Landschaft weiterentwickeln. Dabei werden wir wieder neue Wege der Bürgerbeteiligung gehen. Starke Kommunen sind die Basis für ein starkes Rheinland-Pfalz. Diesen Grundstein haben wir gelegt. Und darauf bauen wir gemeinsam auf. Kreise, Städte und Gemeinden: Struktur der rheinland-pfälzischen Gemeinden, Städte, Verbandsgemeinden und Landkreise Landesregierung des Landes Rheinland-Pfalz Die kommunalen Ebenen in Rheinland-Pfalz setzen sich zusammen aus: 12 Kreisfreien Städten 24 Landkreisen 36 Städten und Gemeinden, die keiner Verbandsgemeinde angehören, davon 12 verbandsfreie Gemeinden, 16 verbandsfreie Städte, acht große kreisangehörige Städte 161 Verbandsgemeinden mit Ortsgemeinden Gemeinden bilden grundsätzlich die unterste Ebene des Verwaltungsaufbaus und erledigen die meisten Verwaltungsaufgaben für die Bürgerinnen und Bürger und die Wirtschaft. Die Gemeinden nehmen dabei die Aufgaben der örtlichen Gemeinschaft grundsätzlich in eigener Verantwortung wahr. Dieses Recht ist im Grundgesetz garantiert. Neben den Aufgaben, die Gemeinden wahrnehmen müssen (Pflichtaufgaben), wie etwa das Meldewesen, gibt es freiwillige SGK Kommunalkongress

10 Leistungen, die die Gemeinde ihren Bürgerinnen und Bürgern anbieten kann. Welche freiwilligen Leistungen angeboten werden, hängt vor allem von der finanziellen Leistungskraft der Gemeinde und den jeweiligen Entscheidungen der Gemeinderäte ab. Nicht alle Gemeinden besitzen die Größe und Verwaltungskraft, um diese Aufgaben zu erfüllen. Deshalb sind in Rheinland-Pfalz Verbandsgemeinden eingerichtet, die als hauptamtlich verwaltete Gebietskörperschaften für ihre kleineren Gemeinden (Ortsgemeinden) die kommunalen Aufgaben wahrnehmen. Die Verbandsgemeinden führen die Verwaltungsgeschäfte der Ortsgemeinden in deren Namen und in deren Auftrag und sind an die Beschlüsse der Ortsgemeinderäte gebunden. Verbandsfreie Städte/Gemeinden sind größere Städte und Gemeinden, die über eine eigene hauptamtliche Verwaltung verfügen und alle Aufgaben der Gemeindeebene wahrnehmen. Große kreisangehörige Städte nehmen die gleichen Aufgaben wie verbandsfreie Städte und Gemeinden wahr. Ihnen sind darüber hinaus noch weitere einzelne Aufgaben übertragen, die auch den Landkreisen zugewiesen sind. Verbandsgemeinden, verbandfreie Städte und Gemeinden und große kreisangehörige Städte bilden die 24 Landkreise. Diesen sind die Aufgaben zugewiesen, für die die Größe und Verwaltungskraft der kreisangehörigen Gemeinden nicht ausreicht (z. B. Abfallwirtschaft, Jugendhilfe). Darüber hinaus obliegen den Landkreisen Auftragsangelegenheiten, d. h. sie erfüllen staatliche Aufgaben für das Land (z. B. Bauaufsicht, Ausländer- und Staatsangehörigkeitsrecht). Kreisfreie Städte sind keinem Landkreis zugehörig. Sie nehmen alle kommunalen Aufgaben wahr; hier fallen also Kreis- und Gemeindeebene zusammen. Die kreisfreie Stadt hat damit grundsätzlich alle Aufgaben zu erledigen, die in den Landkreisen auf mehreren kommunalen Ebenen aufgeteilt sind. Gemeinden, die die Bezeichnung Stadt führen, haben damit noch nicht automatisch besondere Rechte oder Pflichten. Aus dem Titel Stadt allein sind keine Rückschlüsse auf die Größe, die Leistungsfähigkeit oder die zu erfüllenden Aufgaben möglich. Anders als früher, als die Stadterhebung mit Privilegien (z. B. dem Marktrecht, dem Recht, eigene Steuern zu erheben) verbunden war, können heute daraus keine besonderen Rechte mehr abgeleitet werden. Deshalb reicht die Bandbreite der Städte in Rheinland-Pfalz von der Stadt als Ortsgemeinde, die Teil einer Verbandsgemeinde ist und deren Geschäfte von dieser geführt werden, bis hin zu der kreisfreien Stadt, die sämtliche kommunalen Aufgaben in eigener Verantwortung erledigt und auf einer Ebene mit den Landkreisen steht. 40 SGK Kommunalkongress 2013