JUSTIZIELLE ZUSAMMENARBEIT IN STRAFSACHEN

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1 JUSTIZIELLE ZUSAMMENARBEIT IN STRAFSACHEN Heutzutage gibt es immer mehr Menschen, die nicht nur ins Ausland reisen, sondern dort auch arbeiten, studieren und leben. Kriminalität wird zunehmend zu einem komplexen internationalen Phänomen. Unsere Aufgabe ist es, einen gemeinsamen europäischen Raum der Strafgerichtsbarkeit zu entwickeln, der vom Vertrauen und von der Unterstützung der nationalen Strafverfolgungsbehörden untereinander geprägt ist. Ausgangspunkt ist die Achtung einer unserer wichtigsten Grundsätze: die gegenseitige Anerkennung gerichtlicher Entscheidungen in Strafsachen in allen EU-Mitgliedstaaten. Mit dem Vertrag von Lissabon wurden eine solidere Grundlage für die Entwicklung eines Raums der Strafgerichtsbarkeit geschaffen und dem Europäischen Parlament neue Befugnisse eingeräumt. RECHTSGRUNDLAGE Artikel 82 bis 86 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV). ZIELE Durch die schrittweise Abschaffung der Grenzkontrollen in der EU wurde die Freizügigkeit für die europäischen Bürgerinnen und Bürger erheblich vereinfacht, allerdings ist es auch für Straftäter leichter geworden, über Landesgrenzen hinweg zu operieren. Um den Herausforderungen der internationalen Kriminalität begegnen zu können, hat sich die EU nunmehr zum Ziel gesetzt, einen einheitlichen Raum der Strafgerichtsbarkeit zu schaffen. Ausgangspunkt ist die Wahrung des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung. Die Bekämpfung der Kriminalität und Sicherstellung, dass die Rechte von Opfern, Tatverdächtigen und Strafgefangenen in der Union auch über Landesgrenzen hinweg geschützt werden, bilden Kernelemente einer echten Staatsbürgerschaft. ERGEBNISSE A. Institutioneller Rahmen 1. Der Vertrag von Lissabon Das Europäische Parlament wurde früher im Rahmen des sogenannten dritten Pfeilers (polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen) lediglich konsultiert. Seine Rolle wurde durch den Vertrag von Lissabon gestärkt, der mehr Effizienz, Verantwortlichkeit und Legitimität im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts (RFSR) mit sich gebracht hat. In dem Vertrag wurden (mit einigen wenigen Ausnahmen) die Gemeinschaftsmethode mit Mitentscheidung (die nun zum ordentlichen Gesetzgebungsverfahren wird) sowie die Abstimmung im Rat nach dem Mehrheitsprinzip zum allgemeinen Grundsatz gemacht. Die frühere Pfeilerstruktur ist verschwunden. Bei internationalen Abkommen gibt es nun ein neues Verfahren, nämlich das Zustimmungsverfahren. Die Abschaffung des ehemaligen dritten Pfeilers hat zur Kurzdarstellungen über die Europäische Union

2 Harmonisierung der legislativen Instrumente geführt. Anstelle von Rahmenbeschlüssen, Beschlüssen und Übereinkommen macht die EU von den üblichen Gemeinschaftsinstrumenten (Verordnungen, Richtlinien und Beschlüsse) Gebrauch. Auch die Rolle des Gerichtshofs wurde durch den Vertrag von Lissabon gestärkt, wobei die allgemeinen Verfahren für Vorabentscheidungsersuchen und von der Kommission eingeleitete Vertragsverletzungsverfahren zur Anwendung kommen. Für bereits in Kraft getretene Rechtsakte im Bereich der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen galten bis 1. Dezember 2014 Übergangsbestimmungen. Die Mitgliedstaaten können nach wie vor legislative Maßnahmen vorschlagen, Voraussetzung für eine Initiative ist nun jedoch die Unterstützung durch ein Viertel der Mitgliedstaaten. Vorgesehen sind besondere Maßnahmen in Bezug auf die verstärkte Zusammenarbeit, Ausnahmeregelungen ( Opt-outs ) und die sogenannte Notbremse. Die EU-Grundrechtecharta ist integraler Bestandteil des Vertrags von Lissabon und rechtsverbindlich für die Europäische Union (sowie deren Organe und Einrichtungen) und die Mitgliedstaaten, wenn diese EU-Recht anwenden. 2. Die strategischen Leitlinien für den Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts Nach dem Programm von Tampere (Oktober 1999) und dem Haager Programm (November 2004) hat der Europäische Rat im Dezember 2009 das mehrjährige Programm zum Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts für den Zeitraum gebilligt: das Stockholmer Programm. In seinen Schlussfolgerungen vom Juni 2014 legte der Europäische Rat die strategischen Leitlinien für die gesetzgeberische und operative Planung im RFSR gemäß Artikel 68 AEUV fest. Eines der Hauptziele ist es, die justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen in der EU weiterzuentwickeln. Eine Halbzeitüberprüfung der Leitlinien wird 2017 durchgeführt. B. Rechtshilfe in Strafsachen Am 29. Mai 2000 wurde im Rahmen des EU-Ministerrats das Übereinkommen über die Rechtshilfe in Strafsachen angenommen. Das Übereinkommen zielt darauf ab, die Zusammenarbeit zwischen den Justiz-, Polizei- und Zollbehörden in der Union zu fördern, indem geltende Rechtsakte durch zusätzliche Bestimmungen ergänzt werden und gleichzeitig die Einhaltung der Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten aus dem Jahr 1950 gewährleistet wird. Darüber hinaus ist von internationalen Organisationen eine Reihe von Übereinkommen wie das Übereinkommen des Europarates aus dem Jahr 1959 über die gegenseitige Unterstützung in Strafsachen angenommen worden. C. Gegenseitige Anerkennung gerichtlicher Entscheidungen in Strafsachen Der Europäische Rat von Tampere erklärte, dass die gegenseitige Anerkennung Eckpfeiler der justiziellen Zusammenarbeit sowohl im Zivilrecht als auch in Strafsachen werden soll. Der Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung wurde durch das Haager Programm sowie das Stockholmer Programm bekräftigt. Er stellt ein Schlüsselkonzept für den europäischen Rechtsraum dar, da Schwierigkeiten aufgrund von Unterschieden in den nationalen Rechtssystemen lediglich durch eine gegenseitige Anerkennung von Maßnahmen überwunden werden können. Dieses Konzept kann aber nur dann weiterentwickelt werden, wenn ein hohes Maß an gegenseitigem Vertrauen zwischen den Mitgliedstaaten herrscht. D. Der Europäische Haftbefehl Der Rahmenbeschluss des Rates vom 13. Juni 2002 über den Europäischen Haftbefehl hat das klassische Auslieferungssystem durch innovative Regelungen revolutioniert: Dazu gehören die Einschränkung der Gründe für die Ablehnung der Vollstreckung, die Verlagerung der Beschlussfassung von den politischen zu den Justizbehörden, die Möglichkeit der Übergabe Kurzdarstellungen über die Europäische Union

3 von Staatsangehörigen des Vollstreckungsstaates sowie exakte Fristen für die Vollstreckung eines Europäischen Haftbefehls. Bei der Umsetzung des Europäischen Haftbefehls sind sowohl auf europäischer als auch auf einzelstaatlicher Ebene Schwierigkeiten aufgetreten. Europol, Eurojust und das Europäische Justizielle Netz können im Bereich der gegenseitigen Rechtshilfe und der Ersuchen im Rahmen des Europäischen Haftbefehls einen wichtigen Beitrag leisten. Am 27. Februar 2014 nahm das Parlament eine Entschließung mit Empfehlungen an die Kommission zur Überarbeitung des Europäischen Haftbefehls an. E. Angleichung der Rechtsvorschriften und Festlegung von Mindestvorschriften Das Funktionieren des Europäischen Raums des Rechts könnte durch Unterschiede im nationalen Strafrecht beeinträchtigt werden. Dabei muss nochmals klargestellt werden, dass mit der Angleichung des Strafrechts in der EU eine Anpassung an einen gemeinsamen Mindeststandard gemeint ist, nicht jedoch eine vollständige Vereinheitlichung. Organisierte Kriminalität, Menschenhandel, Ausbeutung von Kindern und Kinderpornografie, Terrorismus, Finanzkriminalität (Betrug, Geldwäsche und Korruption), Internetkriminalität, Umweltkriminalität, Produktfälschung, Rassismus und Fremdenfeindlichkeit all das sind Bereiche, in denen Rechtstexte angenommen wurden oder verhandelt werden, um zu gemeinsamen Definitionen zu kommen und das Strafmaß anzugleichen. Artikel 83 AEUV sieht vor, dass das Parlament und der Rat gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren Mindestvorschriften zur Festlegung von Straftaten und Strafen in Bereichen besonders schwerer Kriminalität festlegen [können], die aufgrund der Art oder der Auswirkungen der Straftaten oder aufgrund einer besonderen Notwendigkeit, sie auf einer gemeinsamen Grundlage zu bekämpfen, eine grenzüberschreitende Dimension haben. F. Eurojust, Europäisches Justizielles Netz, gemeinsame Ermittlungsgruppen und Europäische Staatsanwaltschaft Eurojust ist eine Einrichtung der EU, die durch eine Entscheidung des Rates aus dem Jahr 2002, die im Dezember 2008 geändert wurde, eingerichtet wurde. Eurojust fördert und verbessert die Koordinierung der Ermittlungen und Strafverfolgungsmaßnahmen der zuständigen Behörden in den Mitgliedstaaten untereinander, insbesondere durch Vereinfachung der Bereitstellung von grenzüberschreitender Rechtshilfe und durch Vollstreckung von Auslieferungsersuchen und Europäischen Haftbefehlen. Im Vertrag von Lissabon ist festgelegt, dass zur Bekämpfung von Straftaten zum Nachteil der finanziellen Interessen der Union [ ] der Rat gemäß einem besonderen Gesetzgebungsverfahren durch Verordnungen ausgehend von Eurojust eine Europäische Staatsanwaltschaft einsetzen [kann] ; gleichzeitig ist eine spätere Ausdehnung der Befugnisse der Europäischen Staatsanwaltschaft auf die Bekämpfung der schweren Kriminalität mit grenzüberschreitender Dimension vorgesehen. Am 17. Juni 2013 unterbreitete die Kommission Gesetzgebungsvorschläge zur Errichtung einer Europäischen Staatsanwaltschaft und zur Reform von Eurojust, das zur EU-Agentur für justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen werden soll. Die Verhandlungen dauern noch an. Das Europäische Justizielle Netz (EJN) für Strafsachen wurde im Juni 1998 eingerichtet, um die justizielle Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten zu verbessern. Das EJN hat zum Ziel, die nationalen Richter und Staatsanwälte dabei zu unterstützen, grenzüberschreitende Ermittlungen und Verfolgungen durchzuführen. Der Europäische Rat von Tampere rief zur unverzüglichen Einrichtung von gemeinsamen Ermittlungsgruppen (GEG) insbesondere zur Bekämpfung des Drogen- und Menschenhandels sowie zur Terrorismusbekämpfung auf. Das im Mai 2000 verabschiedete Übereinkommen über die Rechtshilfe in Strafsachen sieht ebenfalls die Einrichtung von GEG vor. Im Juni 2002 nahm der Rat einen Rahmenbeschluss zu GEG an. Zwei oder mehr Mitgliedstaaten Kurzdarstellungen über die Europäische Union

4 können eine gemeinsame Ermittlungsgruppe bilden, an der auch Vertreter von Europol und Eurojust teilnehmen können. Hierbei handelt es sich jedoch um ein noch nicht voll ausgereiftes Instrument. G. Verfahrensrechte Das Recht von Beschuldigten und Angeklagten auf ein faires Verfahren ist als Grundrecht anerkannt. Der ursprüngliche, von der Kommission im Jahr 2004 vorgelegte Vorschlag für einen Rahmenbeschluss des Rates zu Verfahrensgarantien in Strafverfahren wurde wegen unterschiedlicher Ansichten der nationalen Delegationen blockiert. Im November 2009 schließlich nahm der Rat einen Fahrplan zur Stärkung der Verfahrensrechte von Verdächtigten oder Beschuldigten in Strafverfahren an und forderte die Kommission auf, Ad-hoc-Vorschläge voranzubringen. In diesem Fahrplan wurden sechs Hauptbereiche genannt, in denen Gesetzesoder andere Initiativen wünschenswert sind: Übersetzungs- und Dolmetschleistungen; Rechtsbelehrung und Belehrung über den Tatvorwurf; Rechtsbeistand und Prozesskostenhilfe; Kommunikation mit Angehörigen, Arbeitgebern und Konsularbehörden; besondere Garantien für schutzbedürftige Beschuldigte oder Angeklagte; und (ein Vorschlag für ein Grünbuch über) Untersuchungshaft. Im Oktober 2010 verabschiedeten das Parlament und der Rat die Richtlinie 2010/64/EU über das Recht auf Dolmetschleistungen und Übersetzungen in Strafverfahren. Im Mai 2012 nahmen das Parlament und der Rat die Richtlinie 2012/13/ EU über das Recht auf Belehrung in Strafverfahren (Rechtsbelehrung) an. Im Oktober 2013 verabschiedeten das Parlament und der Rat die Richtlinie 2013/48/EU über das Recht auf Zugang zu einem Rechtsbeistand in Strafverfahren und das Recht auf Kontaktaufnahme bei der Festnahme. Im Juni 2011 veröffentlichte die Kommission ein Grünbuch zur Anwendung der EU-Strafrechtsvorschriften im Bereich des Freiheitsentzugs. Im Dezember 2011 nahm das Parlament eine Entschließung an, in der zu EU-weiten gemeinsamen Standards für Haftbedingungen aufgerufen wird. Am 27. November 2013 legte die Kommission ein Paket von Gesetzgebungsvorschlägen vor, um den Fahrplan für Verfahrensgarantien fertigzustellen. Im März 2016 nahmen das Parlament und der Rat die Richtlinie (EU) 2016/343 über die Stärkung bestimmter Aspekte der Unschuldsvermutung und des Rechts auf Anwesenheit in der Verhandlung in Strafverfahren an. Das Parlament und der Rat haben im Mai 2016 die Richtlinie (EU) 2016/800 über Verfahrensgarantien für Kinder, die Verdächtige oder beschuldigte Personen in einem Strafverfahren sind, angenommen. Im Juni 2016 einigten sich das Parlament und der Rat auf eine Richtlinie über vorläufige Prozesskostenhilfe für Verdächtige oder Beschuldigte, denen die Freiheit entzogen ist, sowie Prozesskostenhilfe in Verfahren zur Vollstreckung eines Europäischen Haftbefehls, die im Oktober 2016 angenommen werden soll. H. Auf dem Weg zu einer europäischen Strafrechtspolitik Im September 2011 veröffentlichte die Kommission eine Mitteilung mit dem Titel Auf dem Weg zu einer europäischen Strafrechtspolitik: Gewährleistung der wirksamen Durchführung der EU-Politik durch das Strafrecht. In dieser Mitteilung wird erläutert, wie die Bürger durch EU-weite strafrechtliche Mindestvorschriften besser vor kriminellem Verhalten geschützt werden können und es werden Grundsätze festgelegt, um Einheitlichkeit und Kohärenz der EU- Rechtsvorschriften im Bereich des Strafrechts besser sicherzustellen. ROLLE DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS Der Vertrag von Lissabon hat zu mehr Effizienz und Rechenschaftspflicht im Bereich des Strafrechts geführt. Er hat (mit einigen wenigen Ausnahmen, z. B. die Europäische Staatsanwaltschaft) die Gemeinschaftsmethode mit Mitentscheidung (die zum ordentlichen Gesetzgebungsverfahren wurde) sowie die Abstimmung im Rat nach dem Mehrheitsprinzip Kurzdarstellungen über die Europäische Union

5 zum allgemeinen Grundsatz gemacht. Die frühere Pfeilerstruktur ist verschwunden. Die EU- Grundrechtecharta ist integraler Bestandteil des Vertrags von Lissabon und rechtsverbindlich für die Europäische Union (deren Organe und Einrichtungen) und deren Mitgliedstaaten, wenn diese EU-Recht anwenden. Bei internationalen Vereinbarungen ist ein neues Verfahren, das Zustimmungsverfahren, vorgesehen. Das Parlament hat Entschließungen zu verschiedenen Themen im Bereich der justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen angenommen, z. B. zur Vermeidung und Beilegung von Kompetenzkonflikten, zu Entscheidungen über Überwachungsmaßnahmen als Alternative zur Untersuchungshaft, zu Überwachungsmaßnahmen im Anschluss an ein Verfahren, zur Übertragung der Strafverfolgung, zum Europäischen Haftbefehl, zur Europäischen Beweisanordnung, zu Eurojust, zum Europäischen Justiziellen Netz, zu Entscheidungen, die im Anschluss an eine Verhandlung in Abwesenheit der betroffenen Person ergangen sind, zu Umweltkriminalität, Terrorismus, organisierter Kriminalität, E-Justiz, Menschenhandel, Ausbeutung von Kindern und Kinderpornografie, zur Europäischen Schutzanordnung, zu Mindeststandards für die Rechte und den Schutz von Opfern von Straftaten. Im Mai 2009 nahm das Parlament eine Entschließung (die auch eine Empfehlung an den Rat enthielt) zur Entwicklung eines Raums der Strafgerichtsbarkeit in der EU an. Im Mai 2012 verabschiedete es auf der Grundlage eines Initiativberichts eine Entschließung zu einem EU-Ansatz zum Strafrecht, in der die Frage behandelt wurde, welche Kriterien für die Festlegung angewendet werden können, ob ein EU-Strafrecht erforderlich ist und wie die Kohärenz und die Qualität des Strafrechts sichergestellt werden können. Im Oktober 2013 verabschiedete das Parlament eine Entschließung zu organisiertem Verbrechen, Korruption und Geldwäsche, die an die Empfehlungen seines Sonderausschusses (CRIM) zu diesem Thema anknüpfte. Vor Kurzem hat das Parlament Entschließungen angenommen, in denen Entwürfe für Richtlinien über die Sicherstellung und Einziehung von Erträgen aus Straftaten, Insidergeschäften und Marktmanipulation, über den Schutz des Euro vor Fälschung und zur Verhinderung der Nutzung des Finanzsystems zum Zweck der Geldwäsche und der Terrorismusfinanzierung gebilligt werden. Gegenwärtig liegen dem Parlament einige wichtige Vorschläge der Kommission zur Prüfung vor, etwa zur Reform von Eurojust, zur Einrichtung einer Europäischen Staatsanwaltschaft, zur Bekämpfung von Betrug zum Nachteil der finanziellen Interessen der Union mithilfe des Strafrechts sowie zur Bekämpfung des Terrorismus. Das Parlament wird in die Bewertung und Überwachung des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, einschließlich der Strafjustiz, eingebunden, wie im Vertrag von Lissabon festgelegt. Gemäß Artikel 70 AEUV werden das Europäische Parlament und die nationalen Parlamente über den Inhalt und die Ergebnisse der Bewertung der Durchführung der unter diesen Titel fallenden Unionspolitik durch die Behörden der Mitgliedstaaten, insbesondere in Bezug auf den Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung, unterrichtet. Artikel 85 AEUV sieht vor, dass das Europäische Parlament und die nationalen Parlamente an der Bewertung der Tätigkeit von Eurojust beteiligt werden: die entsprechenden Modalitäten werden durch neue Verordnungen des Parlaments und des Rates gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren festgelegt. Kristiina Milt 09/2016 Kurzdarstellungen über die Europäische Union