Abfallwirtschaftsunternehmen des Landkreises Bad Tölz-Wolfratshausen Anstalt des öffentlichen Rechts

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1 Abfallwirtschaftsunternehmen des Landkreises Bad Tölz-Wolfratshausen Anstalt des öffentlichen Rechts An die Damen und Herren des Verwaltungsrats für das Abfallwirtschaftsunternehmen des Landkreises 47. Sitzung des Verwaltungsrats am nichtöffentlich -- TOP 3 Zukunft der Erfassung von Verpackungsabfällen im Landkreis; -- Kenntnisnahme -- Der Vorstand möchte eine Diskussion über die Zukunft der Verpackungsabfallerfassung im Landkreis anstoßen. In der Sitzung sollen aber noch keine Beschlüsse gefasst werden. Es geht in einem ersten Schritt darum die Grundlagen der Verpackungsabfallerfassung und Handlungsoptionen darzulegen. 1. Grundlagen Mit der Verpackungsverordnung aus dem Jahr 1991 wurden Hersteller und Vertreiber von Verpackungen verpflichtet, Verkaufsverpackungen in ihren Verkaufsräumen zurückzunehmen. Dieser Rücknahmepflicht können sie entgehen, wenn sie sich an einem Erfassungssystem beteiligten, das die Verkaufsverpackungen beim privaten Endverbraucher oder in dessen Nähe sammelt ( 6 Abs.2 VerpackV). Das erste Duale System war die Der Grüne Punkt - Duales System Deutschland GmbH. Gegen Zahlung von Lizenzgebühren übernahm die DSD GmbH für die Hersteller und Vertreiber von Verkaufsverpackungen die Verpflichtung, die in Verkehr gebrachten Verpackungen zu erfassen. Dabei griff die DSD GmbH gegen Kostenersatz auf kommunale Erfassungsstrukturen zurück, soweit diese vorhanden waren. Im Regelfall existierten bereits Erfassungssysteme für Verpackungen aus Papier und Kartonagen (PPK), aus Glas und aus Metall. Überwiegend neu geschaffen wurden Erfassungssysteme für Leichtverpackungen aus Kunststoffen, aus Aluminium, für Getränkekartons und für Verbundmaterialien. Auf Druck der Kartellbehörden wurde die DSD GmbH zur Jahrtausendwende verpflichtet ihre marktbeherrschende Stellung aufzugeben und Wettbewerbern den Eintritt in den Markt zu ermöglichen. In der Folge sind weitere duale Systeme entstanden, die um den Markt der Lizenzierung von Verkaufsverpackungen konkurrieren. Diese Systeme greifen bei der haushaltsnahmen Erfassung der Verpackungen aber auf ein einheitliches System zurück. Derzeit sind 10 duale Systeme am Markt tätig.

2 2. Aktuelle Vertrags- und Rechtsbeziehungen mit Dualen Systemen Nach 6 Abs. 4 VerpackV sind die dualen Systeme verpflichtet, ihr Erfassungssystem auf das vorhandene Erfassungssystem der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger (ÖRE) abzustimmen. Die ÖRE können die Mitbenutzung vorhandener Einrichtungen verlangen und sind auch verpflichtet, die Mitbenutzung zuzulassen. Die Rahmenbedingungen dieser Kooperation werden in der Abstimmungsvereinbarung und in der dazugehörigen Systembeschreibung geregelt. Die Abstimmungsvereinbarung für den Landkreis datiert vom und ist unbefristet. Das AWU ist als Rechtsnachfolger des Landkreises in diese Vereinbarung eingetreten. Der Kostenersatz für die Nutzung der kommunalen Einrichtungen wird in gesonderten Mitbenutzungsvereinbarungen für Abfallberatung und Bereitstellung von Behälterstandorten und für die Mitbenutzung der Wertstoffhöfe zwischen ÖRE und dualen Systemen geregelt. Die Mitbenutzungsvereinbarungen werden jeweils für die Laufzeit der Ausschreibung der Leistungsverträge geschlossen. Dagegen werden die Leistungsverträge für die Fraktionen Glas und Leichtverpackungen turnusmäßig von den dualen Systemen für in der Regel 3 Jahre öffentlich ausgeschrieben. Aktuelle Leistungsvertragspartner der dualen Systeme im Landkreis sind die ARGE WGV/Haibel für die Sammlung von Glasverpackungen (Laufzeit bis ) und die Veolia Umweltservice Süd GmbH & Co KG für die Sammlung von Leichtverpackungen (Laufzeit bis ). Über den Behälterbestand für die Erfassung der Leichtverpackungen (Container an den Wertstoffhöfen und Wertstoffinseln) hat die WGV einen Mietvertrag mit der Veolia Umweltservice Süd geschlossen (Laufzeit bis ). Einen Sonderfall bildet die Mitbenutzungsvereinbarung für die Erfassung von Verkaufsverpackungen aus PPK. Dieser Vertrag wäre vom Wesen her eigentlich ein Leistungsvertrag. Da Verpackungen aus PPK aber zusammen mit allen anderen Papierabfällen erfasst werden, scheidet eine Ausschreibung durch die dualen Systeme aus. In den Körperschaften, die über eine eigene Papiererfassung verfügen, muss eine Vereinbarung über die mengenanteilige Mitbenutzung geschlossen werden. Dies gelingt nicht immer und ist Gegenstand zahlreicher Rechtsstreitigkeiten zwischen dualen Systemen und ÖRE. Sämtliche Verträge müssen mit allen 10 dualen Systemen geschlossen werden, so dass hier ein erheblicher Vertragsbestand existiert. Ausnahme bildet lediglich die Abstimmungsvereinbarung. Neu hinzutretende duale Systeme können sich durch einseitige Erklärung den Bestimmungen der Abstimmung unterwerfen.

3 Mio. 3. Finanzbeziehungen 3 2,43 2,92 Erlöse aus der Zusammenarbeit mit Dualen Systemen 2,8 2,67 2,61 2,36 2,6 2,5 2,52 2,42 2, ,52 1,571,571,59 1,31 1,14 1,17 1,33 1,25 0,66 0,79 0, In der Anfangszeit hat der Landkreis bzw. später die WGV von hohen Erlösen aus der Verpackungsentsorgung profitiert. Nach dem Auftreten von Wettbewerbern auf dem Markt der Verpackungsentsorgung sind die Erlöse ab dem Jahr 2004 deutlich zurückgegangen. Eine weitere Reduzierung der Erlöse entstand durch den Verlust des Auftrags für die Erfassung von Leichtverpackungen ab dem Jahr Im Jahr 2015 erzielte die WGV mit den einzelnen Systemträgern folgende Erlöse: Duale Systeme Glas PPK Erlösbet.PPK Mitbenutzung Summe DSD , , , , ,93 ELS 9.227, , , , ,03 Landbell 1.783, , , ,41 Interseroh 3.812, , , , ,80 Veolia 595,67 522, , ,51 Reclay (Redual) , , , ,75 Belland , , , , ,86 Zentek 4.919, , ,53 Reclay (VfW) , , ,28 RKD , , , , ,52 Summe , , , , ,62

4 4. Aktuelles Erfassungssystem Verkaufsverpackungen aus PPK: Verkaufsverpackungen aus Glas : Verkaufsverpackungen aus LVP: grüne Papiertonnen Container an 23 Wertstoffhöfen 108 Glascontainer, 106 Standplätze 23 Wertstoffhöfe 62 Wertstoffinselstandplätze Großanfallstellentour (ca. 125 Teilnehmer) 5. Aktuelle Erfassungsmengen (Bayern und Landkreis) in kg/ew im Jahr Die Erfassungsmenge für PPK im Landkreis liegt deutlich über dem bayerischen Durchschnitt (1.Grafik: Abfallbilanz Bayern; 2.Grafik: Landkreissammelmengen).

5 Die Erfassungsmenge für Glasverpackungen liegt ebenfalls über dem bayerischen Durchschnitt (1.Grafik: Abfallbilanz Bayern; 2.Grafik: Landkreissammelmengen).

6 Die Erfassungsmenge für Leichtverpackungen bleibt dagegen deutlich hinter dem bayerischen Durchschnitt zurück (1.Grafik: Abfallbilanz Bayern; 2.Grafik: Landkreissammelmengen).

7 6. Kritik am Erfassungssystem für Leichtverpackungen (LVP) im Landkreis Das Bringsystem für Leichtverpackungen führt zu einer im Vergleich zum bayerischen Durchschnitt um 8 kg/ew im Jahr reduzierten Erfassungsmenge. Da in die Ermittlung des bayerischen Durchschnitts auch die Bringsysteme einfließen, werden durch Holsysteme vermutlich noch höher Mengen als 20 kg/ew und Jahr erfasst. Aus der Abfallbilanz 2014 für Bayern lassen sich hier Werte von mindestens 25 kg/ew*a für einzelne Landkreise ermitteln. Über ein Holsystem könnte daher nach Literaturwerten ein Potenzial von 13 kg/ew und Jahr bzw. bis zu Mg/a zusätzlich abgeschöpft werden. Dieser Nachteil wird aber dadurch kompensiert, dass in der mechanisch-biologischen Restabfallbehandlung unseres Kooperationspartners in Erbenschwang FE-Metalle, Nichteisenmetalle und heizwertreiche Materialien abgetrennt und verwertet werden. Metalle werden stofflich verwertet, aus den heizwertreichen Materialien wird ein qualitätsgesicherter Ersatzbrennstoff für industrielle Prozesse gewonnen. Auch viele Verpackungskunststoffe aus der dualen Erfassung werden nur energetisch verwertet. Die frei zugänglichen Wertstoffinseln sind ein Ärgernis. Trotz überwiegend werktäglicher Leerung der Inseln lässt sich v.a. an den Wochenenden eine Überfüllung der Inseln nicht vermeiden. Die Bürger nutzen die Inseln für die Ablagerung anderer Abfälle in der Gewissheit, dass AWU und Gemeinden für eine Entsorgung der abgelagerten Abfälle sorgen werden. Die haushaltsnahe Erfassung ist nicht flächendeckend gewährleistet. Einzelne Gemeinden haben überhaupt keine Wertstoffinseln. Hier steht nur der Wertstoffhof mit seinen begrenzten Öffnungszeiten zur Verfügung. Das Erfassungssystem ist bezüglich der getrennt erfassten Fraktion (Folien, Becher/Blister, Hohlkörper, Getränkekartons, Aluminium und Weißblech) zu komplex. Gerade bei Materialverbünden ist der Bürger schnell mit seinem Latein am Ende. Hier ist anzumerken, dass diese Komplexität geschaffen wurde, um einen Materialstrom zu erhalten, der mit den Möglichkeiten der Wertstoffsortieranlage in Quarzbichl auch sortiert werden konnte. Durch den Verlust des Auftrags zur Erfassung und Sortierung von LVP im Jahr 2012 ist dieser Beweggrund entfallen. Für Bürger ohne Transportmöglichkeit ist die Entsorgung schwierig. Allerdings gilt dies für die Versorgung mindestens in gleichem Maße. Kommt das Wertstoffgesetz (siehe unten), wird eine Erfassung über Kunststoffsäcke aufgrund der veränderten Materialzusammensetzung kaum mehr möglich sein.

8 7. Erfassungssysteme für Leichtverpackungen in Bayern In Bayern setzen mittlerweile 61 Körperschaften auf ein Holsystem für Leichtverpackungen. Nur noch 35 Körperschaften entsorgen Leichtverpackungen im Bringsystem.

9 8. Wertstoffgesetz (Entwurf) Das Bundesumweltministerium hat im Oktober 2015 einen Arbeitsentwurf für ein Wertstoffgesetz vorgelegt. Das Gesetz hat das Ziel, mehr Wertstoffe für das Recycling zu gewinnen, indem Verpackungen und sonstige beim privaten Endverbraucher anfallende Abfälle aus Kunststoff und Metallen (stoffgleiche Nichtverpackungen - StNVP) gemeinsam erfasst werden. Wesentliche Inhalte des Arbeitsentwurfs sind u.a. - die Erweiterung des Anwendungsbereichs von Verpackungen auf stoffgleiche Nichtverpackungen aus Kunststoffen oder Metallen mit einer Masse von bis zu 5 kg, geeignet für die Erfassung in 240-Liter-Sammelbehältern, - die Erfassung von Verkaufsverpackungen und der stoffgleichen Nichtverpackungen wird vollständig in die Hand der dualen Systeme gelegt, - Hersteller stoffgleicher Nichtverpackungen müssen ihre Produkte zukünftig bei einem dualen System registrieren lassen, - Mindestsammelmengen für LVP und StNVP von 25 kg/e und Jahr ab Inkrafttreten, 30 kg/e und Jahr ab dem Jahr 2020, - Erhöhung der Verwertungsquoten auf 90% für Glas, 90% für PPK, 90% für Eisenmetalle, 90% für Aluminium, 80% für Getränkekartons, 80% für Materialverbunde, 90% für Kunststoffe, davon 80% werkstofflich, Bezugsgröße für die Quoten sind die lizenzierten Mengen, nicht die tatsächlich erfassten Mengen, - die Einrichtung einer Zentralen Stelle (rechtsfähige Stiftung) durch die Hersteller zur Registrierung der Produkte, Zusammenfassung von Mengenmeldungen, Feststellung der Marktanteile der Systeme, Erstellung der jährlichen Mengenstromnachweise, Bereitstellung einer Ausschreibungsplattform für die Vergabe der Entsorgungsleistungen und Errichtung einer Schiedsstelle für Streitigkeiten zwischen Systembetreibern und ÖRE, - das Recht der ÖRE, Vorgaben zum Erfassungssystem zu machen soweit diese erforderlich sind, um das vorhandene Sammelsystem der ÖRE nicht zu beeinträchtigen und diese Vorgaben für die Systeme wirtschaftlich zumutbar sind, - die Vergütung der Mitbenutzung der Wertstoffhöfe nach Masseanteilen, - die Vergütung der Mitbenutzung der PPK-Erfassung nach Masseanteilen, - das Herausgaberecht der dualen Systeme für ihren Anteil an erfassten PPK- Verpackungen Aus der Literatur (z.b.bünemann/löhle in der Zeitschrift Müll+Abfall 9/2015, S.480 ff.) lässt sich für Modellgebiete mit gemeinsamer Erfassung von LVP und StNVP ein weiterer Mengenanstieg von 7 kg/ew und Jahr ermitteln. Der Arbeitsentwurf beschneidet die Rechte der ÖRE teilweise erheblich. Die Verlagerung von StNVP-Metallen zur Verpackungsentsorgung führt zu Einnahmeverlusten, Vorgaben zur Ausgestaltung des Erfassungssystems können nur gemacht werden, wenn sie für die dualen Systeme wirtschaftlich zumutbar sind. Das bleibt deutlich hinter der bisherigen Abstimmungsverpflichtung der VerpackV zurück. Wie unterschiedlicher Meinung man hier sein kann, zeigen die quer durch die Republik geführten Rechtsstreitigkeiten v.a. bei der Mitbenutzung der PPK- Erfassungssysteme.

10 Die Festlegung der Vergütungen für die Mitbenutzung von Wertstoffhöfen und PPK- Erfassungssystemen nach Masseanteilen spiegelt nicht die Kostenwirklichkeit und wird zu erheblichen Einnahmeverlusten bei den Kommunen führen. Die kommunalen Spitzenverbände wehren sich massiv gegen den Gesetzesentwurf. Auch von einigen Bundesländern kommt Unterstützung u.a. mit einem alternativem Gesetzentwurf, der eine Abschaffung der dualen Systeme fordert. Es bleibt spannend, wie das Gesetz in seiner Endfassung aussehen wird. Aufgrund der kontroversen Positionen gibt es Zweifel, ob das Gesetz wie geplant in der laufenden Legislaturperiode verabschiedet wird. 9. Verwertungsquoten der Dualen Systeme / stoffliche Verwertung Die dualen Systeme sind verpflichtet, jährlich einen Mengenstromnachweis über erfasste und verwertete Verpackungsmengen zu erstellen. In diesen Nachweisen werden regelmäßig Verwertungsquoten von mehr als 100% ausgewiesen. Quelle: Bothe, Mengenstromnachweise der Dualen Systeme in Müll+Abfall 12/2015, S. 673 Diese Zahlen sind mit großer Skepsis zu betrachten. Die angegebenen Verwertungsquoten beziehen sich auf die bei den dualen Systemen lizenzierten Mengen. Tatsächlich sind deutlich mehr Verpackungen im Umlauf und werden auch tatsächlich erfasst. Viele Hersteller und Vertreiber entziehen sich der Finanzierungsverantwortung indem sie Verpackungen nicht lizenzieren ( Trittbrettfahrer ). Auch die dualen Systeme nutzen alle Möglichkeiten, ihre lizenzierten Mengen kleinzurechnen, weil diese Grundlage für den Marktanteil des jeweiligen Systems bilden und damit auch für die Beteiligung z.b. an den Mitbenutzungsentgelten.

11 Tatsächlich sagen diese Quoten nichts darüber aus, welche Mengen an Verpackungen tatsächlich stofflich verwertet werden. Eine in der Literatur vorgelegte Analyse der von den dualen Systemen veröffentlichen Mengenstromnachweise ergab, dass der Anteil der stofflichen Verwertung bei Leichtverpackungen im Jahr 2014 bei 37% lag. Quelle: Bothe, Mengenstromnachweise der Dualen Systeme in Müll+Abfall 12/2015, S. 670 und 671

12 Die Verwertung von Behälterglas, PPK und Metallen war auch schon vor der Einführung der dualen Systeme von den Kommunen geübte Praxis und stellt keinen Verdienst der Systeme dar. Der Vorstand hält vor diesem Hintergrund den Erlass eines Wertstoffgesetzes für nicht zwingend geboten. Es ist kein erkennbarer Mehrwert gegenüber der bisherigen Erfassungspraxis ersichtlich. 10. Handlungsoptionen für eine veränderte Erfassung von Leichtverpackungen (und stoffgleichen Nichtverpackungen) Unabhängig von der endgültigen Ausgestaltung des Wertstoffgesetzes ist der Vorstand der Meinung, dass die Erfassung von Leichtverpackungen über ein frei zugängliches Containersystem beendet werden sollte. Die Erfassungsmengen sind niedrig, die Wertstoffinseln können die anfallenden Mengen nicht aufnehmen, einzelne Bürger missbrauchen das System zur Restabfallentsorgung. Vor diesem Hintergrund ist es praktisch unmöglich geworden, in Zusammenarbeit mit den Gemeinden zusätzliche Standplätze für die Aufstellung von Wertstoffinseln zu finden. Eine Vorsortierung der Verpackungen in Einzelfraktionen ist durch die Verfügbarkeit moderner Sortieranlagen nicht mehr erforderlich. Für die Erfassung von Leichtverpackungen ergeben sich folgende Handlungsalternativen: - reines Wertstoffhofsystem (Gelber Sack zum Wertstoffhof) - Gelber Sack im Holsystem - Gelbe Tonne im Holsystem - Wertstoffmobil - Kombinationsformen der o.g. Alternativen Die Erfassungssysteme für Verpackungen aus Glas und PPK sollen unverändert beibehalten werden.

13 11. Vor- und Nachteile der Handlungsalternativen In nachfolgender Matrix werden stark vereinfacht Vor- und Nachteile der einzelnen Erfassungssysteme gegenübergestellt. Bezug für die Bewertung ist das bestehende System aus Wertstoffhöfen und Wertstoffinsel. - Verschlechterung 0 unverändert + Verbesserung Wertstoffhof Gelber Gelbe Wertstoffmobil Sack Tonne Sammelmenge Erreichbarkeit Zeitliche Verfügbarkeit Volumenengpässe Platzbedarf im Haushalt Platzbedarf am Grundstück Komfort Verschmutzung Standorte Störstoffanteil Eignung Stoffgleiche Nichtverpack Finanzielle Auswirkungen einer Umstellung z.b. auf den Gelben Sack / die Gelbe Tonne Eine Umstellung auf den Gelben Sack hat auf die unter Ziffer 3. Genannten Erlöse für Glasverpackungen und Verpackungen aus PPK keine Auswirkungen. Für Leichtverpackungen ist die WGV nicht mehr Leistungsvertragspartner der Dualen System, daher entfallen hier auch keine Leistungsentgelte. Allerdings hat die Umstellung Auswirkungen auf die Mitbenutzungsentgelte. Nachfolgend werden diese Auswirkungen grob abgeschätzt. (Teil-)Wegfall des Nebenentgelts für die Sammelstandorte (Teil-)Wegfall des Mitbenutzungsentgelts Wertstoffhöfe Wegfall Mieterlös Sammelbehälter Wegfall Vergütung Wertstoffinseln an Gemeinden./ Wegfall Vergütung Fa. Schwaiger Wertstoffinselreinigung./ Kostenminderung Restabfallbehandlung ca t * 140./ Reduzierung Öffnungszeiten Wertstoffhöfe???./.??? Summe (Erhöhung Gebührenbedarf) Der Vorstand bittet um ein grundsätzliches Meinungsbild zu dieser Thematik sowie um Rückmeldung zu welchen Punkten vertiefende Informationen vorgelegt werden sollen. -- Kenntnisnahme --