Die Genossenschaft als Alternative. beim Verkauf kommunaler Wohnungen

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1 Die Genossenschaft als Alternative beim Verkauf kommunaler Wohnungen von Dr. Rolf Böhme, Rechtsanwalt in Freiburg, Oberbürgermeister a.d. Forum Wohnungswirtschaft, L-Bank Stuttgart, Börsenplatz Oktober 2007 Graf von Westphalen 2007

2 I. Ausgangslage 1. Die kommunalen und anderen öffentlichen Wohnungsunternehmen (Bund, Länder) umfassen mit 2,7 Mio. Wohnungen rund 12 % des Mietwohnungsangebotes in Deutschland. Etwas geringer ist der Bestand der Wohnungsgenossenschaften, die über 2,2 Mio. Wohnungen verfügen, d.h. 10 % an Mietwohnungen in Deutschland. Über drei Viertel der Deutschen wohnen im eigenen Haus oder bei privaten Anbietern (GdW, Jahresstatistik 2005). Diese Zahlen relativieren die Bedeutung der Bestände öffentlicher Wohnungen in der Bundesrepublik. Es geht offensichtlich nicht um die Frage öffentlich oder privat, sondern immer nur um ein sowohl als auch. Die frei finanzierten Mietwohnungen haben jedenfalls unbestritten und unentbehrlich ihren festen Platz auf dem Wohnungsmarkt. Graf von Westphalen

3 2. Die über zwei Mio. Wohnungen der Städte und Gemeinden werden auf rund 100 Mrd. geschätzt (Institut der Deutschen Wirtschaft, Köln IW -, zitiert nach FAZ ). Über den Verkauf dieser Wohnungen gibt es seit einiger Zeit eine öffentliche Debatte. Anlass ist die ständige Finanznot der öffentlichen Kassen, aber auch die grundsätzliche Frage, ob es noch Kernaufgabe der Städte und Gemeinden ist, in großem Umfang Wohnungen vorzuhalten. Graf von Westphalen

4 3. Die kommunalen Wohnungen sind in erheblichem Maße mit großem Subventionsaufwand von Bund, Länder und Gemeinden zur Sicherung des Wohnungsangebotes für sozial schwache Haushalte errichtet worden. Auch dort, wo die öffentlichen Bindungen jetzt auslaufen, werden viele dieser Bestände weiterhin für diese Zielgruppen benutzt. Die soziale Wohnungsversorgung gehörte besonders nach dem 2. Weltkrieg zum Kernbestand des Sozialstaates. Milliarden öffentlicher Subventionen flossen in den sozialen Wohnungsbau, der unstreitig auch ein wichtiger Teil der Daseinsvorsorge kommunaler Selbstverwaltung war. Ein Verkauf dieses Vermögens bedeutet eine weit reichende Verantwortung; denn ein Verkauf ist nahezu unumkehrbar. Graf von Westphalen

5 Die Bestände können jedenfalls nicht mehr mit öffentlichen Mitteln ergänzt werden. Die für den sozialen Wohnungsbau von Bund und Ländern bereit gestellten Mittel sind von knapp 12 Mrd. im Jahre 1993 auf rund 1,5 Mrd. in 2005 zurückgegangen (Veröff. Friedrich-Ebert-Stiftung FES, Kommunale Wohnungsunternehmen 2007, S. 55). Die von der Föderalismusreform I beschlossene Kompetenzverlagerung der Wohnungspolitik vom Bund auf die Länder wird diese Entwicklung eher verstärken. Graf von Westphalen

6 4. Seit Mitte der 90er Jahre wurden erhebliche öffentliche Wohnungsbestände privatisiert, vor allem von Bund und Ländern, Bahn und Post. Der Kommunale Anteil an den privatisierten Wohnungen betrug rund 9 % (nach Kiepe, Dt. Städtetag in FES, a.a.o., 2007, S. 47). Käufer waren in den letzten Jahren überwiegend ausländische Investmentfirmen, die heute 85 % der privatisierten Wohnungsbestände halten (Kiepe ebenda). Bekannte Verkäufe kommunaler Wohnungen waren in Dresden, Kiel oder Berlin. Aber es gab auch bürgerschaftliche Voten gegen Verkäufe kommunaler Wohnungen, so in Freiburg, Heidenheim und vorher schon in Köln und Aachen. Graf von Westphalen

7 Die Finanznot der öffentlichen Hand gibt immer neuen Anlass zu Verkäufen öffentlicher Wohnungen. Ein bekanntes Beispiel ist die LEG in NRW. Bei den Kommunen werden dagegen Verkäufe in letzter Zeit zurückhaltend prognostiziert (Studie Ernst & Young, Stuttgarter Zeitung, , ebenso IW Köln, a.a.o.). Dies liegt am Widerstand vieler Bürger gegen solche Verkäufe, die für die Rathäuser zu einem politischen Risiko geworden sind. Hinzu kommt eine Entspannung der öffentlichen Haushalte durch die steigenden Steuereinnahmen. Im Jahre 2006 überstiegen bei den Städten und Gemeinden erstmals wieder seit sechs Jahren die Einnahmen die Ausgaben und zwar um gut 3 Mrd. (FAZ , S. 16). Die kommunalen Wohnungen bleiben aber auf dem Immobilienmarkt attraktiv, weil die Mieten stabil und die städtischen Mietwohnungen oft günstig gelegen sind. Hinzu kommen steuerliche Anreize z.b. über sog. REIT s. Graf von Westphalen

8 II. Aktuelle Lage 1. Die im Jahre 2006 gestiegenen Steuereinnahmen der öffentlichen Hand sind überwiegend konjunkturell bedingt. Der konjunkturelle Aufschwung wird zur Zeit aber schon wieder unterschiedlich beurteilt. Der Wohnungsbau war jedenfalls im Jahr 2007 aus vielen Gründen stark rückläufig wegen der Vorzieheffekte 2006 durch u.a. Wegfall Eigenheimzulage und Erhöhung Mehrwertsteuer ab 2007 (FAZ , S. 21). Hinzu kommt, dass der Immobilienmarkt vor Veränderungen steht wegen der aktuellen Auswirkungen der US-Hypothekenkrise. Auf der kommunalen Ebene geht die Schere zwischen wohlhabenden Gemeinden mit guten Gewerbesteuereinnahmen und finanziell weniger ausgestatteten Gemeinden auseinander. Für viele Städte und Gemeinden bleiben daher Verkäufe ihrer Wohnungen eine Option, besonders für kommunale Wohnungsbestände mit hohem Investitionsstau, der aus eigener Kraft nicht mehr finanzierbar ist. Eine Entscheidung ist jedoch örtlich unterschiedlich zu beurteilen und im Kern die Sache der kommunalen Eigner. Graf von Westphalen

9 2. Die seit Jahren geführte Debatte über den Verkauf kommunaler Wohnungen und die inzwischen eingetretenen Erfahrungen haben zur Klärung über Grundsatzfragen der kommunaler Wohnungsversorgung, Stadtentwicklung und der Folgen einer Privatisierung beigetragen. Nach dem aktuellen Meinungsstand werden viele Argumente für den Erhalt eines ausreichenden Potenzials preiswerter Wohnungen der Kommunen vorgetragen, u.a.: Graf von Westphalen

10 - Die Städte müssen selbst handlungsfähig bleiben für die Wohnversorgung von jungen Familien, älteren und sozial schwachen Menschen, für Problemfälle oder Minderheiten. Dies gilt besonders mit Blick auf die demographische Entwicklung unserer Gesellschaft. - Hinzu kommen die Aufgaben der Wohnumfeldverbesserung, der sozialen Quartierstabilisierung und des Stadtumbaus, die durch kommunale Wohnungsunternehmen erfüllt werden ( Soziale Stadt ) und die für die Städte neben der Gewinnausschüttung noch eine zusätzliche Stadtrendite erbringen. Graf von Westphalen

11 - Problematisierung der erhofften Entschuldung kommunaler Haushalte durch Komplettverkäufe, da die Ursachen eines strukturellen kommunalen Defizits ebenso bleiben wie die kommunalen Aufgaben der Wohnungsversorgung und Stadtentwicklung. (Vgl. hierzu Beschlusslage Dt. Städtetag und Bauministerkonferenz der Länder in FES, a.a.o., S. 41 ff. und 118 ff.) Eine wichtige Rolle bei der Zurückhaltung zum Komplettverkauf kommunaler Wohnungen spielt auch die mangelnde politische Akzeptanz in der Bürgerschaft selbst (vgl. IW Köln in FAZ , S. 45: Privatisierung von Wohnungen gilt zurzeit als nicht opportun ). Graf von Westphalen

12 3. Die Abwägung all dieser Punkte führt zur Frage, ob und welche Alternativen es zu einer Verkaufsentscheidung gibt. Genannt werden u.a. verstärkte Kooperationen und Partnerschaften zwischen privaten Unternehmen und kommunalen Wohnungsgesellschaften, sowie Teilübernahmen (vgl. Rind in FAZ, , S. 43) und vor allem die Einbeziehung von Genossenschaften. Besonders die Bundesregierung hat sich für die Genossenschaften ausgesprochen und unterstützt, dass diese verstärkt in die Lage versetzt werden, zur Veräußerung anstehende kommunale Wohnungsbestände zu erwerben. Dazu sollen die rechtlichen und finanziellen Rahmenbedingungen verbessert werden (Drucksache Dt. Bundestag 15/4043 vom ). Graf von Westphalen

13 III. Die Genossenschaften als Alternative 1. Wohnungsgenossenschaften haben sich in der Praxis als Organisationsform einer modernen Selbsthilfe bewährt. Als dritter Weg zwischen Wohneigentum und Miete nutzen sie privates Kapital zu gemeinwirtschaftlichen Projekten. In ihrer Unternehmensphilosophie heben sie sich von anderen Organisationsformen dadurch ab, dass sie keine höchstmögliche Rendite erwirtschaften wollen, sondern eine kostendeckende Bereitstellung von Wohnraum ihr Ziel ist. In diesem Sinne leisten die Genossenschaften einen Beitrag zur Wohnraumversorgung ihrer Mitglieder und arbeiten zugleich nach den Grundsätzen der Selbstverwaltung, Selbstverantwortung und Selbsthilfe. Diese Prinzipien gewinnen in einer modernen Zivilgesellschaft mehr und mehr an Bedeutung. Nach der Bundesregierung soll diese selbstbestimmte Form des Wohnens neben der Miete und dem selbstgenutzten Wohneigentum gestärkt und weiterentwickelt werden (Drucksache Deutscher Bundestag a.a.o.). Graf von Westphalen

14 2. Wichtig ist auch die bei den abgelaufenen Bürgerentscheiden gewonnene politische Erfahrung, dass beim Verkauf kommunaler Wohnungsbestände ein Konsens in der Bürgerschaft über ein Angebot zum Verkauf an Wohnungsgenossenschaften besser erreicht werden kann, als über die alleinige Marktverwertung im freien Bieterverfahren. Die Wohnungsgenossenschaft ist daher auch aktuell politisch beim Verkauf kommunaler Wohnungen eine ernsthafte Alternative. Graf von Westphalen

15 3. Die Wohnungsgenossenschaften brauchen jedoch beim Ankauf städtischer Wohnungen ausreichendes Kapital zu möglichst günstigen Konditionen. Dem Finanzierungsmanagement kommt daher eine strategische Bedeutung zu, wenn eine expansive Marktentwicklung für die Wohnungsgenossenschaften gelingen soll. Deshalb hat die Expertenkommission des Bundesministerium für Verkehr, Bau und Wohnungswesen neue Strukturen und Instrumente zur Finanzierung empfohlen, z.b. Genussrechte oder Stille Beteiligung sowie Emission von Wertpapieren (Empfehlungen Bericht der Expertenkommission, 2004, S. 37). Dadurch wird eine Verbindung der Wohnungsgenossenschaften mit privatem Kapital von Investoren ermöglicht. Graf von Westphalen

16 4. Sicher sind Wohnungsgenossenschaften den kommunalen Wohnungsunternehmen nicht gleichzusetzen. Sie haben vorrangig den wirtschaftlichen und sozialen Interessen ihrer Mitglieder zu dienen (member value). Aber sie schaffen durch ihre auf Selbsthilfe und Selbstverwaltung gegründete Organisation auch einen public value (ähnlich der Stadtrendite ), der vor allem in der Sicherung des sozialen Wohnungsbestandes ihrer Mitglieder und damit in der Stabilisierung des Wohnumfeldes sowie der Sozialstruktur des Wohnquartieres liegt (vgl. Freitag, GdW, in FES, a.a.o., S. 39). Die Flexibilität der genossenschaftlichen Rechtsform begünstigt zudem spezielle Wohnmodelle für besondere Nachfragegruppen wie altengerechtes Wohnen, betreutes Wohnen für Behinderte oder Angebote für Alleinerziehende, für Familien mit Kindern oder auch das Mehrgenerationenwohnen. Graf von Westphalen

17 Diese Gründen bewirken beim Verkauf kommunaler Wohnungen an eine Wohnungsgenossenschaft im politischen Ergebnis jedenfalls eine höhere Akzeptanz in der Bürgerschaft. Graf von Westphalen

18 5. Ausschreibung In der Regel wird eine Kommune beim Verkauf städtischen Vermögens eine Ausschreibung durchführen, um eine möglichst wirtschaftliche Verwertung öffentlichen Eigentums zu erreichen. Im Bieterverfahren wird der Verkehrswert ermittelt. Es wird jedoch mit Recht die Frage gestellt, ob Genossenschaften bei solchen meistens europaweiten Ausschreibungen gegenüber privaten Bietern eine Chance haben (Freitag, in FES, a.a.o., S. 39). Graf von Westphalen

19 Der Verkehrswert kann aber auch durch ein Wertgutachten festgestellt werden. Die Gemeinde kann auf dieser Grundlage einen Beschluss zum Verkauf an eine Wohnungsgenossenschaft fassen. Im Beschluss der Gemeinde sind die Gründe für die Hinwendung zu einem Genossenschaftsmodell darzustellen. Eine zusätzliche Ausschreibung kann erfolgen und wird empfohlen, um das Haftungsrisiko für die Verkäufer auszuschließen, ist aber rechtlich nicht zwingend. Es gibt keine ausdrückliche Vorschrift, die für einen Verkauf kommunalen Wohnungseigentums ein Bieterverfahren vorschreibt. Das Vergaberecht findet nur dann unmittelbar eine Anwendung, wenn die öffentliche Hand öffentliche Aufträge vergibt. Hier wird aber kein Auftrag vergeben, sondern kommunales Eigentum verkauft (siehe Gutachten Wissenschaftlicher Dienst Deutscher Bundestag vom 19. April 2007 von Nawarotzky/Sahl - WD 7-087/07 sowie Eggers/Malmendier, NJW 2003, S. 780 ff. m.w.n). Graf von Westphalen

20 In der Literatur wird außerdem darauf hingewiesen, dass bei Veräußerung von kommunalen Unternehmen der öffentlichen Daseinsvorsorge sehr oft die Gegenleistung nicht nur in der Zahlung des Kaufpreises besteht, sondern auch zusätzliche Leistungen umfaßt. Bei Verkäufen von kommunalen Betrieben der Wasserversorgung sei die langfristig gesicherte Trinkwasserqualität sowie die Stabilität des Wasserpreises oft von größerer Bedeutung als der Kaufpreis. Dasselbe gelte beim Verkauf eines Abfallentsorgungsbetriebes die umweltpolitisch nachhaltige Verwertung der Abfälle bei einer Minimierung der Beseitigung durch Verbrennen oder Deponieren (vgl. Eggers/Malmendier NJW 2003, a.a.o.). Graf von Westphalen

21 Auch der kommunale Wohnungsbau hat soziale Komponenten, die beim Verkauf an eine Wohnungsgenossenschaft erhalten und weitergegeben werden. Die Veräußerung an die Wohnungsgenossenschaft erfolgt in diesem Sinne dann nicht nur unter dem alleinigen Zweck, für die Gemeinden zusätzliche Haushaltsmittel zu beschaffen. Die Leistung des Käufers besteht in der Zahlung des Kaufpreises und der Übernahme des Rahmens einer Genossenschaftsregelung. Insofern kommt es hier nicht nur auf den gebotenen Kaufpreis an, sondern auch darauf, welches Gesamtpaket angeboten wird. Dazu gehören die sonstigen Leistungen der Wohnungsgenossenschaften (public value) wie Sicherung des Wohnungsbestandes für die bisherigen Mieter und Stabilisierung der Sozialstruktur des Wohnquartiers. Aus dieser Argumentation folgt ebenfalls, dass ein Bieterverfahren nicht zwingend erforderlich ist. Tatsächlich sind die in der Praxis bekannten Fälle von Genossenschaftslösungen bei der Übernahme kommunaler Wohnungen alle ohne Ausschreibung gelaufen, so in Flensburg und in Pinneberg. Graf von Westphalen

22 6. Organisation Für die Organisation einer Verbindung einer Genossenschaft mit einem Investor zur optimalen Finanzierung sind mehrere Varianten möglich. Eine Grundform ist, dass eine Vermietungsgenossenschaft neu begründet wird. In dieser Vermietungsgenossenschaft können auch investierende Mitglieder (= nicht nutzende Mitglieder) aufgenommen werden gem. 7a Genossenschaftsgesetz (neue Fassung). Das Einbringen von Kapital durch den Investor ist möglich über Stille Beteiligungen oder Genussscheinkapital. Auf diese Weise kann der Investor auch einen Einfluss auf die Vermietungsgenossenschaft erhalten. Die Grenze der Einflussnahme eines Dritten liegt jeweils im Genossenschaftsrecht, das nicht ausgehöhlt werden darf. Die Regelungen sind entsprechend auszutarieren und im Einzelfall festzulegen. Graf von Westphalen

23 7. Kommunale Wohnungsversorgung und innerer Frieden einer Stadt Eine Patentlösung, mit der einerseits maximale Erlöse zum Ausgleich des kommunalen Haushalts gefunden werden und andererseits die soziale Wohnversorgung optimal gewährleistet bleibt, gibt es nicht. Jede Stadt muss vor Ort die für sich 8. richtige Lösung finden. Sicher ist jedoch, dass eine gute Wettbewerbsposition einer Stadt als wirtschaftlicher Standort mit kultureller Ausstrahlung und sozialer Balance auch von der Qualität ihrer Wohnungsversorgung abhängt. Dieser wichtige Standortfaktor gewährleistet soziale Stabilität im Gemeinwesen und mindert soziale Spannungen und Folgekosten. Die soziale Wohnungsversorgung ist in diesem Sinne die Nagelprobe für den inneren Frieden einer Stadt. Graf von Westphalen

24 Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit! Dr. Rolf Böhme Büro Graf von Westphalen Rechtsanwälte Wirtschaftsprüfer Steuerberater Kaiser-Joseph-Straße 284, Freiburg i.br. Telefon: +49 (07 61) , Telefax: +49 (07 61) Internet: Graf von Westphalen

25 Zusätzlicher Chart für die Diskussion: Schaubild Organisation Genossenschaftsmodell zum Kauf städtischer Wohnungen unter Einbezug von privaten Investoren Verkauf Anteilseigner: Stadt 94,9 % Kapitalgesellschaft Genossenschaften Investor Vor Verkauf: 100 % 94,9 % Beteiligung Nach Verkauf: 5,1 % Städtische Wohnungs- gesellschaft Downstreammerger neu zu gründende Verkauf von Vermietungs- genossenschaft Wohnungen, teilweise oder alle Restbestand zur Verwaltung oder Mieterprivatisierung Mitglieder: Mieter Genossenschaften Investor Graf von Westphalen