Gutachten. über die Rechtmäßigkeit einer Anbindehaltung bei Rindern

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1 Dr. Konstantin Leondarakis LL.M. Groner Landstr. 59 Rechtsanwalt/Master in Environmental Law Göttingen Tel.: 0551/ Fax: 0551/ Gutachten über die Rechtmäßigkeit einer Anbindehaltung bei Rindern von Rechtsanwalt Konstantin Leondarakis und Rechtsanwalt Lars Liedtke 08/2008

2 Inhaltsverzeichnis A. Einleitung... 3 I. Untersuchungsgegenstand... 3 II. Der Begriff Anbindehaltung... 3 III. Der Begriff Cross Compliance... 4 B. Materiell-rechtliche Prüfung... 5 I. Relevante Rechtsgrundlagen Gemeinschaftsrecht... 5 a) Richtlinie über den Schutz landwirtschaftlicher Nutztiere (98/58/EG)... 5 aa) Regelungsgehalt... 5 bb) Auslegung von Art. 4 i.v.m. Nr. 7, 9 Anh. 98/58/EG... 6 b) Richtlinie über Mindestanforderungen für den Schutz von Kälbern (91/629/EWG) 7 aa) Regelungsgehalt... 7 bb) Auslegung von Art. 4 i.v.m. Nr. 7, 8 Anh. 91/629/EWG Nationales Recht... 7 a) Tierschutzgesetz... 7 aa) Regelungsgehalt... 7 bb) Auslegung des TierSchG vor dem Hintergrund der Anbindehaltung... 8 b) Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung... 9 aa) Regelungsgehalt... 9 bb) Auslegung der TierSchNutztV vor dem Hintergrund der Anbindehaltung... 9 II. Vereinbarkeit der Anbindehaltung mit den aufgezeigten Rechtsgrundlagen III. Gemeinschaftsrechtliche Sanktionen bei Verstößen gegen Cross Compliance- Auflagen IV. Sanktionsmöglichkeiten bei einer Anbindehaltung von Rindern C. Fazit D. Literaturverzeichnis

3 A. Einleitung I. Untersuchungsgegenstand Das nachfolgende Gutachten beschäftigt sich in einem kurzgutachterlichen Umfang mit der Frage der Rechtmäßigkeit einer Anbindehaltung von Rindern vor dem Hintergrund der gemeinschaftsrechtlichen Direktzahlungen und den Auflagen des Cross Compliance. Nach einer einleitenden Erläuterung der maßgeblichen Begriffe der Anbindehaltung und des Cross Compliance wird zunächst die Vereinbarkeit der Anbindehaltung mit den einschlägigen rechtlichen Vorgaben des Gemeinschaftsrechts und des nationalen Rechts geprüft. Sodann werden die Sanktionsmöglichkeiten vorgestellt, die in einem Fall, in dem gegen Cross Compliance-Verpflichtungen verstoßen wird, generell zur Verfügung stehen. In einem weiteren Schritt ist zu prüfen, ob und wie die Anbindehaltung sanktioniert wird, wenn gegen die gesetzlichen Vorgaben verstoßen wird. Das Ergebnis wird in einem Fazit zusammengefasst. II. Der Begriff Anbindehaltung Der Begriff der Anbindehaltung bezeichnet ein durch landwirtschaftliche Betriebe praktiziertes Vorgehen, bei dem Kälber und/oder erwachsene Rinder vorübergehend oder dauerhaft durch eine Anbindevorrichtung fixiert oder sonst festgelegt werden. Eine Anbindehaltung wird in Deutschland in einigen Bundesländern weiterhin praktiziert, weit verbreitet ist sie beispielsweise in Bayern. Für die Anbindehaltung von Kälbern in Bayern hat das LKV 1 in Absprache mit dem Bayerischen Staatsministerium für Landwirtschaften und Forsten im Jahr 2006 eine statistische Erhebung durchgeführt. 2 Demnach hielten 33 % der Betriebe ihre Kälber zeitweise in Anbindung, wobei die Anbindehaltung in kleineren Betrieben stärker verbreitet war als in größeren. Dies korrespondiert mit dem Umstand, dass 39 % der Betriebe die Frage, ob ihnen die für die Kälberhaltung einschlägigen Rechtsvorschriften überhaupt bekannt seien, bejahen konnten, der Informationsstand jedoch um so besser wurde, je größer der Kuhbestand in den Betrieben war. In 11 bayerischen Landkreisen lag der Anteil der Betriebe mit Anbindehaltung von Kälbern bei 50 % und mehr. 1 Landeskuratorium der Erzeugerringe für tierische Veredelung in Bayern e.v

4 III. Der Begriff Cross Compliance Der Sammelbegriff Cross Compliance wird sowohl vom Deutschen Gesetzgeber, als auch in der politischen Debatte, durch die Formulierung Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen 3 übersetzt. Hierbei handelt es sich weder um eine wörtliche Übersetzung, noch um eine aussagekräftige Definition. Daher wird hier nachfolgend der englische Ausdruck gebraucht. Diesen gilt es zunächst zu erläutern. Unter Cross Compliance ist, seit der von den EU-Agrarministern am beschlossenen GAP-Reform 4, die Verknüpfung staatlicher Beihilfen, sogenannter Direktzahlungen, auf dem Agrarsektor der Mitgliedsstaaten der Europäischen Union mit der Erfüllung umweltrelevanter Auflagen zu verstehen. 5 Die Einhaltung dieser Cross Compliance-Verpflichtungen ist seit 2005 für Landwirte, die Direktzahlungen erhalten, verpflichtend. 6 Im einzelnen wurden 19 Rechtsakte erlassen, die sich auf die Bereiche Umwelt, Gesundheit von Mensch, Tier und Pflanzen, sowie Tierschutz erstrecken und direkt auf Betriebsebene anwendbar sind. Erfolgt ein Verstoß richten sich die normierten Sanktionen direkt an die jeweiligen Landwirte. Art. 3 (1) EG 1782/2003 sieht vor, dass ein Betriebsinhaber, der Direktzahlungen bezieht, die Grundanforderungen nach Anhang III der Verordnung einhalten muss. Anhang III normiert in Abschnitt C, dass der für die Anbindehaltung einschlägige Bereich des Tierschutzes seit dem Cross Compliance relevant wurde. Die diesbezüglichen Verpflichtungen der Landwirte leiten sich gem. Anhang III C zu Art. 3 (1) EG 1782/2003 aus drei 3 So seien beispielhaft das Gesetz zur Regelung der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen durch Landwirte im Rahmen gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften über Direktzahlungen und sonstige Stützungsregelungen (Direktzahlungen-Verpflichtungengesetz DirektZahlVerpflG) sowie die vom Bayerischen Staatsministerium für Landwirtschaft und Forsten sowie dem Bayerischen Staatsministerium für Umwelt, Gesundheit und Verbraucherschutz herausgegebene Broschüre Cross Compliance 2008 Einhaltung der anderweitigen Verpflichtungen genannt. 4 Unter dem Begriff der GAP-Reform ist die Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik zu verstehen, deren Kernstück die Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 bildet. 5 Im Rahmen dieser Reform wurde die Anforderung an die Mitgliedstaaten eingeführt, Umweltmaßnahmen zu ergreifen, deren Anforderungen in die sog. horizontale Verordnung aufgenommen wurden, in der die Gemeinschaftsregeln hinsichtlich der Direktzahlungen an Landwirte festgelegt sind. Den Mitgliedstaaten standen drei mögliche Varianten der Umsetzung zur Verfügung: Die Unterstützung von Agrarumweltmaßnahmen, die Festlegung allgemein obligatorischer Umweltanforderungen, sowie die Vergabe spezieller Umweltstandards. 6 Art. 3 (1) i.v.m. Anh. III der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 vom

5 Richtlinien 7 her. Eine diesbezügliche Umsetzung des EU-Tierschutzrechts ist in Deutschland unter anderem durch das Tierschutzgesetz und die Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung erfolgt. B. Materiell-rechtliche Prüfung I. Relevante Rechtsgrundlagen Zunächst ist zu prüfen, welche Rechtsgrundlagen für die Frage nach der Rechtmäßigkeit einer Anbindehaltung bei Rindern relevant sind. Fraglich ist sodann, wie diese auszulegen sind. 1. Gemeinschaftsrecht Die für die Landwirte tierschutzrechtlich relevanten Cross Compliance Verpflichtungen leiten sich aus drei EG-Richtlinien ab: - den grundlegenden Vorgaben zum Schutz landwirtschaftlicher Nutztiere; 8 - den spezifischen Vorgaben für den Schutz von Kälbern; 9 - und den spezifischen Vorgaben für den Schutz von Schweinen. 10 Letztere ist für die vorliegende Untersuchung der Anbindehaltung nicht relevant. a) Richtlinie über den Schutz landwirtschaftlicher Nutztiere (98/58/EG) aa) Regelungsgehalt Die am in Kraft getretene Richtlinie 98/58/EG konstituiert gem. Art. 1 Mindestnormen für den Schutz landwirtschaftlicher Nutztiere. Es besteht der gesetzliche Grundsatz, wonach die Tiere entsprechend ihren physiologischen und ethologischen Bedürfnissen unter Berücksichtigung praktischer Erfahrungen und wissenschaftlicher Erkenntnisse gehalten, ernährt und versorgt werden sollen. 7 Richtlinie 98/58/EG des Rates vom über den Schutz landwirtschaftlicher Nutztiere, Richtlinie 91/629/EWG des Rates vom über Mindestanforderungen für den Schutz von Kälbern, Richtlinie 91/630/EWG des Rates vom über Mindestanforderungen für den Schutz von Schweinen. 8 Richtlinie 98/58/EG des Rates vom über den Schutz landwirtschaftlicher Nutztiere. 9 Richtlinie 91/629/EWG des Rates vom über Mindestanforderungen für den Schutz von Kälbern. 10 Richtlinie 91/630/EWG des Rates vom über Mindestanforderungen für den Schutz von Schweinen. 5

6 Art. 3 der Richtlinie bestimmt, dass die Mitgliedstaaten dahingehende Vorkehrungen zu treffen haben, dass Eigentümer und Halter von Nutztieren alle geeigneten Maßnahmen treffen, um das Wohlergehen der Tiere zu gewährleisten und um sicherzustellen, dass den Tieren keine unnötigen Schmerzen, Leiden oder Schäden zugefügt werden. Art. 4 regelt, dass die Bestimmungen des Anhangs der Richtlinie bezüglich der Zucht und Haltung von Tieren einzuhalten sind. Für die Anbindehaltung sind Nr. 7 und Nr. 9 des Anhangs relevant. Nr. 7 regelt, dass jedem Tier artgerechte Bewegungsfreiheit zur Verfügung stehen muss. Ist ein Tier ständig oder regelmäßig angebunden oder angekettet, so muss es über einen Platz verfügen, welcher der praktischen Erfahrung und wissenschaftlichen Erkenntnissen nach seinen physiologischen und ethologischen Bedürfnissen angemessen ist. Nr. 9 gebietet es, Vorrichtungen mit denen Tiere angebunden werden, so zu konstruieren, dass die Tiere keine Verletzungen durch scharfe Kanten oder Unebenheiten erleiden. Die Richtlinie ist somit ein Sammelwerk für alle davon betroffenen Tierarten. Es stellt für die Anbindehaltung erwachsener Rinder das einzige Regelungswerk dar. Speziell für die Rinderhaltung gibt es kein Normenwerk. Diese Unterregulierung wird zurecht kritisiert. 11 bb) Auslegung von Art. 4 i.v.m. Nr. 7, 9 Anh. 98/58/EG Der Wortlaut konstituiert kein generelles Verbot einer Anbindehaltung. Vielmehr ist nach dem Wortlaut eine Anbindehaltung gestattet, wenn dem Bedürfnis der Tiere nach ausreichender Bewegungsfreiheit trotzdem genüge getan wird und die Tiere nicht leiden. Zeitliche Grenzen werden nicht normiert. Vielmehr drückt der Normtext Ist ein Tier ständig oder regelmäßig angebunden aus, dass unter den übrigen Voraussetzungen im Einzelfall eine dauerhafte Anbindehaltung gesetzlich zulässig sein kann. Nach Auffassung des Gesetzgebers ist es somit denkbar, ein Tier in Anbindehaltung zu halten, ohne dass es leidet. Dies bestätigt auch eine systematische Auslegung. Falls man nämlich jedwede Anbindung als unnötige Leiden verursachend betrachtet, wäre Nr. 7 überflüssig, da der dann verbleibende Regelungsgehalt bereits durch Art. 3 erfasst wäre. 11 Caspar, Zur Stellung des Tieres im Gemeinschaftsrecht, S. 23 m.w.n. 6

7 Eine teleologische Auslegung führt zu demselben Ergebnis. Sinn und Zweck der Richtlinie bestehen in der Festlegung von Mindestanforderungen. In Konsequenz der gesetzgeberischen Auffassung der Möglichkeit einer leidensfreien Anbindehaltung müssen Mindestanforderungen dem Fall einer solchen Anbindehaltung Raum lassen. b) Richtlinie über Mindestanforderungen für den Schutz von Kälbern (91/629/EWG) aa) Regelungsgehalt Gem. Art. 2 Nr. 1 dieser Richtlinie erstreckt sich der sachliche Anwendungsbereich auf Kälber, die als Kühe bis zu einem Alter von sechs Monaten gesetzlich definiert sind. Nach Art. 4 haben die Mitgliedstaaten dafür Sorge zu tragen, dass die Bedingungen der Haltung von Kälbern im Einklang mit den im Anhang festgelegten allgemeinen Vorschriften stehen. Für diese Untersuchung relevante Regelungen befinden sich in Nr. 7 und Nr. 8 des Anhangs. Laut Nr. 7 müssen Stallungen so angelegt sein, dass jedes Kalb sich mühelos hinlegen, liegen, aufstehen und sich putzen kann. Nr. 8 regelt, dass Kälber nicht angebunden werden dürfen außer Kälber in Gruppenhaltung, die während der Milch- oder Milchaustauschertränke für höchstens eine Stunde angebunden werden können. Die Anbindevorrichtung muss so konstruiert sein, dass hiervon keine Gefahr für die Kälber ausgeht und die unter Nr. 7 vorgesehene Bewegungsfreiheit gewährleistet ist. bb) Auslegung von Art. 4 i.v.m. Nr. 7, 8 Anh. 91/629/EWG Der Wortlaut bestimmt ein grundsätzliches Anbindeverbot für Kälber. Eine einzige Ausnahme ist unter drei Voraussetzungen möglich, die kumulativ vorliegen müssen. Da auch diese Richtlinie Mindestanforderungen aufstellt, normiert der Gesetzgeber hier, dass eine Kälberanbindung grundsätzlich ein Leiden der Kälber verursacht und daher nur unter strengen Voraussetzungen und nur für kurze Zeit gesetzlich gebilligt wird. 2. Nationales Recht a) Tierschutzgesetz aa) Regelungsgehalt 7

8 Der nationale Gesetzgeber bestimmt in 2 Nr. 2, dass Tiere so zu halten und betreuen sind, dass die Möglichkeit des Tieres zu artgemäßer Bewegung nicht so eingeschränkt wird, dass ihm Schmerzen oder vermeidbare Leiden oder Schäden zugefügt werden Nr. 2 TierSchG sieht vor, dass u.a. mit Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren oder mit Geldstrafe bestraft wird, wer einem Wirbeltier aus Roheit erhebliche Schmerzen zufügt oder wer einem Wirbeltier länger anhaltende oder sich wiederholende erhebliche Schmerzen oder Leiden zufügt. 13 bb) Auslegung des TierSchG vor dem Hintergrund der Anbindehaltung Dem TierSchG können keine speziellen die Anbindehaltung betreffenden Regelungen entnommen werden. Fälle, in denen die Rinder durch die Anbindehaltung so in ihrer artgerechten Bewegung eingeschränkt werden, dass ihnen hierdurch Leiden oder Schmerzen entstehen, werden von der Generalklausel des 2 Nr. 2 TierSchG erfasst. Zudem kann im Einzelfall der Straftatbestand des 17 Nr. 2 TierSchG einschlägig sein. Während eine rohe Tiermisshandlung in diesem Zusammenhang eher in den Hintergrund tritt, sind Fälle der quälerischen Tierhaltung durchaus relevant. Die landwirtschaftliche Tierhaltungsform als solche rechtfertigt die Straftat keinesfalls. 14 Im konkreten Einzelfall stellt sich die Frage, ob und wie ein länger anhaltendes Leiden der Tiere bewiesen werden kann. Als Indizien hierfür können Symptome wie Verhaltensstörungen der Rinder herangezogen werden. 15 Bei Rindern in Anbindehaltung bestehen die Symptome vor allem in pferdeartigem Aufstehen, dessen Ursachen eine zu straffe Anbindung, zu kurze Standflächen oder ungünstig montierte Gegenstände sein können, welche die Ausführung des Kopfschwungs verhindern. 16 Dies bedeutet eine enorme Belastung für Sehnen, Bänder und Gelenke, was zu längeren Stehund Liegezeiten und zu abgebrochenen Abliege- und Aufstehversuchen führt. Durch den frustrierten Bewegungsdrang kommt es zu Hornreiben an der Stallwand. 17 Liegeschwielen, Schürfungen, Entzündungen und Abszesse treten hinzu Vgl. dazu, Kluge, Tierschutzgesetz, 2 Rn.1 ff.; Hirt/Maisack/Moritz, Tierschutzgesetz, 2 Rn.1 ff. 13 Vgl. dazu, Kluge, Tierschutzgesetz, 17 Rn.1 ff.; Hirt/Maisack/Moritz, Tierschutzgesetz, 17 Rn.1 ff. 14 Lortz/Metzger, Tierschutzgesetz, 17 Rn Hirt/Maisack/Moritz, Tierschutzgesetz, 17 Rn. 69 ff. 16 Sambraus/Steiger, Das Buch vom Tierschutz, S Sambraus/Steiger, Das Buch vom Tierschutz, S Hirt/Maisack/Moritz, Tierschutzgesetz, 17 Rn

9 Im Rahmen dieses Gutachtens kann jedoch keine umfassende Darstellung und Bewertung der Frage erfolgen, wann ein Leiden von Rindern vorliegt und in welchem Umfang. Die vorgenannten Ausführungen sind daher nur als Prüfungsansatz zu verstehen. b) Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung aa) Regelungsgehalt Die TierSchNutztV dient unter anderem der Umsetzung der Richtlinie 98/58/EG des Rates vom über den Schutz landwirtschaftlicher Nutztiere, sowie der Richtlinie 91/629/EWG des Rates vom über Mindestanforderungen für den Schutz von Kälbern. Die Begriffsbestimmung des 2 Nr. 3 TierSchNutztV definiert Kälber als Hausrinder im Alter von bis zu 6 Monaten. Abschnitt 2 der TierSchNutztV regelt die Anforderungen an das Halten von Kälbern und statuiert in 5 allgemeine Anforderungen an die Kälberhaltung. 5 Satz 1 Nr. 3 TierSchNutztV bestimmt, dass Kälber nicht angebunden oder sonst festgelegt werden dürfen. 5 Satz 2 TierSchNutztV sieht als Ausnahme hierzu vor, dass 5 Satz 1 Nr. 3 TierSchNutztV nicht gilt, wenn die Kälber in Gruppen gehalten werden, und zwar für jeweils längstens eine Stunde im Rahmen des Fütterns mit Milch- oder Milchaustauschertränke, und die Vorrichtungen zum Anbinden oder zum sonstigen Festlegen den Kälbern keine Schmerzen oder vermeidbare Schäden bereiten. Gem. 32 I Nr. 8 TierSchNutztV stellt ein vorsätzlicher oder fahrlässiger Verstoß gegen 5 Satz 1 Nr. 3 TierSchNutztV eine Ordnungswidrigkeit dar. Die Übergangsregelungen des 33 TierSchNutztV sehen weitere Ausnahmen vor. Diese erstrecken sich jedoch nicht auf das generelle Verbot der Anbindehaltung. Denn bezüglich der Kälberhaltung kamen lediglich Ausnahmen bis zum von 6 II Nr. 3 TierSchNutztV und bis zum von 6 IV TierSchNutztV in Betracht. bb) Auslegung der TierSchNutztV vor dem Hintergrund der Anbindehaltung Soweit die TierSchNutztV eine Umsetzung der Richtlinie 91/629/EWG des Rates vom über Mindestanforderungen für den Schutz von Kälbern darstellt, entspricht sie dieser weitestgehend. Kälber sind ebenfalls als Rinder bis zu einem Alter von 6 Monaten definiert. Ebenso liegt eine Übereinstimmung hinsichtlich eines generellen Anbindeverbotes sowie der diesbezüglichen Ausnahme vor. 9

10 Die TierSchNutztV sieht darüber hinausgehend jedoch eine Ordnungswidrigkeit bei Verstößen gegen das Anbindeverbot bei Kälbern vor. Daher wäre z.b. auch eine hiervon abweichende Verwaltungsvorschrift, wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht, rechtswidrig. II. Vereinbarkeit der Anbindehaltung mit den aufgezeigten Rechtsgrundlagen Aus den aufgezeigten Rechtsgrundlagen wird zunächst ersichtlich, dass bezüglich der Fragestellung nach einer Rechtmäßigkeit der Anbindehaltung von Rindern eine Differenzierung vorzunehmen ist. An die Rechtmäßigkeit der Anbindehaltung von Kälbern bis zu einem Alter von 6 Monaten sind andere Anforderungen zu stellen, als an die Rechtmäßigkeit der Anbindehaltung von älteren Rindern. Eine Anbindehaltung von Kälbern ist lediglich in dem Fall rechtmäßig, in dem die Kälber in Gruppen gehalten werden und während der Fütterung mit Mich- oder Milchaustauschertränke bis zu einer Stunde angebunden werden, wenn die Anbindevorrichtung für die Kälber ungefährlich und die notwendige Bewegungsfreiheit gewährleistet ist. Eine darüber hinausgehende Anbindehaltung von Kälbern ist rechtswidrig und verstößt sowohl gegen Gemeinschaftsrecht 19 als auch gegen nationales Recht 20. Sie stellt eine Ordnungswidrigkeit 21 und unter Umständen eine Straftat 22 dar. Eine Anbindehaltung von älteren Rindern ist nach dem Gesetzeswortlaut, zumindest auf den ersten Blick, grundsätzlich rechtmäßig. Jedoch kann auch sie im Einzelfall gegen Gemeinschaftsrecht verstoßen 23, wenn den Rindern hierdurch unnötige Leiden oder Schmerzen zugefügt werden, oder wenn sie durch die Anbindung in ihren physiologischen und ethologischen Bedürfnissen auf eine artgerechte Bewegungsfreiheit beeinträchtigt werden. Legt man die einschlägigen Vorschiften nunmehr systematisch aus, fällt auf, dass der Gesetzgeber bei Kälbern grundsätzlich vermutet, dass diese durch eine Anbindehaltung leiden, während er bei älteren Rindern grundsätzlich vermutet, dass diese hierdurch nicht leiden, solange sich nicht im Einzelfall aufgrund weiterer Umstände etwas anderes ergibt. 19 Verstoß gegen Art. 2 Nr, 1, 4 i.v.m. Anh. Nr. 7, 8 91/629/EWG. 20 Verstoß gegen 5 S. 1 Nr. 3 TierSchNutztV I Nr. 8 TierSchNutztV TierSchG. 23 Art. 4 i.v.m. Anh. Nr. 7, 9 98/58/EG. 10

11 Diese Differenzierung nach dem Lebensalter ist jedoch nicht sachgerecht. Gemeinsamer Sinn und Zweck der einschlägigen Rechtsgrundlagen ist unter dem Gesichtspunkt des Tierschutzes, sowohl bei Kälbern, als auch bei älteren Rindern, konkret die Vermeidung unnötiger Leiden. Gleichzeitig ist es offensichtlich, dass eine Anbindehaltung die Rinder grundsätzlich an ihren verschiedenen Bedürfnissen nach artgerechter Bewegungsfreiheit hindert. Ist ein Rind dauerhaft angekettet, sind Fälle nur schwer vorstellbar, in denen das Tier in seiner artgemäßen Bewegungsfreiheit nicht beeinträchtigt ist und nicht leidet. Wenn die oben beschriebenen Symptome 24 auftreten, sind die Leiden der Tiere sogar evident. Jedoch muss davon ausgegangen werden, dass sie bereits dann leiden, bevor solche Symptome augenscheinlich wahrgenommen werden können. Diese Leiden sind auch vermeidbar, indem eine Anbindung des Tieres unterlassen würde. Gleichzeitig ist das Verbot einer Anbindehaltung auch insgesamt als verhältnismäßig zu bewerten, da der Gesetzgeber ja auch bei Kälbern ein solches Verbot normiert hat, ohne dass es erkennbare Auswirkungen auf die Landwirtschaft gegeben hätte. Es ist daher unter vergleichender, systematischer Auslegung nicht sachgerecht, dass, wenn der Gesetzgeber bei Kälbern grundsätzlich von einem solchen Leiden ausgeht und die Anbindehaltung nicht zulässt, er dies nicht ebenfalls bei älteren Rindern gesetzlich normiert. Unter einer erst Recht Betrachtung müsste das Verbot einer Anbindehaltung bei älteren Rindern erst Recht gelten, da diese größer sind als Kälber und deshalb sogar noch mehr Bewegungsfreiheit benötigen. Zudem erscheint die Trennung nach dem Lebensabschnitt von 6 Monaten geradezu als willkürlich. Auch ist es für ein Tier sicherlich grundsätzlich mit großem dauerhaften Leiden verbunden, wenn das Tier zunächst ohne Anbindehaltung aufwächst und dann plötzlich nach sechs Monaten ohne erkennbaren Grund den Rest seines Lebens in Abindehaltung verleben muss. Umgekehrt folgt aus dieser gesetzlichen Praxis gegenwärtig für die betroffenen Landwirte wiederum eine sachlich nicht gebotene Ungleichbehandlung. Die gegenwärtige Ungleichbehandlung hat zumindest zwei erkennbare Ursachen. Problematisch ist zum einen, dass die Richtlinie 98/58/EG ein allgemeines Regelungswerk ist, das nicht speziell zum Schutz von Rindern konzipiert ist, sondern lediglich allgemeine Anforderungen für sämtliche Tierarten konstituiert, für die keine spezielleren Normen erlassen worden sind. Hierdurch wird 24 Siehe B I: 2. a) bb). 11

12 offenkundig, dass einige Bestandteile dieser Richtlinie für eine Tierart enger auszulegen sind, als für eine andere. Zum anderen muss der Umstand berücksichtigt werden, dass es sich bei dieser Richtlinie zwar um eine solche des Tierschutzrechts handelt, dem Gesetzgebungsverfahren jedoch von Seiten des Gesetzgebers die Entwicklung der gemeinsamen Agrarpolitik und der Schutz vor Wettbewerbsverzerrungen als prägende Motive zu Grunde lagen. Das Tierschutzanliegen trat hierbei als Mittel zum Zweck hinter der Sichtweise einer auf eine agrarindustrielle Produktionsweise ausgerichteten Landwirtschaftspolitik zurück. 25 Sowohl auf der europäischen, als auch auf nationaler Ebene stehen die Inhaber der tierschutzrechtlichen Gesetzgebungskompetenz den Interessen der Produzenten landwirtschaftlicher Erzeugnisse traditionell näher als den Belangen des Tierschutzes. 26 Die normierten Tierschutzstandards fallen somit inhaltlich sehr gering aus. Dies erfordert eine Auslegung nach dem eigentlichen Sinn und Zweck der Richtlinie, also vor dem Hintergrund des Tierschutzes. Eine solche tierschutzrechtliche Auslegung gebietet auf nationaler Ebene insbesondere die Staatszielbestimmung des Art. 20a GG, dem in Bezug auf umwelt- und tierschutzrechtliche Belange ein Gebot zur Rücksichtnahme und Alternativenprüfung zu entnehmen ist. Bei der Anwendung eines jeden Gesetzes sind daher potenzielle Auswirkungen auf die staatszielgeschützten Belange, also auch auf die artgemäße Haltung von Tieren und die Vermeidung von Schmerzen, Leiden, Ängsten und Schäden, in einer Tierschutzverträglichkeitsprüfung zu ermitteln. 27 Sind negative Auswirkungen für den Tierschutz zu befürchten, muss nach tierschonenden Auslegungsalternativen gesucht werden. Eine tierschutzrechtliche Auslegung von Art. 4 i.v.m. Anh. Nr. 7, 9 98/58/EG, der lediglich Mindestanforderungen statuieren soll, ergibt daher vielmehr, dass auch bei Rindern, die nicht mehr als Kälber anzusehen sind, eine Anbindehaltung grundsätzlich Leiden verursacht und nur wegen besonderer Umstände gerechtfertigt sein kann, wenn nämlich im konkreten Einzelfall nachgewiesen werden kann, dass die betroffenen Tiere nicht leiden. Insoweit ist eine teleologische Reduktion dahingehend vorzunehmen, dass Grundsatz und Ausnahme verkehrt werden müssen. 25 Caspar, Zur Stellung des Tieres im Gemeinschaftsrecht, S Caspar, Tierschutz im Recht der modernen Industriegesellschaft, S Hirt/Maisack/Moritz, Tierschutzgesetz, Art. 20a Rn

13 Die Staatszielbestimmung des Art. 20a GG erfordert nicht nur eine tierschutzrechtliche Auslegung, sondern beeinflusst auch die für den Gesetzesvollzug zuständigen Verwaltungsbehörden. Ihnen obliegt ein Gebot zur Prüfung und Anwendung tierschonender Alternativen. Sie haben bei allen Nutzungsformen, die Tiere belasten, aufzuklären, ob weniger tierbelastende Wege möglich sind. 28 Im Falle der Anbindehaltung erwachsener Rinder folgt hieraus für die zuständigen Kontrollbehörden eine grundsätzliche Ermessensreduktion und im konkreten Einzelfall ggf. eine Ermessensreduzierung auf Null. Dies entspricht offensichtlich auch der rechtlichen Einschätzung der Exekutive in einigen Bundesländern. So hat das niedersächsische Ministerium für den ländlichen Raum, Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz in der Tierschutzleitlinie für die Milchkuhhaltung vom Mai festgelegt, dass die Anbindehaltung für Neubauten nicht mehr zulässig ist. Vorhandene Anbindehaltungen sollten nach Möglichkeit in Laufstallhaltungen umgebaut werden. Wenn dies nicht möglich ist, muss den Rindern entweder täglich Zugang zu einem Laufhof oder zumindest in den Sommermonaten Weidegang ermöglicht werden. Diese Rechtsansicht deckt sich mit den Erkenntnissen aus diesem Gutachten. Im Ergebnis bedeutet dies, dass eine Anbindehaltung von Kälbern rechtswidrig ist, solange nicht der einzige gesetzliche Ausnahmetatbestand erfüllt ist. Auch eine Anbindehaltung von älteren Rindern ist rechtswidrig, solange nicht im Einzelfall sachliche Besonderheiten eine Ausnahme rechtfertigen. Denn auch bei älteren Rindern verursacht eine Anbindehaltung per se vermeidbare Leiden. III. Gemeinschaftsrechtliche Sanktionen bei Verstößen gegen Cross Compliance-Auflagen Bevor der Frage nachgegangen werden kann, ob und wie rechtswidrige Anbindehaltungen sanktioniert werden können, ist vorab zu prüfen, welche Sanktionen das Gemeinschaftsrecht bei Verstößen gegen Cross Compliance-Auflagen bereithält. Die Möglichkeit, Verstöße gegen Auflagen des Cross Compliance zu sanktionieren, sieht Art. 6 EG 1782/2003 vor. Werden die Grundanforderungen an die Betriebsführung aufgrund einer unmittelbar dem einzelnen Betriebsinhaber zuzuschreibenden Handlung oder Unterlassung (im 28 Hirt/Maisack/Moritz, Tierschutzgesetz, Art. 20a Rn Nds. Ministerium für den ländlichen Raum, Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz, Tierschutzleitlinie für die Milchkuhhaltung, Mai 2007, S. 45 f. 13

14 Sinne einer landwirtschaftlichen Tätigkeit) nicht erfüllt, so wird hiernach der Gesamtbetrag der in dem betreffenden Kalenderjahr zu gewährenden Direktzahlungen gekürzt oder ausgeschlossen. Der Begriff der Grundanforderungen an die Betriebsführung umfasst gem. Art. 3, 4 i.v.m. Anh. III C Nr. 16, 18 EG 1782/2003 u.a. die Richtlinien 98/58EG und 91/629/EWG. Gem. Art. 7 EG 1782/2003 werden hinsichtlich der Kürzungen oder Ausschlüsse der Direktzahlungen insbesondere Schwere, Ausmaß, Dauer und Häufigkeit der Verstöße berücksichtigt. Bei Fahrlässigkeit beträgt die Kürzung höchstens 5 %, bei wiederholten Verstößen höchstens 15 %. Bei vorsätzlichen Verstößen beträgt die Kürzung grundsätzlich nicht weniger als 20 % und kann bis zum vollständigen Ausschluss für ein oder mehrere Kalenderjahre reichen. Die Gesamthöhe der Kürzungen und Ausschlüsse in einem Kalenderjahr darf den Gesamtbetrag der Direktzahlungen für diesen Zeitraum nicht übersteigen. Das Gemeinschaftsrecht sanktioniert Verstöße gegen Auflagen des Cross Compliance somit mittels je nach Schwere des Verstoßes gestaffelter Rückforderungen. Diesen Sanktionen kommt aufgrund der Höchstbegrenzung nicht die Funktion einer Geldstrafe oder eines Bußgeldes zu, da maximal die erhaltenen Direktzahlungen zurückzuerstatten sind, während das sonstige Vermögen des betroffenen Landwirts nicht angetastet wird. IV. Sanktionsmöglichkeiten bei einer Anbindehaltung von Rindern Bei der Beantwortung der Fragestellung, ob eine Anbindehaltung bei Rindern sanktioniert werden kann, ist wiederum zwischen Kälbern und erwachsenen Hausrindern zu differenzieren: Eine Anbindehaltung bei Kälbern außerhalb der einzigen gesetzlichen Ausnahme ist rechtswidrig und verstößt gegen Art. 4 i.v.m. Anh. Nr. 7, 8 91/629/EWG und damit gegen eine Grundanforderung an die Betriebsführung i.s.v. Art. 3, 4 i.v.m. Anh. III C Nr. 16 EG 1782/2003, was gem. Art. 6 EG 1782/2003 zu sanktionieren ist. Die Direktzahlungen des betreffenden Landwirts müssten, da fahrlässige Verstöße gegen das Anbindeverbot kaum denkbar sind, um mindestens 20 % bis zu 100 % gekürzt oder ausgeschlossen werden. Eine Anbindehaltung von Kälbern kann nach nationalem Recht gem. 32 I Nr. 8 TierSchNutztV als Ordnungswidrigkeit geahndet werden. In einem Fall, in dem den betroffenen Kälbern sich 14

15 wiederholende oder länger andauernde erhebliche Schmerzen oder Leiden zugefügt werden, kann dies ein strafrechtliches Ermittlungsverfahren gem. 17 Nr. 2 TierSchG nach sich ziehen. Etwaige Ausnahmeregelungen vom Kälberanbindehaltungsverbot sind rechtswidrig. Versuche des Bundeslandwirtschaftsministeriums in Zusammenarbeit mit Vertretern der bayerischen Landesregierung, eine Ausnahme von der Erfüllung der Cross Compliance Auflage des Kälberanbindeverbots für bayerische Betriebe zu erwirken, sind der Versuch eines offenen Rechtsbruches und rechtlich nicht zu billigen. 30 Eine Anbindehaltung von älteren Rindern, sofern nicht im Einzelfall keine Beeinträchtigung der artgemäßen Bewegungsfreiheit und kein Leiden der Tiere vorliegt, verstößt nach den Erkenntnissen aus diesem Gutachten gegen Art. 3, 4 i.v.m. Anh. Nr. 7, 9 98/58/EG und damit gegen eine Grundanforderung an die Betriebsführung i.s.v. Art. 3, 4 i.v.m. Anh. III C Nr. 18 EG 1782/2003. Dies ist ebenfalls gem. 6, 7 EG 1782/2003 zu sanktionieren, indem dem betreffenden Landwirt eine Kürzung oder ein Ausschluss der Direktzahlung auferlegt wird, und zwar bei Fahrlässigkeit in Höhe von maximal 5 % bzw. bei wiederholten Verstößen von maximal 15 % bzw. bei vorsätzlichen Verstößen von mindestens 20 % bis zu 100 %. Eine Anbindehaltung bei älteren Rindern, die diesen sich wiederholende erhebliche Leiden oder Schmerzen zufügt, erfüllt den Straftatbestand des 17 Nr. 2 TierSchG. Der Prüfung von Sachverhalten bezüglich der Rinderhaltung sowie die Bearbeitung etwaiger tierschutzrechtlicher Verfahren muss von Seiten der zuständigen Stellen wegen der Staatszielbestimmung des Art. 20a GG eine Ermessensreduzierung zugrundegelegt werden. C. Fazit Eine Anbindehaltung von Kälbern ist stets rechtswidrig, sofern sie nicht im Falle der Gruppenhaltung während der Fütterung mit Milch- oder Milchaustauschertränke bis zu einer Stunde praktiziert wird und die Anbindevorrichtungen den gesetzlichen Anforderungen genügen. Bei älteren Rindern sieht der Wortlaut der einschlägigen gemeinschaftsrechtlichen Bestimmung eine grundsätzliche Zulässigkeit der Anbindehaltung vor, falls nicht die Tiere im Einzelfall in ihrer artgemäßen Bewegungsfreiheit eingeschränkt sind und hierdurch unnötig leiden. 30 Deutscher Tierschutzbund e.v., Pressemitteilung vom , 15

16 Unter Berücksichtigung des Gesetzeszweckes als Mindestanforderung und unter Berücksichtigung der Lebenswirklichkeit gebietet eine tierschutzrechtliche Auslegung eine teleologische Reduktion, wodurch von einem grundsätzlichen Verbot der Anbindehaltung auch bei älteren Rindern auszugehen ist, sofern nicht im Einzelfall eine artgemäße Bewegungsfreiheit gewährleistet ist, so dass die Tiere nicht unnötig leiden. Hieraus folgt für die zuständigen Kontrollbehörden eine erhebliche Ermessensre-duzierung. Rechtswidrige Anbindehaltungen sowohl von Kälbern als auch von erwachsenen Rindern verstoßen gegen Vorschriften des Gemeinschaftsrechts über die Grundanforderungen an die Betriebsführung im Sinne des Cross Compliance, was durch Kürzungen und Ausschlüsse der Direktzahlungen sanktioniert werden kann. Rechtswidrige Kälberanbindehaltungen können darüber hinaus nach nationalem Recht als Ordnungswidrigkeit geahndet werden. Im Einzelfall können Anbindehaltungen von Kälbern oder erwachsenen Rindern strafrechtlich relevantes Verhalten darstellen. Wenn auch das Tierhaltungsrecht den Erfordernissen des Tierschutzes grundsätzlich nur defizitär gerecht wird, so stehen dennoch verschiedene Instrumentarien zur Verfügung, um rechtswidrige Anbindehaltungen zu sanktionieren. Gleichzeitig sind stärkere Kontrollen erforderlich, um die vom Gesetz vorgehaltenen Sanktionen zur Anwendung zu bringen. Eine vermehrte Sanktionierung rechtswidriger Anbindehaltungen könnte dazu beitragen, dass in der Praxis zukünftig insgesamt weniger Anbindehaltungen bestünden. 16

17 D. Literaturverzeichnis Caspar, Johannes Tierschutz im Rahmen der modernen Industriegesellschaft, 1. Aufl., Baden-Baden Caspar, Johannes Zur Stellung des Tieres im Gemeinschaftsrecht, 1. Aufl., Baden-Baden Hirt, Almut, Kommentar zum Tierschutzgesetz, Maisack, Christoph, 2. Aufl., München Moritz, Johanna Kluge, Hans-Georg Kommentar zum Tierschutzgesetz, 1. Aufl., Stuttgart 2002 Lortz, Albert Kommentar zum Tierschutzgesetz Metzger, Ernst 5. Aufl., München Sambraus, Hans Hinrich Das Buch vom Tierschutz Steiger, Andreas Stuttgart