Gewinnverkürzung und Gewinnverlagerung Situationsbeschreibung und Lösungsansätze

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1 Gewinnverkürzung und Gewinnverlagerung Situationsbeschreibung und Lösungsansätze

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3 Gewinnverkürzung und Gewinnverlagerung Situationsbeschreibung und Lösungsansätze

4 Das vorliegende Dokument wird unter der Verantwortung des Generalsekretärs der OECD veröffentlicht. Die darin zum Ausdruck gebrachten Meinungen und Argumente spiegeln nicht zwangsläufig die offizielle Einstellung der OECD oder der Regierungen ihrer Mitgliedstaaten wider. Dieses Dokument und die darin enthaltenen Karten berühren nicht den völkerrechtlichen Status und die Souveränität über Territorien, den Verlauf der internationalen Grenzen und Grenzlinien sowie den Namen von Territorien, Städten und Gebieten. Bitte zitieren Sie diese Publikation wie folgt: OECD (2014), Gewinnverkürzung und Gewinnverlagerung Situationsbeschreibung und Lösungsansätze, OECD Publishing. ISBN (Print) ISBN (PDF) Die statistischen Daten für Israel wurden von den zuständigen israelischen Stellen bereitgestellt, die für sie verantwortlich zeichnen. DieVerwendung dieser Daten durch die OECD erfolgt unbeschadet des völkerrechtlichen Status der Golanhöhen, von Ost-Jerusalem und der israelischen Siedlungen im Westjordanland. Originaltitel: Addressing Base Erosion and Profit Shifting Lutter contre l'érosion de la base d'imposition et le transfert de bénéfices. Übersetzung durch den Deutschen Übersetzungsdienst der OECD. Foto(s): Deckblatt John Gollop / istockphoto. Korrigenda zu OECD-Veröffentlichungen sind verfügbar unter: OECD 2014 Die OECD gestattet das Kopieren, Herunterladen und Abdrucken von OECD-Inhalten für den eigenen Gebrauch sowie das Einfügen von Auszügen aus OECD-Veröffentlichungen, -Datenbanken und -Multimediaprodukten in eigene Dokumente, Präsentationen, Blogs, Websites und Lehrmaterialien, vorausgesetzt die Quelle und der Urheberrechtsinhaber werden in geeigneter Weise genannt. Sämtliche Anfragen bezüglich Verwendung für öffentliche oder kommerzielle Zwecke bzw. Übersetzungsrechte sind zu richten an: rights@oecd.org. Die Genehmigung zur Kopie von Teilen dieser Publikation für den öffentlichen oder kommerziellen Gebrauch ist direkt einzuholen beim Copyright Clearance Center (CCC) unter info@copyright.com oder beim Centre français d'exploitation du droit de copie (CFC) unter contact@cfcopies.com.

5 INHALTSVERZEICHNIS 3 Inhaltsverzeichnis Zusammenfassung... 5 Kapitel 1 Einführung Kapitel 2 Wie groß ist das Problem der Gewinnverkürzung und -verlagerung? Ein Überblick über die verfügbaren Daten Daten zu den Unternehmensteuereinnahmen Daten zu den ausländischen Direktinvestitionen Überblick über jüngste Studien zum Thema Gewinnverkürzung und Gewinnverlagerung Kapitel 3 Globale Geschäftsmodelle, Wettbewerbsfähigkeit, Corporate Governance und Steuerrecht Globale Geschäftsmodelle und Steuerrecht Wettbewerbsfähigkeit und Steuerrecht Corporate Governance und Steuerrecht Kapitel 4 Prinzipien der Besteuerung sowie Möglichkeiten der Gewinnverkürzung und -verlagerung Grundprinzipien der Besteuerung grenzüberschreitender Wirtschaftstätigkeit.. 41 Grundprinzipien sowie Möglichkeiten der Gewinnverkürzung und Gewinnverlagerung Kapitel 5 Lösungsansätze für Fragen der Gewinnverkürzung und -verlagerung Kritische Bereiche Nächste Schritte Entwicklung eines globalen Aktionsplans gegen die Gewinnverkürzung und Gewinnverlagerung Unsere Steuerverwaltungen müssen ebenfalls unverzüglich Maßnahmen ergreifen Literaturverzeichnis Anhang A Daten zu Unternehmensteuereinnahmen in Prozent des BIP... 69

6 4 INHALTSVERZEICHNIS Anhang B Überblick über jüngste Studien zum Thema Gewinnverkürzung und -verlagerung Studien zu den effektiven Steuersätzen multinationaler Unternehmen Studien, die Daten aus Steuererklärungen verwenden Andere Analysen zur Gewinnverlagerung Anhang C Beispiele für Steuerplanungsstrukturen multinationaler Unternehmen. 87 E-Commerce-Struktur unter Nutzung einer zweigliedrigen Struktur und Übertragung immaterieller Werte im Rahmen eines Kostenumlagevertrags Übertragung von Produktionstätigkeiten zusammen mit einer Übertragung der sachdienlichen immateriellen Werte im Rahmen einer Kostenumlagevereinbarung Fremdfinanzierte Übernahme mit Verlagerung der Verschuldung (debtpush down) und Rückgriff auf intermediäre Holding-Gesellschaften Anhang D Aktuelle und frühere Arbeiten der OECD im Bereich Gewinnverkürzung und -verlagerung Steuertransparenz Steuerabkommen Verrechnungspreise Aggressive Steuerplanung Schädliche Steuerpraktiken Analysen und Statistiken der Steuerpolitik Steuerverwaltung Steuern und Entwicklung Abbildungen Abbildung 2.1 Besteuerung von Unternehmensgewinnen in Prozent des BIP Abbildung 3.1 Vereinfachte Darstellung einer globalen Wertschöpfungskette Abbildung 3.2 Index der relativen Länge globaler Wertschöpfungsketten Abbildung C.1 Steuerplanungsstruktur von Konzern A Abbildung C.2 Steuerplanungsstruktur von Konzern A Abbildung C.3 Fremdfinanzierte Übernahme Tabellen Tabelle A.1 Unternehmensteuereinnahmen, in Prozent des BIP Kästen Kasten 2.1 Gesetzliche und effektive Steuersätze Kasten D.1 Gewinnverkürzung und Gewinnverlagerung und ihre Bedeutung für Entwicklungsländer

7 ZUSAMMENFASSUNG 5 Zusammenfassung Die Gewinnverkürzung und Gewinnverlagerung stellt eine ernste Bedrohung für die Steuereinnahmen, die Steuerhoheit und die Steuergerechtigkeit dar, und dies gleichermaßen für OECD-Mitglieds- und -Nichtmitgliedsländer. Die Steuerbasis eines Landes kann zwar auf vielerlei Weise ausgehöhlt werden, eine besonders schwerwiegende Ursache ist jedoch die Gewinnverkürzung und Gewinnverlagerung. Es ist zwar wichtig und notwendig, weiter an Daten zur Gewinnverkürzung und Gewinnverlagerung (Base Erosion and Profit Shifting BEPS) zu arbeiten, doch besteht kein Zweifel daran, dass dieses Phänomen für viele Länder aktuell ein Thema ist, für das es dringend Lösungen zu finden gilt. In diesem Kontext hat die G20 die Arbeiten begrüßt, die die OECD in diesem Bereich durchführt, und hat sie gebeten, auf ihrer Tagung im Februar 2013 über die dabei erzielten Fortschritte Bericht zu erstatten. Auch wenn es sich hier eindeutig um einen Aspekt der Einhaltung der Steuervorschriften handelt, wie sich an einigen aufsehenerregenden Fälle zeigt, geht es dabei um eine grundsätzlichere politische Frage: Die auf nationalen Erfahrungen basierenden gemeinsamen internationalen Grundsätze im Hinblick auf die Aufteilung der Befugnisse zur Steuererhebung haben möglicherweise nicht mit der Entwicklung des Geschäftsumfelds Schritt gehalten. Die nationalen Regeln für die internationale Besteuerung und die auf internationaler Ebene vereinbarten Standards sind immer noch in einem wirtschaftlichen Umfeld verankert, das durch ein niedrigeres Niveau an grenzüberschreitender wirtschaft - licher Integration gekennzeichnet ist als das heutige Umfeld globaler Steuerzahler, das durch die zunehmende Bedeutung des geistigen Eigentums für die Wertschöpfung und eine ständige Weiterentwicklung der Informations- und Kommunikationstechnologien geprägt ist. Bereits frühzeitig wurde erkannt, dass es im Zusammenspiel zwischen den nationalen Steuersystemen der verschiedenen Länder zu Überschnei dungen kommen kann, die zu Doppelbesteuerung führen können. Nationale und internationale Regelungen zur Vermeidung der Doppelbesteuerung zielen darauf ab, diese Überschneidungen zu beseitigen,

8 6 ZUSAMMENFASSUNG um so die Handelsverzerrungen und Hemmnisse für ein nachhaltiges Wirtschaftswachstum zu minimieren. Vielfach sind diese Regelungen aus Grundsätzen hervorgegangen, die vom Völkerbund in den 1920er Jahren entwickelt wurden. Im Zusammenspiel der nationalen Steuersysteme (einschließlich der gemäß internationaler Standards eingeführten Regeln zur Milderung der Doppelbesteuerung) können sich allerdings auch Lücken auftun, mit denen Möglichkeiten entstehen, um die auf erwirtschaftete Einnahmen zu zahlenden Steuern zu eliminieren bzw. deutlich zu reduzieren, und zwar in einer Weise, die den Zielen dieser nationalen Steuervorschriften und internationalen Standards zuwiderläuft. Während multinationale Unternehmen auf Zusammenarbeit bei der Entwicklung internationaler Standards zur Milderung einer Doppelbesteuerung drängen, die aus Unterschieden zwischen den nationalen Bestimmungen resultieren kann, nutzen sie zugleich häufig Differenzen zwischen den nationalen Vorschriften aus, die Möglichkeiten zur Beseitigung oder deutlichen Reduzierung ihrer Steuerschuld bieten. Ziel dieses Berichts ist es, die mit der Gewinnverkürzung und Gewinnverlagerung zusammenhängenden Sachverhalte objektiv und umfassend darzustellen. Im Rahmen des Berichts werden zunächst öffentlich verfügbare Studien und Daten zum Vorkommen und Ausmaß der Gewinn - verkürzung und Gewinnverlagerung beschrieben (Zusammenfassungen der Studien sind in Anhang B enthalten). Im Anschluss daran folgt ein Überblick über globale Entwicklungen, die sich auf die Unternehmens - besteuerung auswirken. Der Hauptteil des Berichts umfasst einen Überblick über die Grundprinzipien der Besteuerung von grenzüberschreitenden Aktivitäten sowie die Gelegenheiten zur Gewinnverkürzung und Gewinnverlagerung, die sich aus diesen Prinzipien ergeben können. Ferner werden einige bekannte Unternehmensstrukturen (die in Anhang C näher beschrieben sind) analysiert und die wichtigsten Problemstellungen im Zusammenhang mit diesen Strukturen erläutert. Der Bericht kommt zu dem Schluss, dass es einer größeren Transparenz hinsichtlich der effektiven Steuersätze von multinationalen Unternehmen bedarf und dass es kritische Fragen in Zusammenhang mit folgenden Punkten zu klären gilt: z Unterschiede zwischen den Ländern in Bezug auf die Charakterisierung von juristischen Personen und bestimmten Instrumenten, darunter hybride Gestaltungen und Steuerarbitragen; z Anwendung von Konzepten der Steuerabkommen auf Gewinne aus der Lieferung von digitalen Waren und Dienstleistungen;

9 ZUSAMMENFASSUNG 7 z steuerliche Behandlung der Fremdfinanzierung durch verbundene Unternehmen, der Eigenversicherung und anderer konzerninterner Finanztransaktionen; z Verrechnungspreise, insbesondere in Bezug auf die Verlagerung von Risiken und immateriellen Werten, die künstliche Aufspaltung des Eigentums an Vermögenswerten zwischen verbundenen Unternehmen sowie Geschäftsvorfälle zwischen verbundenen Unternehmen, die zwischen unabhängigen Unternehmen kaum stattfinden würden; z Wirksamkeit der Maßnahmen zur Bekämpfung der Steuervermeidung, insbesondere von allgemeinen Vorschriften zur Bekämpfung der Steuervermeidung (General Anti-Avoidance Rules GAAR), Hinzurechnungsbesteuerung, Unterkapitalisierungsregeln und Vorschriften zur Verhinderung des Missbrauchs von Steuerabkommen; z Existenz schädlicher Begünstigungssysteme. Eine Reihe von Indikatoren zeigt, dass die Steuerpraktiken einiger multinationaler Unternehmen im Lauf der Zeit aggressiver geworden sind, was ernste Fragen hinsichtlich Steuerdisziplin und Steuergerechtigkeit aufwirft. Diese Sachverhalte wurden bereits auf der Tagung des Forums für Steuerverwaltung (Forum on Tax Administration) 2006 in Seoul von den anwesenden Vertretern der Steuerverwaltungen als problematisch eingestuft, und es wurden verschiedene Instrumente entwickelt, die es ermöglichen, aggressive Steuerplanungsmethoden, die zu massiven Einnahmeverlusten führen, besser zu analysieren und besser gegen sie vorzugehen. Die Studien der OECD über aggressive Steuerplanung, insbesondere ihr Verzeichnis der aggressiven Steuerplanungsmethoden, werden derzeit von Regierungsbeamten verschiedener Länder genutzt. Einige Länder greifen stark auf diese Arbeiten zurück, um die Steuerprüfung zu verbessern. Die Verbesserung der Steuerdisziplin auf nationaler wie auch internationaler Ebene hat weiterhin hohe Priorität, sowohl um die Staatseinnahmen zu sichern als auch um gleiche Wettbewerbsbedingungen für alle Unternehmen herzustellen. Dies erfordert ein entschlossenes Vorgehen der Steuerverwaltungen, die zusammenarbeiten sollten, um Daten und Informationen auszutauschen und die Effektivität der verwendeten Strategien zu überprüfen, z.b. im Hinblick auf die zusätzlich festgesetzten bzw. eingezogenen Steuern sowie die Verbesserung der Steuerdisziplin. Dieser Bericht zeigt darüber hinaus, dass die gegenwärtigen internationalen Steuerstandards möglicherweise nicht mit den Veränderungen in den globalen Geschäftspraktiken Schritt gehalten haben, insbesondere im Bereich der immateriellen Werte und der Entwicklung der digitalen Wirtschaft.

10 8 ZUSAMMENFASSUNG So ist es heute z.b. möglich, in erheblichem Maße am Wirtschaftsleben eines anderen Staates teilzuhaben, z.b. durch Geschäfte mit Kunden in diesem Land über das Internet, ohne in diesem Land oder einem anderen Land, das Steuern auf die erwirtschafteten Einnahmen erheben würde, über eine steuerpflichtige Präsenz zu verfügen. In einer Zeit, in der gebietsfremde Steuerpflichtige beträchtliche Gewinne aus Geschäftsbeziehungen mit Kunden in einem anderen Land erzielen können, stellt sich die Frage, ob die gegenwärtigen Regeln noch den Anforderungen genügen. Da die grenzüberschreitende Integration der Unternehmen zunimmt, während die Steuerregeln häufig unkoordiniert bleiben, haben sich außerdem zahlreiche formal legale Strukturen entwickelt, mit denen Asymmetrien zwischen den nationalen und internationalen Steuervorschriften ausgenutzt werden. Die OECD hat bereits Analysen erstellt, um den Sachverhalt der hybriden Gestaltungen, durch die steuerpflichtige Einkünfte effektiv eliminiert werden, besser zu verstehen und besser darauf reagieren zu können (Hybrid Mismatch Arrangements: Policy and Compliance Issues, 2012). Darüber hinaus wurden Arbeiten eingeleitet, die sich mit einigen der neuen Herausforderungen auseinandersetzen. Es wurden Vorschläge zur Aktualisierung der Verrechnungspreisleitlinien der OECD im Bereich der immateriellen Werte und zur Vereinfachung ihrer Anwendung unterbreitet. Diese Vorschläge sollten rasch umgesetzt werden, um unmittelbar auf einige der kritischsten Herausforderungen in Bezug auf die Verlagerung von Gewinnen reagieren zu können. Die Vereinfachung der Regeln sollte außerdem dazu führen, dass die Steuerverwaltungen mit den notwendigen Instrumenten ausgestattet werden, um Risiken in Bezug auf die Einhaltung der Steuervorschriften besser einschätzen zu können. Dazu gehört die Definition von Dokumentationspflichten, die die Steuerprüfer dazu in die Lage versetzen, sich ein umfassendes Bild von der Geschäftstätigkeit der betreffenden Unternehmen zu machen. Die OECD hat in der jüngsten Vergangenheit außerdem eine Reihe von Möglichkeiten zur besseren Einschätzung der Risiken im Zusammenhang mit der Nichteinhaltung der Steuervorschriften identifiziert, wie sie beispielsweise in der Publikation Tackling Aggressive Tax Planning through Improved Transparency and Disclosure (OECD, 2011) beschrieben werden. Des Weiteren wurden durch die Einrichtung des Globalen Forums Transparenz und Informationsaustausch in Steuerangelegenheiten in den vergangenen vier Jahren große Fortschritte bei der Erhöhung der Transparenz erzielt. Grundsätzlich ist ein ganzheitlicher Ansatz erforderlich, um sich angemessen mit der Frage der Gewinnverkürzung und Gewinnverlagerung auseinandersetzen zu können. Die staatlichen Maßnahmen sollten

11 ZUSAMMENFASSUNG 9 umfassend sein und alle unterschiedlichen Aspekte dieser Frage berücksichtigen. Dazu gehören z.b. das Gleichgewicht zwischen Besteuerung im Quellen- und im Ansässigkeitsstaat, die steuerliche Behandlung von konzerninternen Finanztransaktionen, die Umsetzung von Bestimmungen zur Missbrauchsbekämpfung, einschließlich der Vorschriften zur Hinzurechnungsbesteuerung, sowie Verrechnungspreisregelungen. Ein umfassender Ansatz, der weltweit Unterstützung findet, sollte auf einer eingehenden Analyse der Wechselwirkungen zwischen all diesen verschiedenen kritischen Punkten basieren. Es ist klar, dass Koordinierung bei der Umsetzung sämtlicher Lösungen von zentraler Bedeutung ist, selbst wenn die Länder nicht unbedingt alle die gleichen Instrumente benutzen müssen, um gegen das Problem der Gewinnverkürzung und Gewinnverlagerung vorzugehen. Was hier auf dem Spiel steht, ist die Integrität der Unternehmensbesteuerung. Durch Nichthandeln würde der Wettbewerb weiter beeinträchtigt, da einige Unternehmen, namentlich diejenigen, die grenz - überschreitend tätig sind und hochentwickeltes steuerrechtliches Fach - wissen in Anspruch nehmen können, die Möglichkeiten der Gewinnverkürzung und Gewinnverlagerung nutzen können und deshalb unbeabsichtigte Wettbewerbsvorteile gegenüber Unternehmen haben, die überwiegend im Inland tätig sind. Abgesehen von der Frage der Gerechtigkeit kann dies auch zu einer ineffizienten Allokation von Ressourcen führen, wenn Investitionsentscheidungen zu Gunsten von Tätigkeiten getroffen werden, die niedrigere Vorsteuerrenditen, aber höhere Nachsteuerrenditen aufweisen. Und wenn bei anderen Steuerpflichtigen (insbesondere einfachen Bürgern) dann der Eindruck entsteht, dass multinationale Unternehmen auf legalem Wege vermeiden können, Steuern auf ihre Einnahmen zu zahlen, wird letztendlich die Steuerehrlichkeit aller Steuerpflichtigen auf der die moderne Steuerverwaltung basiert darunter leiden. Da viele Strategien zur Gewinnverkürzung und Gewinnverlagerung die Grenzbereiche zwischen den Steuervorschriften verschiedener Länder ausnutzen, kann es für ein einzelnes Land, das allein handelt, schwierig sein, dieses Problem umfassend anzugehen. Darüber hinaus könnte ein unilaterales und unkoordiniertes, auf isolierten Maßnahmen basierendes Vorgehen der Regierungen das Risiko der Doppel- und möglicherweise auch Mehrfachbesteuerung von Unternehmen mit sich bringen. Dies hätte negative Auswirkungen auf die Investitionstätigkeit und folglich auf das Wachstum und die Beschäftigung insgesamt. Die große Herausforderung besteht in diesem Zusammenhang nicht nur darin, zweckdienliche Antworten zu finden, sondern auch darin, Mechanismen zu entwickeln,