Genehmigung, Rückverfolgbarkeit und Kennzeichnung gentechnisch veränderter Organismen, Lebens- und Futtermittel

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1 Diskurs Grüne Gentechnik Fünfte Diskursrunde: Information, Beteiligung der Öffentlichkeit und Wahlfreiheit 9. und 10. Juli 2002, Mayschoß Genehmigung, Rückverfolgbarkeit und Kennzeichnung gentechnisch veränderter Organismen, Lebens- und Futtermittel Dan Leskien Gentechnikreferent Grüne Fraktion Europäisches Parlament, Brüssel, Belgien Diskurs Grüne Gentechnik Originaldokument ohne redaktionelle oder gestalterische Bearbeitung Vollständige Dokumentation und weitere Informationen zum Diskurs Grüne Gentechnik unter: Portal Diskurs

2 Genehmigung, Rückverfolgbarkeit und Kennzeichnung gentechnisch veränderter Organismen, Lebens- und Futtermittel Dan Leskien Am 3. Juli diesen Jahres hat das Europäische Parlament in erster Lesung die Vorschläge der Europäischen Kommisssion zur Regelung gentechnisch veränderter Lebens- und Futtermittel (KOM(2001) 425) sowie zur Rückverfolgbarkeit gentechnisch veränderter Organismen, sowie gentechnisch veränderter Lebens- und Futtermitttel (KOM(2001) 182) behandelt. Dabei sprach sich das Europäische Parlament zwar grundsätzlich für wesentliche Elemente der Kommissionsvorschläge aus. In einer ganzen Reihe durchaus nicht unwichtiger Punkte weicht der Standpunkt des Parlaments jedoch von dem der Kommission ab. Auf die wesentlichen Elemente der Kommissionsvorschläge sowie die Diskrepanzen zwischen Kommissionsvorschlägen einerseits und Parlamentsstandpunkt andererseits soll im folgenden eingegangen werden. 1. Gentechnikkennzeichnung: Nachweisbarkeit vs. Rückverfolgbarkeit Seit Jahren umstritten innerhalb wie ausserhalb der Europäischen Gemeinschaft ist die Frage der Kennzeichnung von Lebens- und Futtermitteln, die gentechnisch veränderte Organismen (GVO) enthalten, aus ihnen bestehen oder aus ihnen hergestellt wurden. Während in den Vereinigten Staaten diese Lebens- und Futtermittel ohne jede auf den Tatbestand der genetischen Veränderung hinweisende Kennzeichnung vermarktet werden dürfen, galt in der Europäischen Union bislang der Grundsatz der Nachweisbarkeit für die Gentechnikkennzeichnung: Lebensmittel, bei denen die gentechnische Veränderung im Endprodukt analytisch nachweisbar ist, sind grundsätzlich zu kennzeichnen, es sei denn der genetisch veränderte Anteil einer Lebensmittelzutat überschreitet nicht die 1%-Grenze und die Anwesenheit dieses Anteils ist auf technisch unvermeidbare Umstände oder puren Zufall zurückzuführen. So jedenfalls sieht es die Verordnung 1139/98 in der durch die Verordnung 49/2000 geänderten Fassung für Produkte vor, die aus einem bestimmten gentechnisch veränderten Mais oder aus einer bestimmten gentechnisch veränderten Soja hergestellt wurden. Obgleich diese Verordnung also nur auf diesen relativ beschränkten Kreis von Produkten Anwendung findet, ist es seither üblich geworden, und zwar in Auslegung der Verordnung 258/97 über neuartige Lebensmittel und Lebensmittelzutaten, grundsätzlich davon auszugehen, dass das geltende Recht nicht die Kennzeichnung von solchen aus GVO hergestellten Produkten oder Lebensmittelzutaten verlangt, bei denen der Ursprungsnachweis nicht gelingt, sehr wohl aber von allen anderen derart hergestellten Lebensmitteln, sofern der Nachweis nur möglich, die Kontamination über 1% oder eine Kontamination bis zu 1% nicht zufällig oder technisch unvermeidbar ist. Vor allem hochraffinierte Öle oder auch aus GVO hergestellte Zucker, aber auch alle Produkte, die diese Produkte als Zutaten enthalten, müssen daher nach geltendem Recht nicht gekennzeichnet werden. Doch ist Verbraucherinnen und Verbrauchern nicht zu erklären, dass etwa ein Öl, das aus 100% gentechnisch veränderten Sojabohnen oder gentechnisch verändertem Mais hergestellt wurde, nicht gekennzeichnet werden muss, andere Produkte, nehmen wir als Beispiel Cornflakes, hingegen bereits dann gekennzeichnet werden müssen, wenn bei ihrer Herstellung mehr als 1% gentechnisch veränderter Mais Verwendung gefunden hat und dies nur deshalb, weil bei den Cornflakes anders als bei dem Öl der Nachweis gelingt. Nun wird gelegentlich gesagt, wenn ein Unterschied analytisch nicht nachweisbar sei, seien die Produkte eben identisch. Doch allein die Tatsache, dass zwei Produkte sich derzeit nicht unterscheiden lassen, beweist keineswegs ihre Identität. Zudem und weitaus wichtiger: Verbraucherinnen und Verbraucher haben kein Interesse daran, ob mit den derzeitigen Analyseverfahren in den verschiedenen Produkten, seien es Öl oder Cornflakes, die gentechnische Veränderung der jeweiligen Ausgangsprodukte festgestellt werden

3 kann; vielmehr wollen sie wissen, ob ein Lebensmittel nun aus GVO hergestellt wurde oder aus GVO hergestellte Zutaten enthält oder eben nicht. Zu begrüssen ist daher der Vorschlag der Kommission, künftig die Kennzeichnung sämtlicher aus GVO hergestellter Lebensmittel und Lebensmittelzutaten zu verlangen und zwar unabhängig davon, ob die Verwendung des GVO im Endprodukt nachweisbar ist oder nicht. Die Aufgabe des Prinzips der Nachweisbarkeit zugunsten des Prinzips der Rückverfolgbarkeit kann in der Tat als Paradigmenwechsel im europäischen Gentechnikrecht gewertet werden. Mittels Rückverfolgbarkeit, einem im wesentlichen auf Dokumentation basierenden System, soll sichergestellt werden, dass aus GVO hergestellte Produkte zuverlässig identifizierbar und überwachbar sind, entsprechend gekennzeichnet werden und bei Bedarf auch zurückgerufen werden können. Unterdessen hat sich auch das Parlament für den von der Kommission vorgeschlagenen Paradigmenwechsel ausgesprochen und in erster Lesung sämtliche Änderungsanträge zurückgewiesen, die vorschlugen, am Prinzip der Nachweisbarkeit doch festzuhalten. Die derzeitigen Mehrheitsverhältnisse im Rat und im Parlament lassen die Hoffnung berechtigt erscheinen, dass schon bald sämtliche Lebens- und Futtermittel, die aus GVO bestehen, GVO enthalten oder aus GVO hergestellt wurden, gekennzeichnet werden müssen und zwar unabhängig vom Nachweis der gentechnischen Veränderung. Die Gegner der nachweisunabhängigen Kennzeichnungspflicht führen gelegentlich an, dass diese Kennzeichnungsform nicht praktikabel und vor allem auch nicht durchsetzbar sei und daher zu Lug und Trug geradezu einlade. Wer dies behauptet muss sich allerdings dem Einwand stellen, dass die Produkte deren Kennzeichnung hier als undurchsetzbar dargestellt wird, bereits seit 1997 einer Genehmigungspflicht unterliegen. Hochraffinierte aus GVO hergestellte Öle oder Zucker unterliegen, obgleich sie nicht gekennzeichnet werden müssen, einer Genehmigungspflicht nach der bereits erwähnten Verordnung 258/97 über neuartige Lebensmittel und Lebensmittelzutaten. Wer also die Ansicht äussert, die nachweisunabhängige Kennzeichnungspflicht sei undurchsetzbar und lade zum Betrug nur so ein, muss sich die Frage gefallen lassen, ob dies auch für die bestehende Genehmigungspflicht gilt, ob also, mit anderen Worten, Anlass zu der Sorge besteht, dass derzeit aus GVO hergestellte Lebensmittel illegal, das heisst ungenehmigt, auf den europäischen Markt gelangen. Nach meinem Wissen ist dies nicht der Fall und sind die Kritiker der nachweisunabhängigen Kennzeichnungspflicht bislang Beispiele für die behaupteten Betrügereien schuldig geblieben. Es besteht daher derzeit nicht der geringste Anlass an der Durchsetzbarkeit einer Kennzeichnungspflicht für Produkte zu zweifeln, deren Genehmigungspflichtigkeit bislang offenbar weder Probleme bereitet noch zu Kritik Anlass gegeben hat. 2. Grenzwerte Der Medienberichterstattung über die erste Lesung im Parlament war vor allem erhebliche Verwirrung hinsichtlich der Grenzwerte anzumerken. Oftmals in durcheinander gerieten vor allem der von der Kommission vorgeschlagene Grenzwert von 1% für die zufällige oder technisch unvermeidbare Anwesenheit von ungenehmigten GVO oder deren Derivaten in Lebensoder Futtermitteln und der von der Kommission vorgeschlagene Grenzwert für die Kennzeichnung von Lebens- oder Futtermitteln, die zufällig oder technisch unvermeidbar genehmigte GVO oder GVO-Derivate enthalten. Beide Grenzwerte sind jedoch streng von einander zu unterscheiden. Der von der Kommission vorgeschlagene Grenzwert von 1% soll für die Anwesenheit ungenehmigter GVO und aus ihnen gewonnener Produkte in konventionallen Produkten gelten, sofern (1) die Europäische Lebensmittelsicherheitsbehörde eine positive Meinung abgegeben hat und (2) die Kontamination zufällig oder technisch unvermeidbar ist. Um solche nach geltendem

4 Recht rechtswidrige Kontamination zu legalisieren, schlägt die Kommission vor, die einschlägige, peinlicherweise erst im letzten Jahr generalüberholte Richtlinie über die absichtliche Freisetzung genetisch veränderter Organismen in die Umwelt (Richtlinie 2001/18/EG, die ab die Richtlinie 90/220/EWG ersetzen wird), erneut zu ändern. Mit gutem Grund hat das Parlament den vorgeschlagenen Grenzwert für ungenehmigte GVO zurüchgewiesen und eine ersatzlose Streichung aller entsprechenden Bestimmungen angeregt. Wer heute der Kontamination von Lebens- und Futtermitteln mit ungenehmigten GVO das Wort redet, wird morgen unweigerlich die schleichende Kontamination unserer Lebensmittel zum Anlass nehmen, sämtliche Genehmigungsverfahren, Risikoabschätzungen und Monitorings im Bereich der Gentechnik in Frage zu stellen. Was sollen all die Vorsichtsmassnahmen, wenn ungenehmigte GVO einfach so in Lebens- und Futtermittel gelangen dürfen? Sicherlich, nur solche GVO und GVO-Derivate, die grünes Licht von der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit erhalten haben, das heisst nur die noch nicht genehmigten GVO, sollen unter den 1%-Grenzwert fallen. Das ändert nichts an der Tatsache, dass diese GVO noch nicht genehmigt wurden etwa weil die Behörden einzelner Mitgliedstaaten Einwände gegen eine Zulassung haben, zu einer anderen Risikoeinschätzung gelangt sind als die Europäische Behörde oder weitere Daten oder Tests verlangt haben. Grenzwerte für ungenehmigte GVO stellen das Gentechnikrecht als solches in Frage; anders als andere Substanzen, seien es Chemikalien oder auch Radionuklide, vermehren sich GVO, ihre Menge und auch der von ihnen potentiell ausgehende Schaden nehmen daher potentiell zu. Die Einführung von GVO- Grenzwerten impliziert die Bereitschaft, diese Grenzwerte je nach Bedarf zu erhöhen. In diesem Zusammenhang ist möglicherweise auch der Hinweis hilfreich, dass auch in den Vereinigten Staaten der Grenzwert für ungenehmigte GVO und GVO-Derivate bei 0 liegt. Der zweite von der Kommission vorgeschlagene Greznwert, der nach den Vorstellungen der Kommission von einem Regelungsausschuss, das heisst ohne Beteiligung des Parlaments, festgelegt werden soll, betrifft die Anwesenheit von genehmigten GVO und GVO-Derivaten in konventionellen Produkten. Bei diesem Grenzwert geht es allein um die Frage, ab wann und unter welchen Voraussetzungen ein konventionelles Produkt, das gentechnisch kontaminiert wurde gekennzeichnet werden muss. Nach den Vorstellungen der Kommission sollen zufällig oder technisch unvermeidbar kontaminierte Produkte nicht gekennzeichnet werden müssen, wenn die Kontamination unter dem festgelegten Grenzwert bleibt. Das Parlament hat m.e. zu Recht sich im Grundsatz für einen solchen Kennzeichnungsgrenzwert ausgesprochen. Es verlangt aber zugleich drei wesentliche Korrekturen an der von der Kommission vorgeschlagenen Regelung. Erstens hat sich das Parlament für eine Begrenzung des Kennzeichnungsgrenzwerts auf 0,5 % ausgesprochen und damit vor allem zum Ausdruck gebracht, dass es die Festlegung eines Höchstwerts für eine genuiun parlamentarische und nicht in erster Linie administrative Aufgabe hält. Zweitens hat das Parlament den Anwendungsbereich des Grenzwerts auf aus GVO hergestellte Produkte eingeschränkt: lebende gentechnisch veränderte Organismen sollen folglich nach Ansicht des Parlaments unter keinen Umständen ungekennzeichnet auf den Markt gelangen können. Nach den Vorstellungen der Kommission könnten hingegen (mindestens) 1 von 100 Tomaten, 10 von Fischen, 500 t aus einer Schiffsladung von t Sojabohnen gentechnisch verändert sein und ungekennzeichnet auf den Markt gelangen. Der Griff zum Frischprodukt, seien es Tomaten oder Fische, er geriete über kurz oder lang zu reinen Lotterie. Drittens hat das Parlament eine Absenkung des Grenzwerts verlangt, wenn und soweit Fortschritte in Wissenschaft und Technik dies erlauben. 3. Koexistenz Wenig Beachtung in der Berichterstattung haben die Vorschläge des Parlaments zur Vermeidung gentechnischer Kontamination gefunden. Und doch dürften diese Vorschläge die längst

5 notwendige Debatte über die Koexistenz der konventionellen/ ökologischen Landwirtschaft und Lebensmittelproduktion einerseits und der gentechnischen Landwirtschaft und Lebensmittelproduktion andererseits forcieren. Nach den Vorstellungen der Kommission sollen künftig konventionell oder auch ökologisch wirtschaftende Betriebe, die eine gentechnische Kontamination ihrer Produkte entdecken, nu dann von der Kennzeichnungspflicht verschont bleiben, wenn die Kontamination unter einem bestimmten Grenzwert bleibt und wenn der Nachweise erbracht werden kann, dass die Kontamination zufällig oder technisch unvermeidbar war. Zum Zwecke dieses Nachweises, so führen die Kommissionsvorschläge weiter aus, sollen diese Betriebe in der Lage sein, zu belegen, dass sie geeignete Massnahmen getroffen haben, um eine Kontamination zu verhindern. Die Kommission verortet damit die Verantwortung für Massnahmen, die die Kontamination verhindern, allein bei ausgerechnet jenen, die keine gentechnisch veränderten Organismen anbauen oder verwenden und dies auch nicht wollen. Sie haben die geeigneten Massnahmen zur Vermeidung von Kontaminationen zu treffen und nach Kommissionsvorstellungen offenbar auch zu bezahlen. Hingegen möchte das Parlament beide Seiten in die Pflicht nehmen ohne freilich die im Detail ausserordentlich schwierige Problematik abschliessend zu regeln. Das Parlament schlägt vor, Antragsteller im Rahmen der Genehmigungsverfahren mit der Kontaminationsproblematik zu konfrontieren und gegebenenfalls Massnahmen zur Vermeidung von Kontaminationen im Rahmen von Produktgenehmigungen verbindlich zu machen. Freilich ware auf diese Weise die Koexistenz noch keineswegs geregelt und erledigt. Doch zeigen die Vorschläge, dass zumindest das Parlament Handlungsbedarf erkannt hat. M.E ist es höchste Zeit, sich dem Problem der Koexistenz auf der Ebene europäischer Gesetzgebung zuzuwenden. Mehr und mehr Fälle gentechnischer Kontamination werden auch in Europa bekannt. Unklar ist, welche Massnahmen welche Seiten zu treffen hat, welche Einwirkungen welche Seite zu dulden. Es ist unverantwortlich landwirtschaftliche Betriebe sehenden Auges ins offene Messer zivilrechtlicher Nachbarschaftskonflikte mit völlig ungewissem Ausgang rennen zu lassen. Es ist zudem unerträglich, wenn, wie die Kommission dies vorschlägt, künftig von der Entscheidung der verschiedenen mitgliedstaatlichen zuständigen Behörden abhängen soll, welche Massnahme als geeignet und welche als ungeeignet zur Vermeidung von Kontaminationen gilt. Ein und dasselbe Produkte könnte auf diese Weise kennzeichnungspflichtig in einem besonders anspruchsvollen Mitgliedstaat sein und nicht kennzeichnungspflichtig in weniger strengen Mitgliedstaaten. Allein dieses Beispiel zeigt, dass es Aufgabe der Kommission ist für ein wirksames Koexistenzregime zu sorgen. 4. Verhältnis zu anderen Regelungen Auch hinsichtlich des Verhältnisses der vorgeschlagenen Verordnung über gentechnisch veränderte Lebens- und Futtermittel zu bereits bestehenden Regelungen gehen die Meinung des Parlaments und der Kommission relativ weit auseinander. Während es das erklärte Ziel der Kommission ist, entsprechend dem one-key-one-door Prinzip künftig neue gentechnisch veränderte Pflanzen und sämtliche daraus gewonnenen Lebens- und Futtermittel mit einer einzigen Genehmigung nach der neuen Verordnung zu genehmigen, besteht das Parlament bislang auf einer Zweiteilung des Genehmigungsverfahrens. So sollen Umweltbelange und auch Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit im Genehmigungsverfahren nach der Richtlinie 2001/18/EG geprüft werden; die Genehmigung als Lebens- und/ oder Futtermittel soll separat in einem zweiten Genehmigungsverfahren nach der neuen Verordnung erfolgen. Gute, verwaltungstechnische, pragmatische und nicht zuletzt juristische Gründe sprechen für die

6 Auffassung des Parlaments, sodas zu hoffen ist, dass die Kommission sich wenigstens in diesem Punkt den Parlamentsstandpunkt zu eigen macht. Die neue Verordnung zu gentechnsich veränderten Lebens- und Futtermitteln soll nach Auffassung der Kommission und des Parlaments die Verordnung über neuartige Lebensmittel und Lebensmittelzutaten (258/97) ersetzen, soweit letztere Gentechnikprodukte regelt. Für andere neuartige Lebensmittel und Lebensmittelzutaten bliebe die Novel-Food-Verordnung freilich weiterhin in Kraft. In bestimmten Fällen, etwa wenn ein Produkt gentechnisch verändert und zudem mit einem bislang unüblichen Verfahren behandelt worden ist, könnten auch beide Verordnungen parallel Anwendung finden.