HUMANITÄRE HILFE RECHTSGRUNDLAGE RECHTLICHE UND POLITISCHE RAHMENBEDINGUNGEN

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1 HUMANITÄRE HILFE Die humanitäre Hilfe ist ein besonderer Bereich der EU-Außenmaßnahmen und dient dazu, den Erfordernissen im Falle von natürlichen oder durch Menschen verursachten Katastrophen Rechnung zu tragen. Die Generaldirektion Humanitäre Hilfe und Katastrophenschutz der Kommission (ECHO) finanziert Hilfseinsätze und koordiniert die Strategien und Maßnahmen der Mitgliedstaaten. Das Parlament und der Rat der EU fungieren bei der Gestaltung des Politikbereichs der humanitären Hilfe der EU als Mitgesetzgeber und beteiligen sich an der weltweiten Debatte für eine größere Wirksamkeit der humanitären Einsätze. RECHTSGRUNDLAGE Artikel 214 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) ist die Rechtsgrundlage für die humanitäre Hilfe. Vor dem Vertrag von Lissabon diente Artikel 179 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft als Rechtsgrundlage. Die Rechtsgrundlage für die Einrichtung des Europäischen Freiwilligenkorps für humanitäre Hilfe ist Artikel 214 Absatz 5. Die Grundsätze für das gesamte auswärtige Handeln der EU sind in Artikel 21 des Vertrags über die Europäische Union (EUV) enthalten (Artikel 21 Absatz 2 Buchstabe g betrifft die humanitäre Hilfe). RECHTLICHE UND POLITISCHE RAHMENBEDINGUNGEN Ausführliche Bestimmungen und Vorschriften für die Bereitstellung von humanitärer Hilfe sowie zu den Finanzierungsinstrumenten finden sich in der Verordnung (EG) Nr. 1257/96 des Rates vom 20. Juni 1996 über die humanitäre Hilfe. Diese Verordnung wurde im Zuge der Überarbeitung anderer Instrumente bei der Vorbereitung des mehrjährigen Finanzrahmens 2007 bis 2013 nicht geändert. Dem Instrument für humanitäre Hilfe wurde für den Zeitraum 2014 bis 2020 ein Betrag in Höhe von 6,62 Mrd. EUR zugewiesen. Die allgemeinen politischen Rahmenbedingungen für humanitäre Hilfe sind in dem von den drei EU-Organen (Kommission, Rat und Parlament) unterzeichneten Europäischen Konsens über die humanitäre Hilfe (2007) beschrieben. In dem Konsens werden die gemeinsame Vision und die gemeinsamen politischen Ziele und Grundsätze der EU für verschiedene Themen festgelegt, darunter die internationale humanitäre Zusammenarbeit, die verantwortliche Geberpraxis, die Risikominderung und die Vorbereitung auf den Ernstfall, der Katastrophenschutz und die Beziehungen zwischen Zivilgesellschaft und Militär. Der Konsens bestätigt auch erneut die vier humanitären Grundsätze: Menschlichkeit, Neutralität, Unparteilichkeit und Unabhängigkeit. In dem Text ist ein besser koordiniertes und kohärenteres Vorgehen bei der Bereitstellung der Hilfe vorgesehen, in dessen Rahmen die humanitäre Hilfe und die Entwicklungshilfe miteinander verknüpft werden, damit die EU wirksamer auf den zunehmenden Bedarf reagieren kann. Die Kurzdarstellungen über die Europäische Union

2 Geltungsdauer des Aktionsplans für die Umsetzung des Konsenses endete im Jahr Im November 2015 wurde ein neuer 18-monatiger Umsetzungsplan festgelegt. Die Kommission veranlasste 2017 eine Bewertung ihrer Politik der humanitären Hilfe für die vergangenen fünf Jahre, um die Wirkung der bereits durchgeführten Reformschritte zu beurteilen und ihren Ansatz weiter zu verbessern. Die Ergebnisse werden zum Ende des Jahres 2017 erwartet. ECHO A. Überblick und Wirkungsweise Die EU ist weltweit der wichtigste Geber humanitärer Hilfe und stellt Opfern von Naturkatastrophen und von durch Menschen verursachten Katastrophen einen Großteil der weltweiten Gesamtmittel für die Nothilfe zur Verfügung. Ein Teil dieser Finanzmittel wird direkt durch die Mitgliedstaaten bereitgestellt, doch ein Großteil stammt aus dem EU-Haushalt. Das Amt der Europäischen Gemeinschaft für humanitäre Hilfe (ECHO) wurde 1992 als zentrale Einrichtung für die Bereitstellung und Koordinierung der humanitären Hilfe der EU ins Leben gerufen wurde ECHO zu einer Generaldirektion (GD) der Kommission, die alte Abkürzung wurde jedoch beibehalten. Seit 2010 ist auch der Katastrophenschutz Teil seines Aufgabenbereichs, damit eine bessere Koordinierung und Krisenreaktion innerhalb und außerhalb der EU sichergestellt sind. Derzeit hat Christos Stylianides, der seit dem 24. Oktober 2014 Ebola-Koordinator der EU ist, das Amt des Kommissionsmitglieds für humanitäre Hilfe und Krisenmanagement inne. ECHO ist über die Jahre gewachsen: Mehr als 340 Mitarbeiter arbeiten am Hauptsitz in Brüssel, ergänzt durch ein umfassendes Netzwerk aus etwa 465 Sachverständigen und Bediensteten in 48 Außenstellen. ECHO führt die Programme für humanitäre Hilfe jedoch nicht selbst durch, sondern finanziert die Maßnahmen über seine Partner. Die wichtigsten Aufgaben von ECHO sind die Bereitstellung der Mittel, die Kontrolle der ordnungsgemäßen Mittelverwaltung und die Gewähr dafür, dass die Waren und Dienstleistungen seiner Partner die betroffenen Bevölkerungsgruppen effizient und schnell erreichen, um die tatsächlichen Bedürfnisse zu decken. Nach Beginn einer Naturkatastrophe oder eines anderen Ereignisses, das humanitäre Hilfsmaßnahmen erforderlich macht, erfolgt eine erste Einschätzung der Lage vor Ort durch die Experten von ECHO, die für humanitäre Hilfsmaßnahmen zuständig sind. Die Mittel werden anschließend auf der Grundlage dieser Einschätzung rasch ausgeschüttet. Dieser bedarfsorientierte Ansatz bestimmt die Arbeit von ECHO. Die Hilfsmaßnahmen werden von mehr als 200 Partnern erbracht, darunter Organisationen der Vereinten Nationen, nichtstaatliche Organisationen und internationale Organisationen wie das Internationale Rote Kreuz/der Rote Halbmond, mit denen ECHO Vorabverträge geschlossen hat. Durch die Struktur von ECHO ist wird sichergestellt, dass die Mittel auf transparente Weise verwendet werden und die Partner rechenschaftspflichtig bleiben wurden 47 % der ECHO-Mittel durch nichtstaatliche Organisationen, 39 % durch Organisationen der Vereinten Nationen und 13 % durch internationale Organisationen verwendet. Die Charterflüge von ECHO und die Unterstützung für das universitäre Netzwerk für humanitäre Hilfe (Noha) machten 1 % aus hat ECHO 1,5 Mrd. EUR an humanitärer Hilfe und für Katastrophenschutzmaßnahmen zugesagt, um mehr als 134 Millionen Menschen in über 80 Staaten zu helfen. Dies entspricht dem größten Betrag an jemals von der Kommission für humanitäre Zwecke verwendeten Haushaltsmitteln und dient dazu, den außerordentlich hohen, globalen Bedürfnissen zu entsprechen, die vorrangig durch eine Reihe von Langzeitkonflikten sowie durch die Kurzdarstellungen über die Europäische Union

3 Rekordanzahl von weltweit mehr als 60 Millionen gewaltsam vertriebenen Menschen verursacht wurden. Auf die humanitäre Hilfe aus dem EU-Haushalt und von Mitgliedstaaten entfallen 1,4 Mrd. EUR als Teil der 3 Mrd. EUR, die von 2016 bis 2017 für die Fazilität für Flüchtlinge in der Türkei veranschlagt wurden. Zu den finanzierten Maßnahmen gehört das Soziale Sicherheitsnetz für Notsituationen (ESSN) das bislang größte humanitäre Programm der EU mit einem anfänglichen Budget von 348 Mio. EUR, über das bis Februar 2017 für Personen Unterstützung bereitgestellt wurde und mit dem bis zum Ende des Jahres eine Million Personen erreicht werden sollen. In den vergangenen Jahren wurden die ursprünglichen Mittel der EU für die humanitäre Hilfe regelmäßig durch zusätzliche Mittelübertragungen aufgestockt, wobei die Mittel vorrangig aus der Soforthilfereserve der EU und aus Mittelumschichtungen aus anderen Haushaltslinien sowie aus dem Europäischen Entwicklungsfonds stammen. Im Jahr 2015 wurden 42 % der ECHO-Mittel für Afrika bereitgestellt, 35 % für den Nahen Osten und europäische Nachbarländer, 8 % für Asien und den pazifischen Raum, 4 % für Lateinamerika und die Karibik, 3 % für weltweite Katastrophen, 4 % für den Katastrophenschutz, 0,4 % für das Europäische Freiwilligenkorps für humanitäre Hilfe und 5 % für ergänzende Einsätze. Fortgesetzt wurden die umfassenden humanitären Hilfseinsätze in Syrien und seinen Nachbarländern, im Irak, in der Sahelzone, in der Zentralafrikanischen Republik, im Südsudan, in der Republik Jemen und in der Ukraine. Zu den neuen Krisensituationen, die EU-Unterstützung erforderlich machten, gehörten die El-Niño-Krise, von der Teile Afrikas, der karibischen Inseln und Zentral- und Südamerikas betroffen waren, sowie das Erdbeben in Nepal im April Die EU hat dabei auch nicht die vergessenen Krisen der Welt aus den Augen verloren, denen 17 % der im Jahr 2015 ursprünglich für die humanitäre Hilfe vorgesehenen Mittel zugewiesen wurden. Politische Prioritäten ECHO bemüht sich, seine Notfallmaßnahmen zu verbessern, und unterstützt Drittstaaten bei der Verbesserung ihrer eigenen Fähigkeiten, auf Krisen zu reagieren und zur langfristigen Entwicklung beizutragen. Die in der Mitteilung der Kommission vom 3. Oktober 2012 dargelegte Resilienz-Agenda Ein EU-Konzept für Resilienz: Lehren aus Ernährungssicherheitskrisen und der Aktionsplan für Resilienz von 2013 werden gemäß dem Ziel einer stärkeren Verknüpfung von Soforthilfe, Rehabilitation und Entwicklung (SRE) in die Programmplanung von ECHO aufgenommen. Die Stärkung der Widerstandsfähigkeit steht im Mittelpunkt von zwei Leitprogrammen zur Koordinierung von humanitärer Hilfe und Entwicklungshilfe und zur Durchbrechung des Teufelskreises aus Klimawandel, Hungersnot und Armut: der Partnerschaft für Widerstandsfähigkeit in der Sahelzone (AGIR) und der Strategie zur Unterstützung der Widerstandsfähigkeit am Horn von Afrika (SHARE). Eine neue gemeinsame Mitteilung des Europäischen Auswärtigen Dienstes (EAD) und der Kommission zum Thema Resilienz als strategische Priorität des auswärtigen Handelns der EU wurde im Juni 2017 veröffentlicht. Auch Maßnahmen zur Katastrophenvorsorge (DRR) sind Teil der prioritären Maßnahmen von ECHO zur Verbesserung der Widerstandsfähigkeit. Die Programme zur Katastrophenvorsorge von ECHO (DIPECHO) in Asien, Lateinamerika und dem karibischen Raum unterstützen Frühwarnsysteme, Aufklärungs- und Sensibilisierungskampagnen und andere vorbeugende Maßnahmen. Die EU ist ein sehr wichtiger Akteur bei der Gestaltung der Bemühungen der internationalen Gemeinschaft im Bereich des Katastrophenrisikomanagements. Die ehrgeizigen Ziele der Union für die Zukunft sind in der Mitteilung vom April 2014 mit dem Titel Auf dem Weg zu einem Hyogo-Rahmenaktionsplan für die Zeit nach 2015: Risikomanagement Kurzdarstellungen über die Europäische Union

4 zur Stärkung der Resilienz enthalten, die im Vorfeld der Weltkonferenz der Vereinten Nationen zur Katastrophenvorsorge im März 2015 in Sendai (Japan) veröffentlicht wurde. Die Folgemaßnahmen auf EU-Ebene zur Umsetzung des neuen, internationalen Rahmenwerkes bis 2030 werden durch einen im Juni 2016 von der Kommission veröffentlichten Aktionsplan gesteuert. Angesichts der großen Zahl von Flüchtlingen und Vertriebenen, die häufig keine Aussicht auf rasche Rückkehr haben, hat die EU 2016 vereinbart, eine stärker entwicklungsorientierte Strategie bezüglich der Vertreibung zu verfolgen. Die EU wird mehr Gewicht auf die sozioökonomische Eingliederung von Vertriebenen legen und sich mit den eigentlichen Ursachen lange andauernder Vertreibungen befassen. Dieses Vorgehen wird noch stärkere strategische und operative Verbindungen zwischen Entwicklungshilfe und humanitärer Hilfe erfordern. Die Gestaltung der weltweiten humanitären Agenda hat für die EU insbesondere hinsichtlich der Maßnahmen im Anschluss an die Ergebnisse des Weltgipfels für humanitäre Hilfe im Mai 2016 in Istanbul, bei dem die Kommission und die Mitgliedstaaten eine wichtige Rolle spielten, ebenfalls höchste Priorität. Die EU selbst hat 100 Zusagen gegeben, um zu der vom Generalsekretär der Vereinten Nationen auf dem Gipfel vorgestellten Agenda für Menschlichkeit beizutragen und die umfassende Vereinbarung ( Grand Bargain ), eine innovative neue Abmachung zwischen verschiedenen Akteuren der humanitären Hilfe zur Verbesserung der finanziellen Effektivität und Effizienz, umzusetzen. Auch die Einbeziehung von geschlechterspezifischen Fragen und die Bekämpfung der geschlechtsspezifischen Gewalt gehören weiterhin zu den Prioritäten der GD ECHO, die einen Marker für die Gleichstellung der Geschlechter für humanitäre Hilfseinsätze eingeführt hat. Entsprechend der Notwendigkeit, den am meisten gefährdeten Gruppen Priorität einzuräumen, ist außerdem die Unterstützung der Bildung für Kinder in Notsituationen ein Schwerpunkt die Kommission hat zugesagt, die Finanzhilfen für diesen Bereich 2016 auf 4 % der EU- Haushaltsmittel für humanitäre Hilfe aufzustocken, und im Jahr 2017 werden sie 6 % erreichen. B. Andere Instrumente Die humanitäre Hilfe der EU umfasst drei weitere Instrumente: das Katastrophenschutzverfahren der Union, das Europäische Freiwilligenkorps für humanitäre Hilfe und einen neuen Rechtsrahmen für die Bereitstellung von Soforthilfe innerhalb der Union. Am Katastrophenschutzverfahren der Union, das ursprünglich im Jahr 2001 eingeführt wurde, sind inzwischen 34 Staaten beteiligt: die 28 Mitgliedstaaten sowie die ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien, Island, Montenegro, Norwegen, Serbien und die Türkei. Mit dem am 17. Dezember 2013 angenommenen Beschluss Nr. 1313/2013/ EU wird Artikel 196 AEUV über den Katastrophenschutz als Rechtsgrundlage festgelegt und die Finanzierung für das Verfahren bis 2020 sichergestellt. Das Verfahren der Union beruht auf mehreren Instrumenten: 1) Die Europäische Notfallabwehrkapazität (EERC) bietet einen freiwilligen Pool von vorab festgelegten speziellen Notfallinstrumenten aus den teilnehmenden Staaten und ein strukturiertes Verfahren zur Ermittlung potenzieller Kapazitätslücken. 2) Das Zentrum für die Koordination von Notfallmaßnahmen (ERCC) fungiert als operatives Zentrum und ermöglicht die Koordinierung von Katastrophenschutzeinsätzen rund um die Uhr. 3) Mit dem Gemeinsamen Kommunikations- und Informationssystem für Notfälle (CECIS) soll die Kommunikation in Notfällen durch eine internetgestützte Warn- und Meldeanwendung verbessert werden. 4) In dem Beschluss aus dem Jahr 2013 ist auch ein Netzwerk geschulter Sachverständiger vorgesehen, die auf Abruf zur Verfügung stehen. Die Kommission führte Kurzdarstellungen über die Europäische Union

5 eine Halbzeitüberprüfung des Katastrophenschutzverfahrens der Union durch, die im August 2017 veröffentlicht wurde. Das Europäische Freiwilligenkorps für humanitäre Hilfe ist in Artikel 214 Absatz 5 des Vertrags von Lissabon vorgesehen und wurde im März 2014 als EU-Freiwilligeninitiative für humanitäre Hilfe eingerichtet. Mit der Initiative sollen die Fähigkeit der EU, auf humanitäre Krisen zu reagieren, und die Widerstandsfähigkeit schutzbedürftiger Gemeinschaften in Drittstaaten verbessert werden. Die Mittel in Höhe von 147,9 Mio. EUR ermöglichen die Ausbildung und den Einsatz von etwa Freiwilligen im Zeitraum 2014 bis Am 15. März 2016 wurde eine neue Verordnung des Rates über die Bereitstellung von Soforthilfe innerhalb der Union angenommen, um auf die schwierige humanitäre Lage infolge der Flüchtlingskrise zu reagieren. Durch die neue Verordnung wird die EU in die Lage versetzt, Griechenland und anderen betroffenen Mitgliedstaaten zu helfen, die humanitären Bedürfnisse der Flüchtlinge zu decken. Die Verordnung könnte in Zukunft auch herangezogen werden, um auf außerordentliche Krisen oder Katastrophen mit schwerwiegenden humanitären Folgen zu reagieren, wie bei nuklearen Unfällen, Terroranschlägen und Epidemien. Die Bereitstellung von Soforthilfe beruht auf Artikel 122 Absatz 1 AEUV und die GD ECHO ist mit ihrer Durchführung beauftragt. Von 2016 bis 2018 werden EU-Mittel in Höhe von bis zu 700 Mio. EUR (aus Haushaltslinien für interne, politische Maßnahmen ohne Rückwirkung auf humanitäre Hilfe in Drittländern) über Partnerorganisationen wie VN-Organisationen, das Rote Kreuz und nichtstaatliche Organisationen bereitgestellt wurden für insgesamt Empfänger 191,9 Mio. EUR für Unterkünfte, Lebensmittel und Nicht-Lebensmittel sowie als Geldleistung bereitgestellt. ROLLE DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS Im Politikbereich der humanitären Hilfe fungiert das Parlament gemeinsam mit dem Rat der Europäischen Union als Rechtsetzungsinstanz. Die Rechtsgrundlage für die von der Kommission vorgeschlagene Politik der humanitären Hilfe (Verordnungen) wird mit dem Rat und dem Parlament gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren der EU verhandelt und von diesen genehmigt oder abgelehnt. Auch die Durchführungsmaßnahmen der Kommission werden dem Parlament unterbreitet, das Kontrollbefugnisse besitzt. Innerhalb des Parlaments fällt die humanitäre Hilfe in den Aufgabenbereich des Entwicklungsausschusses (DEVE), und der Katastrophenschutz fällt in den Aufgabenbereich des Ausschusses für Umweltfragen, öffentliche Gesundheit und Lebensmittelsicherheit (ENVI). Darüber hinaus überwacht das Parlament die Bereitstellung humanitärer Hilfe und achtet darauf, dass die zur Verfügung gestellten Haushaltsmittel dem humanitären Bedarf entsprechen. Das Parlament hat regelmäßig betont, dass die Finanzmittel für humanitäre Hilfe aufgestockt werden müssen, und darauf bestanden, die immer größer werdende Diskrepanz zwischen den Mitteln für Verpflichtungen und den Mitteln für Zahlungen zu überbrücken. Der Entwicklungsausschuss und das Parlament insgesamt haben ferner versucht, die strategischen Entscheidungen und die politische Ausrichtung der Kommission beispielsweise hinsichtlich des Beitrags der EU zum Weltgipfel für humanitäre Hilfe, der Bildung in Notsituationen und der Reaktion auf die Ebola-Epidemie durch Stellungnahmen und Entschließungen, einschließlich Initiativberichten, zu beeinflussen. Das Parlament prüft das Jahresarbeitsprogramm der Kommission und die operative Strategie von ECHO. Das zuständige Kommissionsmitglied wird außerdem regelmäßig zu Aussprachen mit dem Entwicklungsausschuss eingeladen. Die Annahme des Kurzdarstellungen über die Europäische Union

6 Europäischen Konsenses über die humanitäre Hilfe im Jahr 2007 folgte zu einem großen Teil entschiedenen, vom Parlament bezogenen Standpunkten. Das Parlament hat auch in anderen politischen Fragen eine aktive Unterstützerrolle eingenommen, wie im Hinblick auf Resilienz, Ernährungssicherheit und die Verknüpfung von humanitärer Hilfe und Entwicklungshilfe. Um die Kontrolle der humanitären Hilfe durch das Parlament zu stärken, ernennt der Entwicklungsausschuss seit 2006 alle zweieinhalb Jahre einen ständigen Berichterstatter für humanitäre Hilfe. Das Mandat des Berichterstatters umfasst die Wahrung der Interessen hinsichtlich der Haushaltsmittel für humanitäre Hilfe, die Überwachung der Programme zur humanitären Hilfe und die Pflege guter Kontakte mit allen Akteuren in diesem Bereich. Gegenwärtig wird dieses Amt von Enrique Guerrero Salom (Progressive Allianz der Sozialdemokraten) bekleidet. Aufgrund der humanitären Lage in Myanmar, die zur Vertreibung Hunderttausender Menschen geführt hat, hielt das Parlament im September 2017 eine Dringlichkeitsdebatte ab, um sich zusammen mit Kommissionsmitglied Stylianides mit dieser Frage zu befassen. Gonzalo Urbina Treviño 09/2017 Kurzdarstellungen über die Europäische Union