Das Gesetz zum Schutz vor Kassenmanipulationen

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3 1 Das Gesetz zum Schutz vor Kassenmanipulationen Das Gesetz zum Schutz vor Manipulationen an digitalen Grundaufzeichnungen hat die letzten politischen Hürden genommen. Für Unternehmer greifen damit - unabhängig von den Regelungen der Kassenrichtlinie in den nächsten Jahren strengere gesetzliche Vorgaben beim Einsatz von elektronischen Kassensystemen und der Aufzeichnung von Barumsätzen. Dabei sind wichtige Fristen zu beachten. Hintergründe Bereits am hatte das Bundesministerium der Finanzen (BMF) den Referentenentwurf eines Gesetzes zum Schutz vor Manipulationen an digitalen Grundaufzeichnungen sowie den Referentenentwurf einer Technischen Verordnung zur Durchführung des Gesetzes zum Schutz vor Manipulationen an digitalen Grundaufzeichnungen veröffentlicht. Durch das Gesetz sollen die Unveränderbarkeit von digitalen Grundaufzeichnungen sichergestellt und Manipulationen verhindert werden. Im Konkreten beinhaltet der Entwurf insbesondere die Eingriffsmöglichkeiten bei Kassenaufzeichnungen. Aus Sicht des BMF handelt es sich dabei um ein ernstzunehmendes Problem, da die Technik der Registrierkassen es erlaubt, Buchungen willkürlich verschwinden zu lassen. Vor diesem Hintergrund beabsichtigt das BMF, die Unveränderbarkeit der digitalen Grundaufzeichnungen sicherzustellen. Der vorliegende Gesetzesentwurf soll die gesetzlichen Grundlagen schaffen, um die Manipulationen mit technischen Mitteln zu verhindern. Die moderne Technik elektronischer Kassensysteme ermöglicht immer ausgefeiltere Manipulationen innerhalb einer Buchführung. Wie Papieraufzeichnungen müssen elektronische Aufzeichnungen unveränderbar sein. Jede Manipulation muss zumindest für einen sachverständigen Dritten erkennbar sein. Allerdings erweist sich die Manipulation von Kassensystemen als recht einfach; z.b. durch spezielle Software. Die Aufdeckung von Unregelmäßigkeiten im Rahmen einer Außenprüfung ist dagegen schwierig. Die Änderungen werden dabei häufig nachträglich an den Kassenaufzeichnungen vorgenommen. Insbesondere handelt es sich um die folgenden Vorgänge: nicht dokumentierte Stornierungen, nicht dokumentierte Änderungen mittels elektronischer Programme oder Einsatz von Manipulationssoftware. Die entsprechende Manipulationssoftware ermöglicht umfassende Veränderungen und Löschungen von Daten, ohne Spuren zu hinterlassen. Sie kann Bedienereingaben unterdrücken, Umsatzkategorien löschen, Datenbanken inhaltlich ersetzen, Geschäftsvorfälle erfassen, die nicht stattgefunden haben, oder auch hochpreisige durch preiswertere Waren ersetzen.

4 2 Hinweis: Damit die Software ggf. bei einer Prüfung nicht entdeckt wird, befindet sie sich nicht auf dem Kassensystem, sondern auf einem USB-Stick, oder sie wird über das Internet verwendet (Zapper). Alternativ kann sich die Manipulationssoftware auch "versteckt" auf dem Kassensystem selbst befinden (Phantomware). Bislang gibt es keine konkreten Regelungen, die die Integrität, Authentizität und Vollständigkeit von digitalen Grundaufzeichnungen gewährleisten würden. Die Steuerverkürzung selbst ist strafbar, allerdings ist der Sachverhalt mit den Mitteln der Finanzverwaltung kaum aufzudecken. Mit der geplanten gesetzlichen Neuregelung sollen Manipulationen erschwert, der Finanzverwaltung neue Möglichkeiten der Prüfung eröffnet und eine dem gesetzlichen Auftrag entsprechende Festsetzung und Erhebung der Steuern langfristig gewährleistet werden. Das BMF rechnet mit einem einmaligen Erfüllungsaufwand für die Wirtschaft von ca. 470 Mio. für die Neuanschaffung bzw. Umstellung vorhandener elektronischer Geräte. Darüber hinaus ist ein jährlicher laufender Erfüllungsaufwand von ca. 106 Mio. für Zertifizierungskosten, Personalkosten für die Mitwirkung bei Kassennachschauen sowie laufende Kosten für Wartung und Support zu erwarten. Bundestag und Bundesrat haben am bzw dem auf Basis des Referentenentwurfs entstandenen Gesetz zum Schutz vor Manipulationen an digitalen Grundaufzeichnungen zugestimmt. Das Kassengesetz sieht insbesondere folgende Änderungen vor: Einführung einer zertifizierten technischen Sicherheitseinrichtung in elektronischen Aufzeichnungssystemen Der Kern der geplanten Reform ist, den Einsatz von Manipulationssoftware zu erschweren oder gar zu verhindern. Nach den bisherigen Erkenntnissen der Finanzverwaltung ist das auf der Grundlage des geltenden Rechts schwierig. Die Kassendaten können nach der Eingabe unerkannt verändert oder gelöscht werden. Zukünftig sollen elektronische Aufzeichnungssysteme durch eine zertifizierte technische Sicherheitseinrichtung geschützt werden. Sie besteht aus einem Sicherheitsmodul, einem Speichermedium und einer digitalen Schnittstelle. Die elektronischen Grundaufzeichnungen sind einzeln, vollständig, richtig, zeitgerecht, geordnet und unveränderbar aufzuzeichnen (Einzelaufzeichnungspflicht). Sie müssen auf einem Speichermedium gesichert und verfügbar gehalten werden. Der neu einzuführende 146a AO normiert im Einzelnen die Verpflichtungen, die sich bei den Aufzeichnungssystemen ergeben. Es wird eine technische Verordnung geben, in der präzisiert wird, welche elektronischen Aufzeichnungssysteme durch eine zertifizierte technische Sicherheitseinrichtung zu schützen sind und wie eine Protokollierung der elektronischen Aufzeichnungen sowie deren Speicherung erfolgen müssen. Alle elektronischen Registrierkassen sollen auf ein fälschungssicheres System umgestellt werden. Konkret müssen die Aufzeichnungssysteme ab dem Jahr 2020 durch eine zertifizierte Sicherheitseinrichtung geschützt werden, welche das Löschen von Umsätzen unmöglich macht. Die

5 3 technischen Anforderungen werden durch das Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik vorgegeben. Einführung einer Kassen-Nachschau Das BMF möchte in 146b AO eine Kassen-Nachschau einführen, welche die bereits vorhandenen Kontrollmöglichkeiten der Finanzverwaltung ergänzen soll. Dabei handelt es sich nicht um eine Außenprüfung i.s.d. 193 ff. AO. Es soll ein eigenständiges Verfahren sein, das der zeitnahen Aufklärung steuererheblicher Sachverhalte im Zusammenhang mit der ordnungsgemäßen Erfassung von Geschäftsvorfällen mittels elektronischer Aufzeichnungssysteme oder offener Ladenkassen dient. Die Kassen-Nachschau ermöglicht es dem Finanzamt, ohne vorherige Ankündigung in den Geschäftsräumen des Steuerpflichtigen die Ordnungsmäßigkeit der Aufzeichnungen und Buchungen von Kasseneinnahmen und Kassenausgaben überprüfen zu können. Die Finanzämter können im Rahmen der Nachschau offene Ladenkassen, computergestützte Kassensysteme, aber auch Registrierkassen überprüfen. Die Überprüfung kann nur während der üblichen Geschäfts- und Arbeitszeiten erfolgen. Das Betreten von Wohnräumen ist nur zur Verhütung dringender Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung erlaubt. Dabei können die Finanzämter auch prüfen, ob jeder aufzeichnungspflichtige Geschäftsvorfall bzw. andere Vorgang einzeln, vollständig, richtig, zeitgerecht und geordnet aufgezeichnet wird. Es kann auch die zertifizierte technische Sicherheitseinrichtung überprüft werden. Der Kassen-Nachschau unterliegt auch die Prüfung des ordnungsgemäßen Einsatzes des elektronischen Aufzeichnungssystems nach 146a Abs. 1 AO. Die Kassen-Nachschau ist in ihrer Grundkonzeption vergleichbar mit der Umsatzsteuer- oder der Lohnsteuer-Nachschau. Es geht dabei weniger um die umfassende Sachverhaltsaufklärung wie bei einer entsprechenden Außenprüfung, sondern vielmehr um die punktuelle Überprüfung von Sachverhalten. Hinweis: Auch bei der Kassen-Nachschau kann ohne vorherige Prüfungsanordnung zu einer Außenprüfung nach 193 AO übergegangen werden. Darauf wird schriftlich hingewiesen. Einführung von Einzelaufzeichnungspflicht und Meldepflicht Neu ist auch die Pflicht zur Ausgabe von Quittungen an Kunden. Von dieser sollen sich jedoch Unternehmen, die Waren an eine Vielzahl von nicht bekannten Personen verkaufen, aus Praktikabilitätsgründen befreien lassen können. Darüber hinaus wird eine Meldepflicht für die eingesetzten elektronischen Aufzeichnungssysteme und zertifizierten technischen Sicherheitseinrichtungen nach 146a Abs. 4 AO-E festgelegt.

6 4 Sanktionierung von Verstößen Um den gesetzlichen Änderungen mehr Nachdruck zu verleihen, hat der Gesetzgeber einen neuen Steuergefährdungstatbestand in 379 Abs. 1 AO-E eingeführt. Verstöße gegen die neuen Pflichten des 146a Abs. 1 AO-E sollen mit einer Geldbuße von bis zu bestraft werden können. Außerdem soll der Vertrieb einer entsprechenden Manipulationssoftware als Ordnungswidrigkeit geahndet werden. Fristen für Steuerpflichtige Steuerpflichtige müssen im Rahmen des Gesetzes zum Schutz vor Manipulationen an digitalen Grundaufzeichnungen unterschiedliche Fristen im Auge behalten: Bereits ab gibt es die Möglichkeit einer unangemeldeten Kassen-Nachschau durch die Finanzverwaltung. Die Ordnungsvorschriften für die Buchführung und für die Aufzeichnung mittels elektronischer Aufzeichnungssysteme nach 146a AO-E sowie die neu eingeführten Sanktionen gem. 379 AO-E gelten erstmals für das Kalenderjahr Die Meldung der neu eingesetzten elektronischen Aufzeichnungssysteme, die vor dem angeschafft wurden, hat bis zum zu erfolgen. Im Übrigen gilt ab 2020 gem. 146a Abs. 4 Satz 2 AO-E die Monatsfrist für die Meldung von Anschaffungen und Außerbetriebnahmen. Nur Registrierkassen, die nach dem und vor dem angeschafft wurden, den Anforderungen des BMF-Schreibens vom entsprechen und bauartbedingt nicht aufrüstbar sind, dürfen noch bis zum verwendet werden Fazit Das Konzept des BMF basiert im Wesentlichen auf drei Säulen: verbindlichen technischen Vorgaben für Kassensysteme und andere technische Einrichtungen, Kassen-Nachschau zur Absicherung und Sanktionen bei Verstößen, insbesondere gegen das Verbot der entsprechenden Software. Gegen die Eindämmung der beschriebenen Manipulationsmöglichkeiten wird wohl niemand etwas einzuwenden haben. Damit wird nicht nur die Steuerhinterziehung hoffentlich eingedämmt, sondern auch eine Wettbewerbsverzerrung durch Manipulationen oder Beteiligung an diesen verhindert. Dies gilt auch für den Vertrieb von Kassensystemen. Nicht zu unterschätzen sind aber die Kosten, die durch die Neuanschaffung und die Anpassung von Systemen entstehen. Bei dem Vertrieb von Manipulationssoftware greift das BMF m.e. zu kurz. Hier sieht der Gesetzentwurf lediglich bei Verstößen einen Ordnungswidrigkeitentatbestand vor. Als Abschreckung reicht das nicht aus. Hier könnten vor allem beim Vertrieb im großen Stil auch strafrechtliche Sanktionen drohen. Dies wäre unter präventiven Aspekten effektiver.

7 5 Nach Einführung der Neuregelung dürfte die Verwendung eines nicht zertifizierten elektronischen Kassensystems bereits ausreichen, um im Rahmen einer Betriebsprüfung zu einer Hinzuschätzung zu kommen. Davon unabhängig bleibt es dabei, dass die Verkürzung von Einnahmen strafrechtlich relevant ist.