Effektive Gefahrenabwehr durch reguliertes Online-Gambling Ein Alternativentwurf zum Glücksspielstaatsvertrag Hambach & Hambach Rechtsanwälte Dr. Michael Hettich & Susanna Münstermann EXPERTENRUNDE Glücksspielstaatsvertrag versus WorldWideWeb - Staatsmonopole und das digitale Zeitalter 03. Dezember 2007, 10.30 Uhr TÜV Rheinland Group Am Grauen Stein 51105 Köln Hochhaus, Raum 18.22 Hambach & Hambach Rechtsanwälte, München info@ra-hambach.com www.betting-law.com1
Effektive Gefahrenabwehr durch reguliertes Online-Gambling Die Versuche gesetzlicher Beschränkungen des Internet - Ziele einer Gefahrenabwehr im Internet Reguliertes Online-Gambling - ein Lösungsvorschlag Realisierungen in der Praxis am Beispiel UK 2
Die Versuche gesetzlicher Beschränkungen des Internet Das Netz interpretiert Zensur als Fehler und umgeht sie Unwirksamkeit der Internetbeschränkungen im Glücksspielstaatsvertragsentwurf (GlspStV-E) John Gilmore Reaktionen in den USA auf Gesetzesentwürfe mit Internetbeschränkungen Tatsächliche Folgen der vergeblichen Versuche das Internet zu beschränken am Bsp. China 3
Die Versuche gesetzlicher Beschränkungen des Internet Unwirksamkeit der Internetbeschränkungen im GlspStV-E Internetbeschränkungen GlspStV-E: 4 Abs. 4 GlspStV-E: Das Veranstalten öffentlicher Glücksspiele im Internet ist verboten. 9 Abs. 1 S. 2, 3 Nr. 4 GlspStV-E: Die zuständige Behörde kann Kredit- und Finanzdienstleistungsinstituten die Mitwirkung an Zahlungen aus unerlaubtem Glücksspiel untersagen. 4
Die Versuche gesetzlicher Beschränkungen des Internet Unwirksamkeit der Internetbeschränkungen im GlspStV-E Verstoß gegen Verfassungsrecht Verfassungsrechtliche Anforderungen an GlspStV: Rechtfertigung Eingriffs in Berufsfreiheit, wenn dies vernünftige Gründe des Allgemeinwohls als zweckmäßig erscheinen lassen. Zweckmäßigkeit (-), da keine effektive technische Umsetzung möglich: Vgl. Vorträge Prof. Rotert / Rolf vom Stein Umgehung des Blockings Keine Erkennung möglich, ob die Auszahlung auf unerlaubtem Glücksspiel beruht Verfassungswidrigkeit des 4 Abs. 4, 9 Abs. 1 S. 2, 3 Nr. 4 GlspStV-E, da die Regelungen nicht umsetzbar sind -> Keine Zweckmäßigkeit -> Keine Rechtfertigung 5
Die Versuche gesetzlicher Beschränkungen des Internet Unwirksamkeit der Internetbeschränkungen im GlspStV-E Verstoß gegen Europarecht Europarechtliche Anforderungen an GlspStV: Ein Eingriff in Dienstleistungsfreiheit & Kapital- und Zahlungsverkehrsfreiheit ist durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt. Geeignetheit zur Verwirklichung der Ziele (-), da keine effektive technische Umsetzung möglich: Vorträge Prof. Rotert / Rolf vom Stein Umgehung des Blockings Keine Erkennung möglich, ob die Auszahlung auf unerlaubtem Glücksspiel beruht 6
Die Versuche gesetzlicher Beschränkungen des Internet Unwirksamkeit der Internetbeschränkungen im GlspStV-E Verstoß gegen Europarecht Europarechtliche Anforderungen an GlspStV: OVG Sachsen Anhalt Az. 1 M 320/05 Ein Verbot nur in einem Bundesland ein BayVGH Az. 24 CS 07.10 Internetglücksspiel zu veranstalten ist Hess. VGH Az. 7 TG 2891/06 technisch unmöglich und daher rechtswidrig Übertragung auf Europa Europarechtswidrigkeit des 4 Abs. 4, 9 Abs. 1 S. 2, 3 Nr. 4 GlspStV-E, da die Regelungen nicht umsetzbar sind -> Keine Zweckmäßigkeit -> Keine Rechtfertigung 7
Die Versuche gesetzlicher Beschränkungen des Internet Unwirksamkeit der Internetbeschränkungen im GlspStV-E Verstoß gegen Verfassungsrecht Verfassungsrechtliche Anforderungen an GlspStV: Bestimmtheitsgrundsatz: 103 Abs. 2 GG muss erfüllt sein, da gem. 24 GlspStV-E ein Verstoß gegen den Glücksspielstaatsvertrag (gem. Ausführungsgesetzen) strafbar sein kann. (P) Keine Definition welche Regelung strafrechtsrelevant ist. -> Evtl. Strafbarkeit der Glücksspielanbieter, der Banken und der Internetprovider (P) Keine Definition was zur Strafbarkeit der evtl. Beteiligten führt. -> Evtl. Strafbarkeit Provider, zumindest Beihilfe, wenn auf dem Server ein gut getarntes unerlaubtes Glücksspiel angeboten wird. -> Evtl. Strafbarkeit Banken, da kein Anhaltspunkt ob die Geldtransaktion aus einem unerlaubtem Glücksspiel stammt. -> Unterlaufen des Geldwäschegesetzes. Verfassungswidrigkeit des 4 Abs. 4, 9 Abs. 1 S. 2, 3 Nr. 4 GlspStV-E, da die Regelungen nicht bestimmt genug sind und zu Strafrechtsverstößen führen können 8
Die Versuche gesetzlicher Beschränkungen des Internet Unwirksamkeit der Internetbeschränkungen im GlspStV-E Verstoß gegen Verfassungsrecht Gesetzgebungskompetenz der Länder? Die Haftung im Internet ist im Telemediengesetz geregelt -> Bundeskompetenz Der Glücksspielstaatsvertrag regelt mit dem Internetveranstaltungsverbot, das strafrechtlich sanktioniert werden kann ebenfalls Haftungsfragen im Internet. -> Die Gesetzgebungskompetenz der Länder steht in Frage Die Überwachung des Zahlungsverkehrs ist im Geldwäschegesetz geregelt -> Bundeskompetenz -> Die Gesetzgebungskompetenz der Länder für das Financial Blocking steht in Frage Das Strafrecht ist im StGB geregelt, für Glücksspiele 284 StGB -> Bundeskompetenz -> Die Gesetzgebungskompetenz der Länder für strafrechtliche Sanktionen der Verstöße gegen den GlspStV-Entwurf steht in Frage. Bisher keinerlei Begründung der Gesetzgebungskompetenz Nur mit einer ausführlichen Begründung wäre hier eine Abgrenzung zwischen bundesrechtlichem Wirtschaftsrecht, bzw. Strafrecht und landesrechtlichem Sicherheitsrecht 9 möglich
Die Versuche gesetzlicher Beschränkungen des Internet Reaktionen in den USA auf Gesetzesentwürfe mit Internetbeschränkungen Unlawful Internet Gambling Enforcement Act (UIGEA) betrifft den Zahlungsverkehr im Zshg. mit Online-Glücksspielen Analyse des Center for Regulatory Effectiveness: Die Regelungen sind unklar und missverständlich. Nur mit einer konkreten abschließenden Darstellung aller möglichen verbotenen Glücksspielveranstaltungen und der daraufhin verbotenen Transaktionen kann das Gesetz umgesetzt werden. Ob es sich um ein verbotenes Glücksspiel handelt, hängt u.u. vom Aufenthaltsort des Spieler ab, an dem er den Spielvertrag abschließt und die Überweisung initiiert. Eine effektive Umsetzung würde zuviel wirtschaftlichen und personellen Aufwand erfordern. Die gesamte Umsetzung darf nicht auf die Banken abgewälzt werden. Vor allem kleinere Banken sind immer noch zu stark belastet. 10
Die Versuche gesetzlicher Beschränkungen des Internet Reaktionen in den USA auf Gesetzesentwürfe mit Internetbeschränkungen Empfehlung des Center for Regulatory Effectiveness: Präzisere Neuregelungen Mehr Ausnahmen und Aufwandsreduzierungen für kleinere Banken Insgesamt Rückverweisung an das Finanzministerium für eine vollständige Neuüberarbeitung. Vergleich mit den Regelungen des GlspStV-E: GlspStV-E UIGEA Quantität: 1 Satz 52 Seiten -> Gleichwohl erweisen sich die 52 Seiten des UIGEA immer noch als unzureichend Qualität: Die Kritik am UIGEA trifft den GlspStV im gleichen Maße, da dieser ebenfalls nicht präzise regelt welche Spiele zu verbotenen Transaktionen führen und den gesamten Aufwand der Gesetzesvollzugs den Banken anlastet. 11
Die Versuche gesetzlicher Beschränkungen des Internet Tatsächliche Folgen der fehlgeschlagenen Versuche einer Internetbeschränkung am Beispiel von China Chinesisches Modell der Beschränkung Firewall filtert nach Schlagwörtern: -> Durch TCP Resetpaket wird Abbruch der Verbindung erreicht Die Firewall sperrt einige Seiten Umgehung der Beschränkung Verschlüsselung des Traffic: -> Schlagwörter werden nicht ausgelesen Verwendung von Linux: -> Die Pakete werden verworfen Verwendung von Proxyservern: -> Die gesperrten Server werden umgangen 12
Die Versuche gesetzlicher Beschränkungen des Internet Tatsächliche Folgen der fehlgeschlagenen Versuche einer Internetbeschränkung am Beispiel von China Die Folgen der Beschränkungsversuche Ca. 30% der Online-Casinos bieten die chinesische Sprache an. In nur drei Monaten wurden 2007 1,099 Mio. Menschen wegen Glücksspieldelikten verhaftet. Für Shanghai wurde ermittelt, dass 35% der Glücksspieldelikte Online-Spiele betreffen. 13
Ziele einer Gefahrenabwehr im Internet Umsetzung der Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts & Europäischen Gerichtshofes Suchtprävention: Niedrige Ereignisfrequenz; Spielerselbstsperren; Zwangsunterbrechungen; Tageslimits; Zeitbegrenzungen pro Woche; ausgewogenes Verhältnis Einsatz und Gewinn; Verzicht auf Jackpots Ordnungsgemäße und transparente Glücksspielveranstaltungen Bundeseinheitlich zuständige Kontrollbehörde; Zertifizierung der Soft- und Hardware; regelmäßige Kontrollen; Auflagen- und Untersagungsbefugnisse; Prüfung der Zuverlässigkeit des Anbieters ab Antragstellung Verhinderung von Folge- und Begleitkriminalität Zertifizierte IT-Security gegen Manipulationen der Entscheidung über Gewinn oder Verlust; bereits o.g. Einsatzbeschränkung Jugend- Verbraucherschutz Zertifizierte Altersprüfsysteme aufbauend auf Face to Face Kontakt, ggf. unter Rückgriff auf erfolgte Postident-Verfahren z.b. nach dem Geldwäschegesetz. Anschließend darauf basierend z.b. Signaturkarte, PIN, Passwort 14
Reguliertes Online-Gambling ein Lösungsvorschlag Vorgaben durch die technischen und sozialen Rahmenbedingungen - Der Spieltrieb des Menschen ist nicht unterdrückbar - Der Zugang zu illegalem Online-Glücksspiel ist nicht verhinderbar - Finanzströme illegaler Glücksspielangebote können nicht gekappt werden 15
Reguliertes Online-Gambling ein Lösungsvorschlag Effektive Zielerreichung nur durch reguliertes Online-Gambling - Zertifiziertes, erlaubtes Spiel ist attrakiv -> Reduzierte Nachfrage illegaler Angebote - Der Spieler wird aus der Anonymität und Illegalität geholt -> Besserer Schutz möglich - Nicht zertifizierte, erlaubte Spiele sind sofort als illegal erkennbar -> Immer noch beschränkte aber leichter mögliche Bekämpfung - Attraktivität des Angebots auch für den Betreiber -> Viele Glücksspielunternehmer werden aus dem rechtlichen Graubereich geholt -> Überwachung möglich - Historisches Musterbeispiel der Legalisierung der Pferdewetten: -> 1882 1922 Verbot -> illegale Rennwetten mit katastrophalen Folgen für die Spieler -> Nach Legalisierung und Regelung 1922 -> Spielerschutz -> Der Umfang der Wettabschlüsse änderte sich weder durch Verbot noch durch Erlaubnis. 16
Realisierung in der Praxis - UK im Vergleich zu Deutschland Ziele des Gambling Act 2005 ausweislich Part 1 Interpretation of Key Concepts: (a) preventing gambling from being a source of crime or disorder, being associated with crime or disorder or being used to support crime, (b) ensuring that gambling is conducted in a fair and open way, and (c) protecting children and other vulnerable persons from being harmed or exploited by gambling. Ziele des Staatsvertrages sind nach 1: 1. das Entstehen von Glücksspielsucht und Wettsucht zu verhindern und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung zu schaffen, 2. das Glücksspielangebot zu begrenzen und den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken, insbesondere ein Ausweichen auf nicht erlaubte Glücksspiele zu verhindern, 3. den Jugend- und den Spielerschutz zu gewährleisten, 4. sicherzustellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt, die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt und die mit Glücksspielen verbundene Folgeund Begleitkriminalität abgewehrt werden 17
Realisierung in der Praxis UK im Vergleich zu Deutschland Reguliertes Angebot durch Private Anbieter, Part 5 Operating licences Zulassung privater Anbieter in den folgenden Sektoren: The commission may issue operating licences in accordance with the provisions of this Part. Art der erteilten Lizenzen: Casino operating licence Bingo operating licence Gerneral betting operating licence Pool betting operating licence Betting intermediary operating licence Betting intermediary operating licence Gaming machine general operating licence Gaming machine technical operating licence Gambling software operating licence Lottery operating licence Remote operating licence (z.b. für Internetanbieter) Automatenspiele Lotterievermittlung Pferderennwetten Zum Teil Spielbanken/Casino-Spiele Staatsmonopol: Lotterien Sportwetten Spielbanken/Casino-Spiele Bislang keine gesonderte Regelung zu interaktiven Spielen, insbesondere Internet, TV, oder Mobile Games Nun durch 4 Abs. 4 GlüStV: Das Veranstalten und das Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet ist verboten. 18
Realisierung in der Praxis UK im Vergleich zu Deutschland Vorgaben für Internetanbieter: Internetverbot als Lösung Operating Licence einschließlich der Zulassung für interaktive Angebote Personal Licence für Personen im Managment Technische Standards (32 seitiges Dokument mit Annex B (timetable) und Annex C (Sicherheitsstandards) Pflichtinformationen auf der Website, der Kunde soll so die lizensierten Anbieter erkennen können Altersverifikation, Unterstützung von Filtersoftware für Kinder, Training der Angestellten Hierzu Ergebnisse einer volkswirtschaftlichen Analyse von Professor Schneider: Verbot und Beschränkungen verursachen eine Steigerung von 433 % für den Schwarzmarkt (3,3 Mrd. EUR mit Verbot gegenüber 0,6 Mrd. EUR ohne Verbot) nur in den Bereichen Oddset, Sportwettenvermittlung, Sportwetten im Internet und SB-Wettautomaten. Informationspflichten zu Spielsucht und Einhaltung von Spielersperren 19
Realisierung in der Praxis - UK im Vergleich zu Deutschland Der Umgang mit Internetangeboten aus dem Ausland: Der Umgang mit Internetangeboten aus dem Ausland Klare Stellungnahme der Gambling Commission: Ausländische Anbieter benötigen keine britische Lizenz Werbung für Internetangebote ist erlaubt, wenn das Unternehmen: Im Vereinigten Königreich niedergelassen ist Oder seinen Sitz in einem Mitgliedstaat der EU oder des Europäischen Wirtschaftsraums hat Oder sein Sitzstaat nach Antrag auf einer White List aufgenommen wurde Stellungnahme der Gambling Commission zum Umgang mit ausländischen Angeboten: the public will have the choice of gambling on sites that meet the high standards required by the Gambling commission Internetangebote aus dem Ausland sind illegales Glücksspiel, 284 StGB Offen bleibt, wie die Kappung des Internets umgesetzt werden soll und ab wann ausländische Anbieter in Deutschland mit einer Strafverfolgung rechnen müssen. 20
Realisierung in der Praxis UK im Vergleich zu Deutschland Kontrolle durch die Gambling Commission: 2293 Inspektionen 71 Befragungen 28 Lizenzen widerrufen Kooperation mit Polizei und Staatsanwaltschaft bei Einsatz illegaler Glücksspielautomaten Beantragte Lizenzen: 2357 Anträge für operating licences British Gambling Prevelance Survey 2007 herausgegeben: 68% der Erwachsenen haben von September 2005 bis März 2006 an Glücksspielen in den letzten 12 Monaten teilgenommen 3% Online Gambling 4% Online Betting Zwischen 0,6% und 0,8 % pathologische Spieler Staatliche Sanktionen: Keine Strafverfolgung möglich Landgericht Frankfurt/Main vom 15.11.2007 Eine Bestrafung nach 284 StGB komme erst nach einer verfassungs- und europarechtskonformen Neuregelung wieder in Betracht. Bedenken auch auf verwaltungsrechtlicher Ebene Umsetzbarkeit (Internetangebote) Europarechtswidrigkeit (Vorlageverfahren) Studien zum Spielverhalten in Deutschland 40% der Erwachsenen haben in 2006 in den Letzten 12 Monaten an Glücksspielen teilgenommen (Umfrage Bremer Institut für Drogenforschung) Marktanteil Online-Glücksspiel bei 6% in 2005 (Quelle) SES Research 0,5% pathologische Spieler (zum Vergleich Norwegen (0,15%), Großbritannien (0,3%) Schweden (0,6%), der Schweiz (0,8%) und Spanien (1,7%)). 21
Aussichten für den Glücksspielmarkt im Vergleich Umsatzwachstum auf dem Glücksspielmarkt: 54,2 Milliarden in 2005 91,5 Milliarden in 2006 Quelle: HM Revenues & Customs Bulletins UK stellt sich den Herausforderungen durch die neuen Technologien, so erklärte die frühere Staatssekretärin für Kultur, Medien und Sport Tessa Jowell zum Gambling Act 2005: We need to address the challenges that are caused by new technology, by the internet and by the steady growth in consumer demand. We need to keep gambling crime-free by giving regulators new powers and new duties. Umsatzrückgang zu erwarten: befürchtet, Mindereinnahmen in 2007 bereits in Höhe von 66 Millionen in NRW (laut Pressemitteilung Faber) Internet, Mobile-Games und TV-Shows sollen zum Wohle der Verbraucher verboten werden: Keine Auseinandersetzung mit den neuen Technologien in Deutschland, so äußerte sich Glücksspielreferent des Landes NRW, Ministerialrat Georg Nagel dass für ihn das Medium Internet ein Stück suspekt sei 22
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