Dr. Karl Bronke, Prof. Dr. Frank Nullmeier, Jendrik Schröder, Dr. Joachim Schuster und Gerd Wenzel

, 11. Juli 2011 Inhaltsverzeichnis 1) Vorbemerkung... 2 2) Ziele einer Kindergrundsicherung... 2 3) Eckpunkte einer Kindergrundsicherung... 2 4) Einordnung der Debatte... 3 4.1) Kinderarmut in Deutschland... 3 4.2) Familienleistungsausgleich... 3 4.3) Mindestlohn... 4 4.4) Bedingungsloses Grundeinkommen... 4 5) Anknüpfungspunkte für eine Kindergrundsicherung... 5 5.1) Sozialrecht SGB II und XII... 5 5.2) Steuerrecht Kinderfreibeträge nach 32 Absatz 6 Einkommenssteuergesetz (EStG)... 6 5.3) Unterhaltsrecht Mindestunterhalt nach 1612 Bürgerliches Gesetzbuch (BGB)... 7 6) Ausgestaltung der Kindergrundsicherung... 7 6.1) Höhe und Struktur... 7 6.2) Altersstaffelung... 8 6.3) Dauer... 8 6.4) Sonder- und Mehrbedarfe... 9 6.5) Verteilungswirkung... 9 6.6) Arbeitsanreiz... 10 6.7) Infrastruktur für Kinder... 10 6.8) Auszahlung... 11 7) Umsetzung... 12 7.1) Vorbemerkung: Änderungen im Steuerrecht... 12 7.2) 1. Schritt: Einheitlich hohes Kindergeld... 12 7.3) 2. Schritt: Kindergrundsicherung... 13 8) Kosten der Kindergrundsicherung... 13 9) Finanzierung der Kindergrundsicherung... 19 10) Literaturverzeichnis... 21

1) Vorbemerkung Dieses Papier basiert auf den Ergebnissen eines Workshops im Dezember 2010 in Loccum und einer Tagung der Friedrich-Ebert-Stiftung in Berlin im Mai 2011. Dort wurden unterschiedliche Modelle der Bekämpfung von Kinderarmut dargestellt und diskutiert. Im Ergebnis wurden Anforderungen an ein zu gestaltendes Modell gestellt, die das vorliegende Konzept einzulösen versucht. Der entstandene Handlungsansatz soll die Diskussion anreichern. Das Ziel besteht darin, dass die Kindergrundsicherung politisch umsetzbar gemacht wird. 2) Ziele einer Kindergrundsicherung Jede Familie mit Kindern soll eine finanzielle Grundsicherung in gleicher Höhe erhalten, die den Lebensunterhalt des Kindes und dessen Teilhabe am Leben in der Gemeinschaft absichert. Die Kindergrundsicherung soll besonders Familien mit geringem und mit mittlerem Einkommen helfen. Die Kindergrundsicherung soll den bestehenden Familienleistungsausgleich zu einem einheitlichen, leicht verständlichen und effektiven Instrument umbauen. Die Kindergrundsicherung muss durch einen Ausbau der öffentlichen Infrastruktur für Kinder (insbesondere Betreuungsangebote) ergänzt werden. 3) Eckpunkte einer Kindergrundsicherung Alle Eltern erhalten für jedes Kind bis zur Vollendung des 18. Lebensjahres 450 Euro im Monat. Die Kindergrundsicherung gilt als Einkommen der Eltern und wird mit deren Grenzsteuersatz versteuert. Damit erfolgt eine Umverteilung: Familien mit niedrigem Einkommen erhalten die vollständige Kindergrundsicherung die Kinder sind daher nicht mehr auf Leistungen nach den Sozialgesetzbüchern (SGB) II und XII angewiesen. Familien in den mittleren Einkommensbereichen werden besser gestellt als im bisherigen System. Familien mit hohem Einkommen erhalten die nach dem Kinderfreibetrag im Steuerrecht notwendige Entlastung. 2

4) Einordnung der Debatte Das vorliegende Konzept nimmt aktuelle Diskussionen auf. 4.1) Kinderarmut in Deutschland Der dritte Armuts- und Reichtumsbericht der Bundesregierung aus dem Jahr 2008 führt zwei Indikatoren für Kinderarmut an. Erstens betrug die Armutsrisikoquote für Kinder unter 15 Jahren im Jahr 2005 zwölf Prozent. Zweitens verweist der Armuts- und Reichtumsbericht auf die Anzahl der Sozialgeldempfangenden unter 15 Jahren. Sozialgeld erhalten Kinder, deren Eltern Arbeitslosengeld II beziehen. Im Januar 2008 empfingen etwa 1,8 Millionen unter 15-Jährige Sozialgeld (Bundesregierung 2008:101). Barbara König vom Zukunftsforum Familie weist des Weiteren auf die Armut in so genannten Lebenslagendimensionen wie Bildungsteilhabe hin, die sich nur aufwendig ermitteln lässt. Insgesamt lebten, Barbara König zu Folge, damit 2009 etwa 2,4 Millionen Kinder in Armut (König 2010:64). Der Deutsche Kinderschutzbund geht derzeit von insgesamt etwa 2,5 Millionen armen Kindern aus (Deutscher Kinderschutzbund 2011). Die Kindergrundsicherung soll den Lebensunterhalt und die gesellschaftliche Teilhabe für jedes Kind gewährleisten und stellt damit einen großen Schritt im Kampf gegen Kinderarmut dar. 4.2) Familienleistungsausgleich Der Familienleistungsausgleich (FLA) bezeichnet alle Steuerermäßigungen und sozialpolitischen Leistungen ( ), die als Ausgleich für die finanziellen Lasten für Unterhalt, Betreuung, Erziehung und Ausbildung von Kindern [in Deutschland] gewährt werden. Die Kernelemente umfassen das Kindergeld und die Steuerfreibeträge, den Kinderzuschlag für Geringverdienende und die Leistungen für Kinder im Arbeitslosengeld II und der Sozialhilfe (Boeckh u.a. 2006:303). Dabei entstehen gleich mehrere Probleme. Zunächst kann man die Kinderförderung nicht als einheitlich bezeichnen. Vielmehr existieren mehrere Leistungen für unterschiedliche Anspruchsberechtigte. Des Weiteren gilt für Kindergeld und Steuerfreibeträge eine Günstiger-Rechnung. Je nach Einkommenshöhe der Eltern erhält die Familie das Kindergeld in Höhe von derzeit 184 Euro oder eine Nettoentlastung über die Einkommensteuer von bis zu 278 Euro. Das stellt eine weitere Ungleichbehandlung dar. Schließlich erhalten die Leistungsberechtigten den Kinderzuschlag oder Leistungen im Rahmen von Arbeitslosengeld II oder Sozialhilfe nur auf Antrag. Damit kann nicht als sicher gelten, dass alle anspruchsberechtigten Kinder die Leistungen beziehen. Das vorliegende Konzept setzt an diesen Problemen an. Die Kindergrundsicherung ersetzt die bisherigen Kernelemente des Familienleistungsausgleichs durch ein allgemeines und verständli- 3

ches Prinzip: Alle Eltern erhalten für jedes Kind die Kindergrundsicherung ausbezahlt. Die Ungleichbehandlung von Kindergeld und Steuerfreibeträgen entfällt. Die Kindergrundsicherung deckt den Grundbedarf ab. Damit laufen auch der Kinderzuschlag und die Leistungen für Kinder im Rahmen des Arbeitslosengeld II und der Sozialhilfe leer. 4.3) Mindestlohn Die Kindergrundsicherung gewährleistet den Lebensunterhalt und die Teilhabe für jedes Kind. Eltern, die mit ihrem Erwerbseinkommen zwar ihren eigenen Lebensunterhalt, nicht aber den ihrer Kinder aufbringen können, sollen damit in Zukunft keine ergänzenden Leistungen benötigen. Jedoch bleibt eine Gruppe von Eltern, deren Einkommen nicht einmal ausreicht, um ihren eigenen Lebensunterhalt abzudecken. Die betroffenen Familien können ihr Existenzminimum auch nach Einführung der Kindergrundsicherung nicht vollständig aus ihrem Einkommen finanzieren. Dazu müssten sie weiterhin ergänzende Leistungen des Arbeitslosengeldes II erhalten. Um das beschriebene Problem zu lösen, unterstützt das vorliegende Konzept die Forderung nach Einführung eines allgemeinen, gesetzlichen Mindestlohns in Höhe von 8,50 Euro. Die Kombination von Mindestlohn und Kindergrundsicherung ermöglicht es allen Familien mit voller Erwerbstätigkeit, ihren Lebensunterhalt aus eigener Kraft zu decken und unabhängig von Sozialleistungen zu leben. 4.4) Bedingungsloses Grundeinkommen Derzeit finden Diskussionen über die Einführung eines bedingungslosen Grundeinkommens statt. Die Debatte erfolgt in allen politischen Lagern. Während konservative Vorschläge die Sozialversicherungen zu einem Pauschalbetrag zusammenführen möchten, diskutieren linke Befürworter die zusätzliche Auszahlung der Grundsicherung als Instrument gegen Armut. Das vorliegende Konzept richtet sich gegen die Einführung eines bedingungslosen Grundeinkommens. Die Kindergrundsicherung soll Kinderarmut vermeiden und den Familienleistungsausgleich umgestalten. Damit besitzt das Konzept eine genau gefasste Zielgruppe und wenige, klar definierte Ziele. Für erwerbsfähige Erwachsene bekräftigt das vorliegende Konzept dagegen die zentrale Bedeutung der Erwerbsarbeit. Das Ziel besteht darin, Vollbeschäftigung zu erreichen und alle Erwerbsfähigen zur Teilnahme am Erwerbsleben zu qualifizieren. Denn Arbeit zu guten Bedingungen ermöglicht Selbstverwirklichung, soziale Kontakte und die Herstellung von Werten, die als Grundlage für gesellschaftliche Umverteilung dienen. 4

5) Anknüpfungspunkte für eine Kindergrundsicherung Es existieren drei Anknüpfungspunkte für eine Kindergrundsicherung: (1) das Sozialrecht mit den Leistungen der Sozialgesetzbücher II und XII Arbeitslosengeld II und Sozialhilfe -, (2) das Steuerrecht mit den Freibeträgen für Kinder und (3) das Unterhaltsrecht mit den Regelungen für den Mindestunterhalt. 5.1) Sozialrecht SGB II und XII Das Sozialrecht umfasst die monetären Leistungen für Kinder im Rahmen der Sozialgesetzbücher II und XII, darin auch die anteiligen Kosten der Unterkunft. Die monetären Regelleistungen sollen den Grundbedarf der Kinder decken. Die Ermittlung der Regelsätze erfolgt auf der Grundlage der Einkommens- und Verbrauchsstichprobe. Die Regelsätze betragen derzeit für Kinder bis fünf Jahre 215, für Kinder zwischen sechs und 13 Jahren 251 und für Kinder ab 14 Jahren 287 Euro im Monat. Gewichtet man jede Jahrgangsstufe gleich, beträgt der mittlere Betrag für Kinder bis zur Volljährigkeit damit 249 Euro 1. Die Aufwendungen für die Kosten der Unterkunft und Heizung betrugen bei 3-Personen-Haushalten 126 Euro pro Mitglied der Bedarfsgemeinschaft. Zu den 2011 eingeführten Leistungen der Bildung und Teilhabe liegen noch keine Auswertungen vor. Teilt man die dafür vorgesehenen Ausgaben des Bundes für den Bereich des SGB II durch die Zahl der Anspruchsberechtigten, ergibt sich ein monatlicher Wert von 29,50 Euro. Die verbleibenden weiteren einmaligen Leistungen des SGB II werden auf 12,50 Euro pro Mitglied der Bedarfsgemeinschaft geschätzt. Es ergibt sich eine Gesamtsumme von 417 Euro monatlich für ein Kind im SGBII- Bezug. Als umstritten gilt, ob die sozialrechtlichen Leistungen das Existenzminimum der Kinder tatsächlich abdecken. Während die Bundesregierung bei der Neuermittlung der Regelsätze keine Anpassung vornahm, gehen der Paritätische Wohlfahrtsverband in seiner Expertise Was Kinder brauchen... und auch andere Verbände von einem höheren Bedarf aus (Paritätischer Wohlfahrtsverband 2008). 1 Achter Existenzminimumsbericht 2011, Seite 5 (Bundesregierung 2011) 5

5.2) Steuerrecht Kinderfreibeträge nach 32 Absatz 6 Einkommenssteuergesetz (EStG) Das sächliche Existenzminimum leitet sich aus dem Existenzminimumbericht der Bundesregierung ab. Dafür fasst der Bericht die monetären Regelleistungen und die kindspezifischen Kosten der Unterkunft zusammen 2. Daraus ergibt sich der Steuerfreibetrag. Ein weiterer Freibetrag soll die Kosten für Betreuung, Erziehung und Ausbildung (BEA) abdecken. Der Freibetrag für das sächliche Existenzminimum beträgt zur Zeit 2.184 Euro pro Steuerpflichtigen, bei zwei Eltern also 4.368 Euro im Jahr bzw. 364 Euro im Monat. Die BEA-Pauschale in Höhe von 1.320 Euro pro Steuerpflichtigen summiert sich auf derzeit 2.640 Euro pro Jahr bzw. 220 Euro im Monat. Insgesamt ergibt sich damit ein Steuerfreibetrag von 7.008 Euro im Jahr d.h. 584 monatlich. Wie ein Gutachten im Auftrag der Friedrich-Ebert-Stiftung zeigt, lässt sich über Begründung und Höhe des BEA-Freibetrags jedoch streiten (Vgl. 7.1). Das vorliegende Konzept schlägt vor, den geltenden BEA um die Hälfte zu kürzen. Es blieben 110 Euro bestehen. Der so veränderte Steuerfreibetrag betrüge somit 474 Euro. 2 Zur Entscheidung des Gesetzgebers über den steuerlichen Kinderfreibetrag zum sächlichen Existenzminimum legt das Bundesfinanzministerium alle zwei Jahre einen Bericht über die Höhe des Existenzminimums von Erwachsenen und Kindern vor. Der letzte Bericht stammt vom 30. Mai 2011 und bezieht sich auf das Jahr 2012 (Achter Existenzminimumbericht, Bundestagsdrucksache 17/5550). Zugrunde gelegt wird für 2012 ein durchschnittlicher Regelsatz von 249 Euro. Für die Kosten der Unterkunft werden 12 m² angesetzt zu einem Preis von 6,02 Euro pro m². Sie werden mit 73 Euro im Monat berechnet. Die Heizkosten werden auf diese Fläche bezogen und betragen damit 15 Euro pro Monat. Für Bildung und Teilhabe werden nur einzelne Positionen mit einem Gesamtaufwand von 19 Euro berücksichtigt. Auf diese Weise wird ein sächliches Existenzminimum für Kinder von 249 + 73 + 15 + 19 = 356 Euro ermittelt. Auf diesen Betrag wurde das sächliche Existenzminimum des Kindes ab dem Jahr 2012 festgesetzt. Der steuerliche Freibetrag wurde auf 364 Euro monatlich festgelegt. 6

5.3) Unterhaltsrecht Mindestunterhalt nach 1612 Bürgerliches Gesetzbuch (BGB) Der Mindestunterhalt für das minderjährige Kind richtet sich gemäß 1612a BGB nach dem Freibetrag für das sächliche Existenzminimum von derzeit 364 Euro. Es besteht eine Altersstaffelung. Kinder im Alter von null bis sechs Jahren erhalten 87, Kinder im Alter von sieben bis zwölf Jahren 100 und Kinder im Alter von 13 bis 18 Jahren 117 Prozent des Betrags. Die Barunterhaltspflicht bezieht sich auf das Elternteil, bei dem das Kind nicht lebt. Das Elternteil, bei dem das Kind lebt, erbringt seine Unterhaltspflicht durch die Betreuung und Erziehung des Kindes. Das Kindergeld teilt sich je zur Hälfte auf die beiden Eltern auf. Das Kindergeld beträgt 184 Euro pro Monat für das erste und zweite Kind, so dass sich der zur Verfügung stehende Geldbetrag für das Kind um mindestens 92 Euro auf 456 Euro monatlich erhöht. 6) Ausgestaltung der Kindergrundsicherung 6.1) Höhe und Struktur Es stehen drei Anknüpfungspunkte für die Kindergrundsicherung zur Verfügung. Die tatsächliche Höhe der sozialrechtlichen Leistungen beträgt 417 Euro. Mit dem veränderten BEA läge der Freibetrag im Steuerrecht bei 474 Euro und das Unterhaltsrecht legt einen Mindestbetrag von 456 Euro im Monat fest. Das vorliegende Konzept lehnt sich an die bestehenden drei Anknüpfungspunkte an und schlägt vor, dass die Kindergrundsicherung 450 Euro im Monat betragen soll. Damit setzt die Kindergrundsicherung nicht etwa ein Leistungssystem fort, sondern wählt einen mittleren Wert aus den unterschiedlichen Anknüpfungspunkten. Nach Einführung der Kindergrundsicherung soll diese eine eigene, unabhängige Leistung bilden. Es soll eine regelmäßige Anpassung der Kindergrundsicherung erfolgen. Hierzu wird vorgeschlagen, die Kindergrundsicherung zukünftig jährlich entsprechend der Inflationsentwicklung zu erhöhen. Das vorliegende Konzept sieht außerdem vor, dass die Kindergrundsicherung die Kosten der Unterkunft enthält. Der aktuell geltende Existenzminimumbericht der Bundesregierung sieht für die Unterkunft von Kindern monatliche Kosten von 88 Euro vor. Das entspricht etwa 1 / 5 der Kindergrundsicherung in Höhe von 450 Euro. Der in der Kindergrundsicherung enthaltene pauschale 7

Anteil für die Kosten der Unterkunft soll deshalb 1 / 5 bzw. 20 Prozent betragen. Das entspricht 90 Euro im Monat (Bundesregierung 2011). Dies ist für Fragen der Anrechnung von Bedeutung (vgl. Ziffer 6.4). 6.2) Altersstaffelung Die Auszahlung eines einheitlichen Betrags für alle Altersstufen entspricht den Prinzipien der Kindergrundsicherung, die sich durch Einfachheit und Verständlichkeit auszeichnen soll. Auch eine einheitlich hohe Leistung kann zudem den Mindestbedarf aller Altersstufen gewährleisten. Darüber hinaus spricht gegen eine Altersstaffelung, dass sie bei einer Kindergrundsicherung, die über die gesamten 18 Jahre der Minderjährigkeit gezahlt wird, im Durchschnitt keine Auswirkungen hat. Es wird deshalb vorgeschlagen, für die Kindergrundsicherung einen einheitlichen Betrag vorzusehen. 6.3) Dauer Die Kindergrundsicherung soll ausschließlich für minderjährige Kinder d.h. bis zur Vollendung des 18. Lebensjahres gelten. Für über 18-Jährige sollen die SGB II und XII sowie die Ausbildungsförderung den Bedarf decken. Dabei besitzen die Eltern, nicht die Kinder den Rechtsanspruch auf die Kindergrundsicherung. 3 Soweit minderjährige Kinder bereits über eigenes Einkommen verfügen (etwa Erwerbseinkommen oder Einkommen nach einer Erbschaft), das zur Sicherung ihres notwendigen Lebensunterhalts ausreicht, besteht der Anspruch auf Kindergrundsicherung der Eltern nicht mehr, da die Unterhaltspflicht entfällt. Für geringfügige Einkommen z.b. aus Schüler- oder Ferienjobs muss dabei eine Freigrenze vorgesehen werden, bis zu der keine Anrechnung erfolgt. Auch die Eltern behinderter Kinder sollen die Kindergrundsicherung erhalten. Für behinderte Kinder soll die Dauer der Leistungen der heutigen Dauer des Kindergeldes für behinderte Kinder entsprechen. Befindet sich das Kind zum Zeitpunkt seines 18. Geburtstags jedoch noch in der Ausbildung, so soll die Kindergrundsicherung bis zum Ende der laufenden Ausbildung z.b. Schule oder berufliche Ausbildung weitergezahlt werden. Dabei geht aber der Rechtsanspruch von den Eltern auf das volljährige Kind über d.h. das Kind erhält die Kindergrundsicherung ausbezahlt. Verfügt das Kind über eigenes Einkommen z.b. eine Ausbildungsvergütung findet eine Anrechnung auf die Kindergrundsicherung statt. Hierbei könnte man die geltenden Anrechnungsregeln aus dem Unterhaltsrecht übernehmen. Bis auf den ausbildungsbedingten Mehrbedarf in Höhe von derzeit 90 Euro 3 Ein Anspruch für die Kindergrundsicherung soll für alle Familien, die derzeit Kindergeld erhalten, sowie für Asylbewerber/innen mit Leistungsanspruch analog dem Sozialgesetzbuch XII bestehen. 8

erfolgt hier eine vollständige Anrechnung der Ausbildungsvergütung. Falls das Kind Unterhaltsleistungen erhält, verringert sich der Barunterhalt des Weiteren um die ausbezahlte Kindergrundsicherung. Darüber hinaus muss langfristig eine Reform der Ausbildungsförderung erfolgen. Das grundsätzliche Ziel besteht darin, dass keine finanziellen Zwänge die Entscheidung für eine Ausbildung beeinflussen. Über die Zuschüsse in den Förderungssystemen hinaus soll jeder Interessierte ein zinsloses Darlehen erhalten können, um damit die Ausbildung zu finanzieren. Auch die Organisation der Rückzahlung darf dabei nicht von der Inanspruchnahme des Darlehens abhalten. 6.4) Sonder- und Mehrbedarfe Die vorgeschlagene Pauschalierung unter Einbezug der Kosten der Unterkunft und ohne Altersstaffelung führt ganz sicher dazu, dass es Einzelfälle z.b. mit befristet höheren Kosten der Unterkunft geben wird, in denen der notwendige Lebensunterhalt nicht mehr abgesichert ist. Für diese Fälle muss es eine Lösung geben, so dass sie ihren individuellen Anspruch auf die Absicherung des notwendigen Lebensunterhalts realisieren können. Hier wird vorgeschlagen, diese Einzelfälle im Rahmen der bestehenden Systeme abzusichern, also vor allem wie bisher im SGB II und SGB XII. 6.5) Verteilungswirkung Die Familienkasse zahlt die Kindergrundsicherung für jedes Kind in voller Höhe aus. Leben die Eltern getrennt, erhält das Elternteil, bei dem das Kind lebt, die Kindergrundsicherung. Die Barunterhaltsleistung verringert sich folglich um die Hälfte des Betrags. Das vorliegende Konzept schlägt weiterhin vor, dass die Kindergrundsicherung der Einkommensteuer unterliegt. Leben die Eltern getrennt, wird jeweils die halbe Kindergrundsicherung bei dem jeweiligen Elternteil versteuert. Die Kindergrundsicherung sieht damit eine Umverteilung vor. Bei steigendem Einkommen verringert sich der Nettobetrag. Da die Kindergrundsicherung einen Ersatz für den Kinderfreibetrag darstellt, darf die Steuerpflicht im Ergebnis jedoch nicht dazu führen, dass der Nettobetrag, der nach Abzug der Einkommensteuer übrig bleibt, niedriger ausfällt, als der Steuervorteil, der sich aus den geltenden Kinderfreibeträgen ergibt. Die Transferentzugsrate bezeichnet die prozentuale Abgabe auf ein zusätzliches Einkommen d.h. den Anteil des Entzugs. In der Einkommensteuer entspricht die Entzugsrate dem progressiv steigenden Steuersatz. Je niedriger die Transferentzugsrate der Kindergrundsicherung ist, desto mehr Eltern werden begünstigt. Je mehr Eltern begünstigt werden, umso größer ist wiederum das fi- 9

nanzielle Volumen zur Finanzierung. Das vorliegende Konzept schlägt eine Transferentzugsrate in Höhe der Einkommensteuer vor. Das bedeutet, dass die Kindergrundsicherung Familien mit mittlerem Einkommen im Vergleich zu heute besser stellt. Die Einkommensteuerpflicht auf die Kindergrundsicherung verursacht allerdings ein Problem. Im unteren Einkommensbereich kann durch die Hinzurechnung der Kindergrundsicherung zum zu versteuernden Einkommen der Freibetrag überschritten werden. Die anfallende Steuer kann dazu führen, dass der verfügbare Nettobetrag für die Existenzsicherung des Kindes unterschritten wird, obwohl die Eltern die Lücke nicht durch eigenes Einkommen schließen können. Das vorliegende Konzept schlägt deshalb vor, die Kindergrundsicherung mit dem Grenzsteuersatz der Eltern vor Hinzurechnung der Kindergrundsicherung zu versteuern. Auf diese Weise wird das Problem vermieden. Es muss außerdem in allen Fällen sichergestellt sein, dass die Versteuerung der Kindergrundsicherung nicht dazu führt, dass das Existenzminimum der Familie unterschritten wird (Becker/Hauser 2009:9-11). 6.6) Arbeitsanreiz In den Vorüberlegungen trat Kritik daran auf, dass sich die Kindergrundsicherung negativ auf den Arbeitsanreiz der Eltern auswirken könnte. Die Autorengruppe rechnet nicht damit, dass die befürchtete Wirkung eintritt. Denn zunächst liegt der Betrag von 450 Euro im Mittel der heute geltenden drei Systeme und nur gering höher als die tatsächlichen Leistungen nach den SGB II und XII. Darüber hinaus kann die Kindergrundsicherung im Gegenteil zur Erhöhung des Arbeitsanreizes für Erwerbslose führen. Denn die Kindergrundsicherung deckt den Bedarf des Kindes ab. Die Eltern können sich folglich darauf konzentrieren, über Erwerbsarbeit ihre eigene Existenz zu sichern. Konstellationen, in denen Eltern ihren Bedarf, nicht aber den ihrer Kinder durch eigenes Einkommen decken können und deswegen auf Transferzahlungen angewiesen sind schließt die Kindergrundsicherung zukünftig aus. 6.7) Infrastruktur für Kinder Es besteht allgemeiner Konsens darüber, dass die Infrastruktur für Kinder in den kommenden Jahren weiter erheblich ausgebaut werden muss. Das gilt vor allem für die Betreuung von Kindern unter drei Jahren. Ebenfalls ausgebaut werden muss das Angebot der Ganztagsbetreuung von Kindern im Kindergarten und in der Schule. Das gilt aber auch in Bezug auf die Teilhabe von Kindern an Sport, Spiel und Kultur. Kinder dürfen nicht mehr dazu führen, dass Eltern ihren Beruf nicht mehr so ausüben können, als wenn sie keine Kinder hätten. Für die Infrastruktur sind im Wesentlichen die Kommunen und Länder zuständig. Der Ausbau und seine Finanzierung sollten 10

nicht in Konkurrenz zur materiellen Absicherung der Kinder über die Kindergrundsicherung gesetzt werden. Beides ist unabhängig voneinander wichtig. Vor allem die Kommunen müssen in ihrer Finanzkraft gestärkt werden, um den Ausbau der Infrastruktur zügig voranzutreiben. Zur Sicherung der Kindergrundsicherung muss es gesetzlich vorgeschrieben werden, dass von Eltern Gebühren und Entgelte für Infrastrukturleistungen wie Kindergärten nur in dem Umfang erhoben werden dürfen, wie diesen Leistungen konkrete Einsparungen bei den Eltern gegenüber stehen. Darüber hinaus sollen die Gebühren für die Betreuung in der Kindertagesstätte mittelfristig entfallen. Es muss letztlich vermieden werden, dass die deutliche Verbesserung des Familienleistungsausgleichs durch die Kindergrundsicherung durch Anhebung von Gebühren und Beiträgen seitens der Kommunen konterkariert wird. 6.8) Auszahlung Das vorliegende Konzept schlägt vor, die Kindergrundsicherung wie das heutige Kindergeld von den Familienkassen auf Antrag auszahlen zu lassen. Die Kindergrundsicherung wird über längere Zeiträume bewilligt. Die Eltern sind im Rahmen ihrer Mitwirkungspflicht verpflichtet, eventuelles Einkommen des Kindes mitzuteilen. Die Eltern teilen ihrem Arbeitgeber mit, dass sie Kindergrundsicherung beziehen. Wenn beide Eltern arbeiten, versteuert der Arbeitgeber jeweils die Hälfte der Kindergrundsicherung im Zuge der Gehaltsabrechnung. Bei Selbständigen wird das Finanzamt die Vorauszahlungen entsprechend anheben. Die Kindergrundsicherung deckt den Mindestbedarf ab und muss dafür jedem Kind vollständig zur Verfügung stehen. Lebt das Kind bisher in einer Bedarfsgemeinschaft d.h. beziehen die Eltern Leistungen nach dem SGB II oder XII, darf die Kindergrundsicherung zukünftig nicht als Einkommen der Eltern gelten und deren Leistungsansprüche senken. 11

7) Umsetzung Für die Umsetzung der Kindergrundsicherung benötigt man ein Konzept für die stufenweise Einführung. Damit lassen sich die Kosten über einen Zeitraum verteilen und bewältigen. Dies ist insbesondere deshalb von Bedeutung, weil wichtige Reformvorhaben - wie etwa der weitere Ausbau der Kinderinfrastruktur - erhebliche Investitionssummen kosten. Ein Stufenplan ermöglicht es damit, die Gesamtbelastung durch verschiedene Reformvorhaben im Bereich Kinderförderung konstant zu halten und den im Zeitverlauf geringer werdenden Bedarf an Investitionsmitteln in die Kindergrundsicherung zu überführen und damit eine zweite oder auch dritte Stufe zu finanzieren. 7.1) Vorbemerkung: Änderungen im Steuerrecht Prof. Dr. Joachim Wieland zeigt in seinem Gutachten für die Friedrich-Ebert-Stiftung, dass die Berücksichtigung des Betreuungsbedarfs, Erziehungsbedarfs und Ausbildungsbedarfs (BEA- Freibetrag) nicht im Steuerrecht erfolgen muss. Darüber hinaus widerspräche die Berücksichtigung von nichtmonetären Bedarfen bei der Betreuung sogar der vorherrschenden Systematik des Einkommensteuerrechts. Denn hier ließen sich nur tatsächlich anfallende Kosten berücksichtigen (Wieland 2011:17-28). Als Schlussfolgerung bedeutet das, die nichtmonetären Anteile im BEA- Freibetrag können entfallen. Der BEA-Freibetrag soll daher um die Hälfte d.h. von derzeit 220 auf dann 110 Euro sinken. Monetäre Anteile wie z.b. der Vereinsbeitrag im Erziehungsbedarf kann der Pauschalbetrag der Kindergrundsicherung abdecken, so dass für den BEA-Freibetrag nach Einführung der Kindergrundsicherung insgesamt kein Bedarf mehr besteht. Die Betreuungskosten z.b. im Kindergarten können Eltern heute über den Freibetrag für Betreuungskosten geltend machen. Hier lassen sich 2 / 3 der Kosten von bis zu insgesamt 4.000 Euro pro Jahr von der Steuer absetzen. Im Verhältnis zu durchschnittlichen Gebühren für die Kindertagesstätte liegt der Gesamtbetrag sehr hoch. Daher soll der Freibetrag um die Hälfte d.h. von 4.000 auf 2.000 Euro pro Jahr sinken. Mittelfristig kann der Freibetrag durch die Abschaffung der Gebühren vollständig entfallen. Die Änderungen erbringen einen Beitrag für die Finanzierung der Kindergrundsicherung. 7.2) 1. Schritt: Einheitlich hohes Kindergeld Für den ersten Schritt d.h. die Vorbereitung der Kindergrundsicherung bestehen zwei Varianten. Ihre Gemeinsamkeit besteht darin, dass die Eltern für jedes Kind ein einheitlich hohes Kindergeld erhalten. Zugleich entfallen die Steuerfreibeträge. Das Gutachten von Prof. Dr. Wieland bestätigt, 12

dass die Steuerfreibeträge zu Gunsten eines einheitlichen Kindergeldes entfallen können (Wieland 2011:28). Damit entsteht eine höhere Verteilungsgerechtigkeit. Während der Familienleistungsausgleich zuvor höhere Einkommen besserstellte, erhält nun jedes Kind den gleichen Betrag. In der ersten Variante beträgt das Kindergeld 324 Euro pro Monat. Der Betrag ergibt sich aus dem derzeitigen Kindergeld für das erste und zweite Kind in Höhe von 184 Euro und dem Höchstbetrag des Kinderzuschlags von 140 Euro im Monat, für den somit kein weiterer Bedarf besteht. Das Transfersystem läuft damit leer. In der zweiten Variante entspricht das einheitliche Kindergeld der dann geltenden - maximalen steuerlichen Entlastung. Nach der Halbierung des BEA-Freibetrags ergibt sich ein verringerter Steuerfreibetrag von 474 Euro im Monat. Folglich reduziert sich auch die maximale Entlastung von derzeit 278 Euro. Der dann geltende Betrag soll die Höhe des Kindergeldes bestimmen. 7.3) 2. Schritt: Kindergrundsicherung In der zweiten Stufe erfolgt die Einführung der bedarfsdeckenden Kindergrundsicherung in voller Höhe von 450 Euro. Dazu findet eine Anhebung des zuvor umgesetzten einheitlichen Kindergeldes statt. Darüber hinaus müssen die Eltern die Kindergrundsicherung dann versteuern, so dass die Umverteilungswirkung entsteht. Außerdem findet die Reform der Ausbildungsförderung statt. Der Stufenplan verändert also zunächst die überdurchschnittliche Entlastung von Familien mit hohem Einkommen und führt stattdessen ein Kindergeld in einheitlicher Höhe ein. Die Einführung des erhöhten Kindergeldes legt damit die Grundlage für die Kindergrundsicherung, die ebenfalls den gleichen Betrag an jedes Kind ausbezahlt. Nach der Umsetzung der Kindergrundsicherung müssen die Eltern die Kindergrundsicherung zudem versteuern, so dass dann Familien mit niedrigen und mittleren Einkommen einen höheren Nettobetrag erhalten. Ein nach Einkommen gestaffeltes (einkommensabhängiges) Kindergeld als Zwischenschritt ist hingegen nicht zielführend. Denn der Ansatz ist bürokratisch und entspricht gerade nicht der angestrebten Umverteilung über die Versteuerung. 8) Kosten der Kindergrundsicherung Irene Becker und Richard Hauser stellen in ihrem Gutachten die Rechnung vor, mit der sich die Nettokosten für die Kindergrundsicherung bzw. die Vorstufen ermitteln lassen. Von den Ausgaben für die neue bzw. erhöhte Leistung werden die anfallenden Steuermehreinnahmen sowie die Ein- 13

sparungen durch wegfallende ( leer laufende ) bzw. reduzierte Leistungen abgezogen (Becker/Hauser 2009:17): (1) Ausgaben (2) Steuermehreinnahmen (3) Einsparungen = Nettokosten Die Kosten für die Stufen bzw. Varianten betragen 324 Euro, die dann geltende maximale steuerliche Entlastung bei einem Freibetrag von 474 Euro pro Monat und 450 Euro für die Kindergrundsicherung. Die Leistungen erhalten jeweils alle Kinder unter 18 Jahren bzw. bis zum Abschluss ihrer laufenden Ausbildungen. In allen drei Fällen führt die Abschaffung bzw. das Leer laufen der Steuerfreibeträge und die Halbierung des Freibetrags für Betreuungskosten zu Steuermehreinnahmen. Nach der Einführung der Kindergrundsicherung müssen die Eltern die erhaltene Leistung dann mit ihrem bisherigen Grenzsteuersatz versteuern, so dass weitere Mehreinnahmen entstehen. Weiterhin fallen Einsparungen an. Das bisherige Kindergeld läuft in allen drei Fällen leer bzw. geht in der neuen Leistung auf. Für den Kinderzuschlag gilt, dass ein Kindergeld in Höhe von 324 Euro und die Kindergrundsicherung die bisherige Leistung vollständig ersetzen. Denn hier erreicht die Leistung mindestens den bisherigen Höchstbetrag von 324 Euro (184 Euro Kindergeld plus 140 Euro maximalen Kinderzuschlag). Die maximale steuerliche Entlastung liegt unter 324 Euro. Deshalb entstehen hier nur begrenzte Einsparungen. Denn der Kinderzuschlag muss weiterhin bestehen, um das erhöhte Kindergeld auf den maximalen Betrag von 324 Euro zu erhöhen. Im Unterhaltsvorschussgesetz erzeugen die beiden Varianten für das erhöhte Kindergeld begrenzte Einsparungen, da eine Lücke zwischen heutiger Leistung und dem erhöhten Kindergeld bestehen bleibt. Nach Einführung der Kindergrundsicherung in Höhe von 450 Euro kann das Unterhaltsvorschussgesetz jedoch entfallen. Im Weiteren gilt für die monetären Leistungen nach den SGB II und XII, dass sowohl das erhöhte Kindergeld von 324 Euro, als auch die Kindergrundsicherung das System ersetzen. Für das erhöhte Kindergeld in Höhe der maximalen steuerlichen Entlastung entstehen höchstens begrenzte Einsparungen, da mindestens die Leistung für über 15- Jährige von 287 Euro pro Monat über dem Betrag liegt. Das erhöhte Kindergeld soll keinen Anteil für die Kosten der Unterkunft enthalten. Deshalb entstehen keine Änderungen bei den Kosten der Unterkunft nach SGB II und XII und im Wohngeld. Nach der Einführung der Kindergrundsicherung ergeben sich hier Einsparungen. Der in der Kindergrundsicherung enthaltene pauschale Anteil beträgt 90 Euro. Der Betrag muss mit den bisherigen KdU-Leistungen der Familie verrechnet werden. Das bedeutet, das derzeitige Leistungssystem 14

wird in diesen Fällen um den Pauschalbetrag entlastet. Ähnliches gilt für das Wohngeld, in dem die bisherigen Kinderanteile wegfallen. Für die Einführung der Kindergrundsicherung zeigen Irene Becker und Richard Hauser zudem drei weitere Einsparungen. Erstens könnten die Kinderzuschläge für die Beamtenschaft und Beschäftigte im öffentlichen Dienst abgeschafft werden. Zweitens könnten die Zahlungen im Arbeitslosengeld I für Anspruchsberechtigte mit Kindern wie für Anspruchsberechtigte ohne Kinder statt 67 dann 60 Prozent des letzten Einkommens betragen. Drittens könnte der beitragsunabhängige Zuschlag auf Waisenrente und Waisengeld entfallen (Becker/Hauser 2009:18). 15

Tabelle 1: Steuermehreinnahmen und Einsparungen Bezeichnung Auswirkung Kindergeld 324 Auswirkung Kindergeld maximale steuerliche Entlastung Auswirkung Kindergrundsicherung Bemerkungen Steuerfreibeträge für sächliches Existenzminimum und BEA Steuermehreinnahmen durch Leer laufen Steuermehreinnahmen durch Leer laufen Steuermehreinnahmen durch Leer laufen Absolute Entlastungen müssen auf geltendem Niveau bestehen bleiben. Die maximale Entlastung bezieht sich auf einen von 220 auf 110 Euro gesenkten BEA-Freibetrag. Freibetrag für Betreuungskosten Senkung des Freibetrags von 4.000 auf 2.000 Euro pro Jahr Steuermehreinnahmen durch Verringerung Freibetrag Steuermehreinnahmen durch Verringerung Freibetrag Steuermehreinnahmen durch Verringerung Freibetrag Einkommensteuer auf Kindergrundsicherung - - Steuermehreinnahmen Versteuerung der Kindergrundsicherung mit dem Grenzsteuersatz der Eltern vor Hinzurechnung der Kindergrundsicherung und Sicherstellen, dass die Versteuerung nicht zur Unterschreitung des Existenzminimums für die Familie führt. Kindergeld Einsparung durch Leer laufen Einsparung durch Leer laufen Einsparung durch Leer laufen 16

Kinderzuschlag Einsparung durch Leer laufen Begrenzte Einsparungen Einsparung durch Leer laufen Bei einem Kindergeld in Höhe der maximalen steuerlichen Entlastung bleibt der Kinderzuschlag zunächst erhalten, da das erhöhte Kindergeld unter dem Höchstbetrag (184 Euro Kindergeld plus 140 maximaler Kinderzuschlag) liegt. Unterhaltsvorschussgesetz Begrenzte Einsparungen Begrenzte Einsparungen Einsparung durch Leer laufen Beim erhöhten Kindergeld bleibt in beiden Ausgestaltungsvarianten eine Lücke zwischen erhöhtem Kindergeld und heutiger Leistung (Kindergeld plus Leistung nach Unterhaltsvorschussgesetz). Monetäre Leistungen nach SGB II und XII Einsparung durch Leer laufen Begrenzte Einsparungen Einsparung durch Leer laufen Bei einem Kindergeld in Höhe der maximalen steuerlichen Entlastung entstehen nur begrenzte Einsparungen, da mindestens bei den über 15-Jährigen eine Differenz zwischen SGB II-Leistung (287 Euro) und maximaler steuerlicher Entlastung vorliegt. Kosten der Unterkunft - - Einsparung in Höhe Pauschalbetrag Pauschalbetrag 90 Euro Wohngeld - - Begrenzte Einsparungen Bisheriger Kinderanteil im Wohngeld 17

Kinderzuschläge für Beamtenschaft und Beschäftigte im öffentlichen Dienst - - Einsparung durch Wegfall Für Kinder bis zum vollendeten 18. Lebensjahr bzw. mit Bezug der Kindergrundsicherung. Für ältere Kinder bleiben die geltenden Regelungen erhalten. Arbeitslosengeld I - - Kostenreduzierung durch Senkung Lohnersatzrate von 67 auf 60 Prozent Waisenrente und Waisengeld - - Kostenreduzierung durch Wegfall der beitragsunabhängigen Zuschläge Für Kinder bis zum vollendeten 18. Lebensjahr bzw. mit Bezug der Kindergrundsicherung. Für ältere Kinder bleiben die geltenden Regelungen erhalten. Für Kinder bis zum vollendeten 18. Lebensjahr bzw. mit Bezug der Kindergrundsicherung. Für ältere Kinder bleiben die geltenden Regelungen erhalten. Quelle: Eigene Darstellung 18

9) Finanzierung der Kindergrundsicherung Das sieht vor, dass Eltern mit höherem Einkommen geringere Nettoleistungen aus der Kindergrundsicherung erhalten. Es handelt sich also um eine Umverteilungswirkung von höheren zu niedrigeren Einkommen. Die Verteilungswirkung sollte sich damit auch bei der Gegenfinanzierung abbilden und der Wirkung nicht etwa entgegenstehen. Für die Finanzierung der Kindergrundsicherung stehen unterschiedliche Elemente zur Verfügung. Das vorliegende Konzept geht auf drei Aspekte ein: (1) Zuschlag zur Einkommens- und Körperschaftssteuer für die Kindergrundsicherung, (2) die Einführung oder Veränderung anderer Steuern und (3) die Gründung einer Stiftung für die Finanzierung. Die Idee für einen Zuschlag zur Einkommens- und Körperschaftssteuer geht auf den Solidaritätszuschlag zurück. Nach Artikel 106 Absatz 1 Nummer 6 des Grundgesetzes kann der Staat eine Ergänzungsabgabe zur Einkommens- und Körperschaftssteuer erheben. Nach dem Solidaritätszuschlagsgesetz beträgt die derzeitige Abgabe 5,5 Prozent der Bemessungsgrundlage. Die Einnahmen dienen dazu, die Folgekosten der deutschen Wiedervereinigung zu finanzieren. Das Aufkommen steht ausschließlich dem Bund zu (Bundesfinanzministerium 2011). Eine Ergänzungsabgabe könnte auch die Kindergrundsicherung finanzieren ( Kindersoli ). Es bestehen weitere Vorschläge für die Einführung und Veränderung von Steuern: eine Finanztransaktionssteuer, die Erhöhung der Körperschaftssteuer, die Wiedereinführung der Vermögenssteuer, die Erhöhung der Erbschaftssteuer, die Versteuerung von Zinseinnahmen in Höhe des individuellen Steuersatzes sowie die Reform des Ehegattensplittings. Das vorliegende Konzept unterstützt die genannten Vorschläge grundsätzlich. Insbesondere die Besteuerung von Vermögen und hoher Einkommen soll der Finanzierung einer Kindergrundsicherung dienen. Das unterstützt die Umverteilungswirkung auf der Einnahmeseite. Das Ehegattensplitting soll vor allem aus Gründen der Gleichstellung entfallen. Für die Finanzierung der Kindergrundsicherung ließe sich letztlich eine Stiftung gründen. Dabei bestünden einige Vorteile. Zunächst ließen sich die öffentlichen Einnahmen aus dem Kindersoli oder anderen Steuern zweckgebunden an die Stiftung weiterleiten. Damit könnte der direkte Zusammenhang zwischen Steuer und Ausgabe aufgezeigt werden z.b. hohe Einkommen tragen durch die Vermögenssteuer zur Existenzsicherung für Kinder bei. Darüber hinaus könnte eine Stiftung private Einnahmen erzielen. So ließen sich Spenden für die Finanzierung der Kindergrundsicherung gewinnen und somit weitere Einnahmequellen erschließen, ohne dafür Steuern nutzen zu müssen.

Wir verzichten an dieser Stelle bewusst darauf, eine konkrete Gegenfinanzierung anzugeben, weil nicht die Vermögenssteuer als Finanzierungsquelle für das x-te Reformprojekt angegeben werden soll. Politisch entscheidend wird vielmehr sein, welchen finanziellen Gesamtumfang die anzugehenden Reformprojekte für eine Legislaturperiode haben sollen. In Abhängigkeit davon ist zu entscheiden, welche Steuern zur Finanzierung herangezogen werden sollen. 20

10) Literaturverzeichnis Becker, Irene/Hauser, Richard (2009): Familienleistungsausgleich: Systematische Gegenüberstellung aktueller Reformvorschläge. Arbeitspapier des Projekts Soziale Gerechtigkeit Nr. 6 (August 2009). Goethe-Universität Frankfurt am Main. Fachbereich Wirtschaftswissenschaften. Teilprojekt Vom Kindergeld zu einer Grundsicherung für Kinder. Boeck, Jürgen/Huster, Ernst-Ulrich/Benz, Benjamin (2006): Sozialpolitik in Deutschland. Eine systematische Einführung. Wiesbaden: VS-Verlag für Sozialwissenschaften. Bundesfinanzministerium (2011): Solidaritätszuschlag. [www.bundesfinanzministerium.de/nn_35360/de/bmf Startseite/Service/Glossar/S/004 Solid aritaetszuschlag.html am 9.3.2011]. Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS) (2011): Bildungs- und Teilhabepaket startet [http://www.bmas.de/portal/51072/ am 7.4.2011]. Bundesregierung (2008): Lebenslagen in Deutschland. 3. Armuts- und Reichtumsbericht der Bundesregierung [http://www.bmas.de/portal/26742/property=pdf/dritter armuts und reichtumsbericht.pdf am 30.3.2011]. Bundesregierung (2011): Bericht über die Höhe des steuerfrei zu stellenden Existenzminimums von Erwachsenen und Kindern für das Jahr 2012 (Achter Existenzminimumbericht). [http://www.bundesfinanzministerium.de/nn_134902/de/bmf Startseite/Publikationen/Monats bericht des BMF/2011/06/analysen-und-berichte/b01-Achter- Existenzminimumbericht/node.html? nnn= am 11.7.2011]. Der Paritätische Gesamtverband (Paritätischer Wohlfahrtsverband) (Hrsg.) (2008): Expertise. Was Kinder brauchen...für eine offene Diskussion über das Existenzminimum für Kinder nach dem Statistikmodell gemäß 28 SGB XII (Sozialhilfe). Deutscher Kinderschutzbund (2011): Kinderarmut in Deutschland [http://www.dksb.de/content/showpage.aspx?content=459&tpl=0 am 30.3.2011]. König, Barbara (2010): Auf dem Weg in die Kindergrundsicherung?! Warum der Wandel von der Familienförderung zur Kinderförderung möglich und notwendig ist. In: Lutz, Ronald/Hammer, Veronika (Hrsg.): Wege aus der Kinderarmut. Gesellschaftliche Rahmenbedingungen und sozialpädagogische Handlungsansätze. Weinheim und München: Juventa Verlag, S. 60-75. Wieland, Joachim (2011): Verfassungsfragen der steuerrechtlichen Behandlung von Kindesexistenzminimum und Betreuungs-, Erziehungs- und Ausbildungsbedarf. Rechtsgutachten für die Friedrich-Ebert-Stiftung. 21