Jahresbericht 2018 des Niedersächsischen Landesrechnungshofs Bemerkungen und Denkschrift zur Haushaltsrechnung des Landes Niedersachsen für das Haushaltsjahr 2016
Jahresbericht 2018 Seite: 55 2. Kosten der Rückführung - fehlende Transparenz, unzureichende Geltendmachung Die dem Land für die Abschiebung von Ausländerinnen und Ausländern entstehenden Kosten sind dem Haushaltsplan des Landes nicht zu entnehmen. Sie übersteigen deutlich die dort erkennbaren Ansätze. Eine aussagekräftige Kosten- und Leistungsrechnung in der Landesaufnahmebehörde Niedersachsen würde für mehr Kostentransparenz sorgen. Das Verfahren, mit dem das Land die Kosten der Abschiebung gegenüber den Ausländerinnen und Ausländern geltend macht, ist optimierungsbedürftig. Vorbemerkung Bei seiner im Jahr 2017 durchgeführten Prüfung der Rückführung von Flüchtlingen befasste sich der LRH insbesondere damit, welche Kosten dem Land durch Rückführungsmaßnahmen entstehen. Hierbei untersuchte er auch, ob das Land diese Kosten zeitnah und umfassend gegenüber den Kostenschuldnern geltend machte. Kostentransparenz Die Kosten des Landes für die Rückführung von Flüchtlingen sind zum Teil im Kapitel 03 28 (Landesaufnahmebehörde Niedersachsen - LAB NI -) Titel 546 10 (Zweckbestimmung Förderung der Rückführung, freiwilligen Rückkehr und Weiterwanderung von ausländischen Flüchtlingen ) enthalten. Der hiervon auf Rückführungen entfallende Anteil ist aus dem Haushaltsplan oder der Haushaltsrechnung jedoch nicht erkennbar. Der LRH ermittelte für die Jahre 2015 und 2016 Ausgaben für die Rückführung von rd. 800.000 bzw. 900.000. Es handelte sich dabei z. B. um Ausgaben für Flugtickets, Dolmetscher und medizinisches Begleitpersonal im Zusammenhang mit aufenthaltsbeendenden Maßnahmen.
Jahresbericht 2018 Seite: 56 Aus zwei Titeln des Kapitels 03 26 mit ähnlicher Zweckbestimmung (Asylbewerber, Kontingent- und sonstige ausländische Flüchtlinge) 125 verausgabte das Land bisher nur Mittel zur Förderung der freiwilligen Rückkehr. Darüber hinaus entstanden im Zusammenhang mit Rückführungen sonstige Sachkosten und in beträchtlicher Höhe Personalkosten. Das Ministerium für Inneres und Sport konnte dem LRH die jährlichen Gesamtkosten für den Komplex Rückführung nicht nennen. Auch die LAB NI konnte die bei ihr dafür entstandenen Kosten aufgrund von Abgrenzungsproblemen nicht ermitteln. Kosten- und Leistungsrechnung in der LAB NI Die LAB NI ist seit dem Haushaltsjahr 2011 ein budgetierter Verwaltungsbereich gemäß 17 a LHO. Voraussetzung einer Budgetierung ist u. a. die Einführung einer Kosten- und Leistungsrechnung (KLR). 126 Die LAB NI setzte zwar seit dem Jahr 2009 eine KLR ein. Diese ließ aber keine detaillierte Kostenauswertung in Bezug auf die Fachaufgabe Rückführung zu. Bereits im Rahmen von Prüfungen der Jahre 2014/15 hatte der LRH das Ministerium für Inneres und Sport sowie die LAB NI auf erhebliche Mängel im Zusammenhang mit der dortigen KLR hingewiesen und das Ministerium aufgefordert, eine aussagekräftige KLR bei der LAB NI einzuführen. Bis zum Jahr 2017 verbesserte die LAB NI ihre KLR jedoch nicht wesentlich. Damit werden die Vorgaben der LHO für budgetierte Verwaltungsbereiche unzureichend eingehalten. Außerdem fehlt dem Ministerium sowie der LAB NI ein wichtiges Informations- und Steuerungsinstrument. 125 Titel 546 11 und 685 51. 126 Verwaltungsvorschrift Nr. 1.2 zu 17 a LHO.
Jahresbericht 2018 Seite: 57 Ermittlung der Kosten durch den LRH Der LRH führte eine überschlägige Berechnung der Rückführungskosten durch. Zur Ermittlung der Personalkosten setzte er das ausschließlich im Bereich der Rückführung tätige Personal des Landes an. 127 Der Personaleinsatz stellte sich wie folgt dar: 2015 2016 Innenministerium 3 3 LAB NI 41 72 Landeskriminalamt (LKA) 5 7 Summe VZE: 49 82 Einsatz von Landespersonal für Rückführungen in Vollzeiteinheiten (VZE) Daraus errechnete der LRH Personalkosten in Höhe von 2,8 Mio. für das Jahr 2015 bzw. 4,7 Mio. für das Jahr 2016. 128 Weitere Personalkosten (z. B. für die Unterstützung der LAB NI durch die Landespolizei beim Vollzug von Abschiebungen und für Personal im Justizressort im Zusammenhang mit Abschiebungshaft) berücksichtigte der LRH aus Vereinfachungsgründen nicht, da weder dem Ministerium für Inneres und Sport noch der LAB NI hierzu konkrete Werte vorlagen. Aus den vom LRH ermittelten Sachausgaben für Rückführungen des Kapitels 03 28 Titel 546 10, den Abschreibungskosten für Fahrzeuge, die ausschließlich für Abschiebungen beschafft wurden, und den o. g. Personalkosten errechnete der LRH Gesamtkosten für Abschiebungen von mindestens 3,6 Mio. im Jahr 2015 und 5,7 Mio. im Jahr 2016. Diese Kosten lassen sich weder aus dem Haushaltsplan noch aus der Haushaltsrechnung erkennen. 127 Für LAB NI in VZE, im Übrigen Anzahl der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, im Folgenden gleichgesetzt mit VZE. 128 Tabellen der standardisierten Personalkostensätze, Runderlass des Finanzministeriums vom 08.06.2015 (Nds. MBl. S. 829).
Jahresbericht 2018 Seite: 58 Empfehlungen des LRH zur Kostensteuerung und -transparenz Um künftig eine Aussage zu den finanziellen Auswirkungen der Rückführung treffen zu können, empfiehlt der LRH, die Kosten hierfür - u. a. mit einer den gesetzlichen Anforderungen entsprechenden, aussagekräftigen KLR bei der LAB NI - transparent zu machen. Damit ließe sich z. B. ein valider Kostenvergleich zwischen der Rückführung und der Förderung der freiwilligen Rückkehr von Flüchtlingen anstellen. Außerdem könnte das Ministerium den Mitteleinsatz zielgerichteter steuern. Abschiebungskosten - Rechtliche Grundlagen Nach 66 Abs. 1 des Gesetzes über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (AufenthG) hat ein Ausländer die Kosten zu tragen, die durch seine Abschiebung entstehen. 129 Neben dem Ausländer haften Personen, die sich verpflichtet haben, für die Ausreisekosten des Ausländers aufzukommen, sowie unter bestimmten Voraussetzungen auch Beförderungsunternehmer, Arbeitgeber des Ausländers oder Unternehmer. 130 Die erstattungsfähigen Kosten umfassen die Beförderungs- und sonstigen Reisekosten für den Ausländer innerhalb des Bundesgebiets und bis zum Zielort außerhalb des Bundesgebiets, die bei der Vorbereitung und Durchführung der Maßnahme entstehenden Verwaltungskosten einschließlich der Kosten für die Abschiebungshaft und der Übersetzungs- und Dolmetscherkosten und die Ausgaben für die Unterbringung, Verpflegung und sonstige Versorgung des Ausländers sowie sämtliche durch eine erforderliche Begleitung des Ausländers entstehenden Kosten einschließlich der Personalkosten. 131 129 Gilt nicht für Überstellungen nach den Regelungen der Dublin-III-Verordnung, die auch im Folgenden nicht weiter betrachtet werden. 130 66 Abs. 2 bis 4 a AufenthG. 131 67 Abs. 1 AufenthG.
Jahresbericht 2018 Seite: 59 Dem Kostenschuldner gegenüber sind alle entstandenen Kosten geltend zu machen. Die Forderung kann jedoch unter Berücksichtigung seiner tatsächlichen Leistungsfähigkeit gestundet oder niedergeschlagen werden. 132 Grundsätzlich gilt, dass Einnahmen rechtzeitig und vollständig zu erheben sind. 133 Ermittlung und Geltendmachung von Abschiebungskosten Die LAB NI ist zuständig für die Erhebung aller Kosten, die bei den an einer Abschiebung beteiligten Behörden entstanden sind, sowie für die Erstellung des Kostenbescheids. Ihr sind alle Kosten der beteiligten Behörden mitzuteilen. Zudem soll die LAB NI nach den derzeit gültigen Vorschriften dem Landeskriminalamt (LKA) die erforderlichen Nachweise zur dortigen Zusammenstellung der Kosten übersenden. 134 Nach den Prüfungserkenntnissen des LRH gestalteten sich die Abläufe in der Praxis wie folgt: Der Bereich Verwaltungsvollzug der LAB NI erfasste seine Aufwände für eine Abschiebemaßnahme (eigener Personalaufwand sowie ggf. Personalaufwand von Polizeivollzugskräften und gefahrene Kilometer) im LAB-internen Vorgangssystem. Anschließend übermittelte er diese sowohl dem LKA als auch der zuständigen Ausländerbehörde per Fax. Das LKA ermittelte die bei ihm entstandenen Ausgaben (Flugbuchungen, Dolmetscher, medizinisches Personal und Ähnliches). Darüber hinaus teilte die Bundespolizei ihre Aufwände dem LKA mit. Das LKA erfasste die Aufwände der LAB NI, der Bundespolizei sowie die eigenen Ausgaben manuell in seinem Vorgangserfassungssystem und führte sie in einem vorläufigen Forderungsnachweis zusammen. Diesen übersandte es per Fax an die jeweils zuständige Ausländerbehörde, die den Forderungsnachweis zur Ausländerakte nahm. Eine weitere 132 59 LHO. 133 34 LHO. 134 Runderlass des Ministeriums für Inneres und Sport vom 24.08.2016 (Nds. MBl. S. 1134), u. a. Nrn. 4.1.2, 4.2 und 8.
Jahresbericht 2018 Seite: 60 Bearbeitung, insbesondere eine Übermittlung an den für die Bescheidung zuständigen Bereich Abschiebungskosten der LAB NI, erfolgte nicht. In Einzelfällen legte der Bereich Abschiebungskosten einen Kostenvorgang an, wenn er von einer Abschiebungsmaßnahme Kenntnis erlangte. In der Regel veranlasste er dann auch die Speicherung eines Suchvermerks im Ausländerzentralregister mit dem Hinweis auf offene Abschiebungskosten. 135 Er forderte den vorläufigen Forderungsnachweis an und erfasste die übermittelten Daten manuell im LAB-internen Vorgangssystem. Stolpersteine im Prozess Der LRH stellte fest, dass beim LKA für die Zusammenstellung der angefallenen Kosten ein Bearbeitungsstau von mehr als 15 Monaten bestand. Darüber hinaus kritisierte der LRH die zahlreichen Medienbrüche bei den Datenübertragungen zwischen den beteiligten Stellen. In keinem Fall wurden die Daten automatisiert übernommen. Diese Praxis verursacht einen hohen Personalaufwand und verlängert die Prozessdauer. Darüber hinaus kann es zu Übertragungsfehlern und Qualitätseinbußen kommen. Für nicht hinnehmbar hält es der LRH, dass der Kostenerhebungsprozess grundsätzlich bei der Ausländerbehörde endete und damit nicht die für die Geltendmachung der Kosten zuständige Stelle in der LAB NI erreichte. In der überwiegenden Zahl der Fälle war daher von vornherein ausgeschlossen, dass die LAB NI die erstattungsfähigen Kosten geltend machen und damit mögliche Einnahmen rechtzeitig und vollständig erheben konnte. Zudem führte dies dazu, dass weder die LAB NI noch das Innenministerium einen Überblick über die jährliche Gesamtsumme der erstattungsfähigen Kosten für Abschiebungen und somit über das mögliche Einnahmepotenzial hatten. 135 Damit erhält der Suchvermerk-Steller eine automatische Benachrichtigung über die Wiedereinreise oder einen neuen Aufenthalt des Ausländers im Bundesgebiet.
Jahresbericht 2018 Seite: 61 Kritisch sieht der LRH die Rolle des LKA im Kostenerhebungsprozess. Zum einen führt seine Prozessbeteiligung zu unnötigen Schnittstellen, Liegezeiten und Postwegen. Zum anderen nimmt das LKA mit der Kostenzusammenstellung eine polizeifremde Aufgabe wahr. Ein Übergang der Zuständigkeit auf die LAB NI würde deren zentrale Funktion bei Rückführungen stärken. Trotz des optimierungsbedürftigen Prozesses und der Bearbeitungsrückstände verbuchte das Land in den Jahren 2012 bis 2016 jährliche Einnahmen aus Erstattungen für die Abschiebung von Ausländerinnen und Ausländern in Höhe von 215.000 bis 440.000. Kostenerhebungsprozess optimieren Der LRH hält es aus Gründen der Effizienz für geboten, dass das Ministerium die Verfahrensabläufe und Zuständigkeiten im Zusammenhang mit der Kostenermittlung und -erhebung optimiert. Es hat sicherzustellen, dass der Bereich Abschiebungskosten der LAB NI Kenntnis von sämtlichen Abschiebungsmaßnahmen erhält. Nur dann kann zu jeder Abschiebungsmaßnahme ein Kostenvorgang angelegt und ein Suchvermerk im Ausländerzentralregister gespeichert werden. Dies ist die Grundvoraussetzung, um erstattungsfähige Kosten überhaupt geltend machen zu können. Darüber hinaus sollte das Ministerium die Rolle des LKA im Prozess überprüfen. Weiterhin erwartet der LRH vom Ministerium, dass es auf eine weitgehend automatisierte Datenübernahme hinwirkt. Stellungnahme des Ministeriums Das Ministerium teilt die Auffassung des LRH, dass der Kostenerhebungsprozess optimiert werden muss. Auch die Zuständigkeiten des LKA würden dabei überprüft. Die KLR der LAB NI werde aufgrund geänderter Anforderungen unter Begleitung des Landesbetriebs IT.Niedersachsen neu aufgestellt. Das Ministerium hält wie der LRH eine funktionsfähige KLR in der LAB NI für erforderlich, um belastbare Aussagen zu den Kosten der Rückführung treffen und den Einsatz von Haushaltsmitteln zielgerichtet steuern zu können.