Landtag von Baden-Württemberg 12. Wahlperiode Drucksache 12 / 4055 14. 05. 99 Gesetzentwurf der Landesregierung Gesetz zur Änderung gemeindewirtschaftsrechtlicher Vorschriften und anderer Gesetze A. Zielsetzung Die kommunale Selbstverwaltung wird gestärkt, indem Genehmigungsvorbehalte und Vorlagepflichten beseitigt, Wahlmöglichkeiten bei den Rechts- und Organisationsformen kommunalen Handelns erweitert und die Beziehungen zwischen den Kommunen und ihren Unternehmen stärker strukturiert werden; auch die Änderungen im kommunalen Prüfungsrecht dienen dem Ziel, die kommunale Selbstverwaltung zu stärken. Außerdem wird ein Beitrag zu einem neuen Steuerungssystem geleistet, das es den Gemeinden ermöglicht, alle Bereiche der Kommunalverwaltung, ungeachtet der Rechtsform, in vergleichbarer Weise der kommunalpolitischen Verantwortung zu unterstellen. Schließlich wird das Verhältnis der kommunalen zu den privaten Unternehmen aufgegriffen. B. Wesentlicher Inhalt 1. Genehmigungsvorbehalte bei der Veräußerung von Waldgrundstücken und Kulturdenkmalen sowie Vorlagepflichten bei der Veräußerung von Grundstücken werden beseitigt. 2. Es wird eine Subsidiaritätsklausel bei wirtschaftlicher Betätigung außerhalb der kommunalen Daseinsvorsorge eingeführt. 3. Der Vorrang des Eigenbetriebs entfällt; an dessen Stelle tritt als Zulässigkeitsvoraussetzung für privatrechtliche Unternehmensformen eine nachhaltige Mindestdeckung der Aufwendungen durch Umsatzerlöse. 4. Die Zulässigkeitsvoraussetzungen der Privatrechtsform für kommunale Unternehmen und Einrichtungen werden ergänzt (u. a. durch die Einführung eines Prüfungsrechts hinsichtlich der öffentlichen Finanzkontrolle) und vereinheitlicht; die Rechtsform Aktiengesellschaft soll gegenüber anderen Privatrechtsformen nachrangig werden. Eingegangen: 14. 05. 99 / Ausgegeben: 04. 06. 99 1
5. Die Kontrollbefugnisse der Gemeinde gegenüber der GmbH werden gesichert; außerdem ist künftig jährlich ein Beteiligungsbericht zu erstellen. 6. Die Gemeinden werden bei der Prüfung der ADV-Programme zur Abwicklung von Finanzvorgängen entlastet. 7. Die zwingende Verpflichtung der Gemeinden, bei wirtschaftlichen Unternehmen, die als Eigenbetriebe geführt werden, grundsätzlich eine Jahresabschlussprüfung durchführen zu lassen, wird aufgehoben. Die Kompetenzen der örtlichen Rechnungsprüfungsämter werden gestärkt. C. Alternativen Beibehaltung des bisherigen Rechtszustandes. D. Finanzielle Auswirkungen Den Gemeinden können im Einzelnen nicht bezifferbare personelle und sächliche Mehraufwendungen entstehen. Andererseits ergibt sich durch die Abschaffung der Jahresabschlussprüfung als Pflichtprüfung bei Eigenbetrieben ein finanzielles Entlastungspotenzial; inwieweit es realisiert werden kann, hängt soweit nicht bundesrechtlich eine Jahresabschlussprüfung vorgeschrieben ist davon ab, in welchem Umfang die Kommunen künftig auf Grund ihrer Organisationshoheit noch freiwillig eine Jahresabschlussprüfung durchführen lassen. Für das Land entstehen keine Kosten. E. Gesetzesfolgenabschätzung Die Jahresabschlussprüfungen nach 115 GemO a. F. werden unter der Zuständigkeit der Gemeindeprüfungsanstalt als Prüfungsbehörde hauptsächlich durch beauftragte Wirtschaftsprüfer und Wirtschaftsprüfungsgesellschaften, im Einzelfall auch von der Gemeindeprüfungsanstalt selbst durchgeführt. Von dem vorgeschlagenen Wegfall der zwingenden landesrechtlichen Vorgabe, in bestimmten Fällen eine Jahresabschlussprüfung durchführen zu lassen, sind demnach Wirtschaftsprüfer und Wirtschaftsprüfungsgesellschaften tangiert. Inwieweit es bei ihnen zu relativ geringen Auftragseinbußen kommt, ist vom künftigen Verhalten der Kommunen abhängig (vgl. oben D). Sonst ergeben sich durch die vorgeschlagenen Neuregelungen keine Kostenfolgen bei Privaten und privaten Wirtschaftsunternehmen. Auf kommunale Unternehmen in Privatrechtsform können durch die Einführung des Prüfungsrechts nach 103 Abs.1 Nr. 5 Buchst. e) begrenzte Mehrkosten zukommen. 2
Staatsministerium Stuttgart, den 12. Mai 1999 Baden-Württemberg Ministerpräsident An den Präsidenten des Landtags von Baden-Württemberg Sehr geehrter Herr Landtagspräsident, in der Anlage übersende ich gem. Art. 59 Absatz 1 der Landesverfassung den von der Landesregierung beschlossenen Entwurf eines Gesetzes zur Änderung gemeindewirtschaftsrechtlicher Vorschriften und anderer Gesetze mit Begründung und Vorblatt sowie Stellungnahmen der Kommunalen Landesverbände und einer Synopse über das Anhörungsergebnis. Das Anhörungsergebnis zu der nachträglich noch in den Gesetzentwurf aufgenommenen Änderung des 53 Kommunalwahlgesetz wird nachgereicht. Ich bitte, die Beschlussfassung des Landtags herbeizuführen. Federführend ist das Innenministerium. Mit freundlichen Grüßen Teufel Ministerpräsident 3
Gesetz zur Änderung gemeindewirtschaftsrechtlicher Vorschriften und anderer Gesetze Artikel 1 Änderung der Gemeindeordnung Die Gemeindeordnung in der Fassung vom 3. Oktober 1983 (GBl. S. 578, ber. S. 720), zuletzt geändert durch Artikel 2 des Gesetzes vom 8. Februar 1999 (GBl. S. 65), wird wie folgt geändert: 1. 92 wird wie folgt geändert: a) Absatz 3 erhält folgende Fassung: (3) Will die Gemeinde einen Vermögensgegenstand unter seinem vollen Wert veräußern, hat sie den Beschluss der Rechtsaufsichtsbehörde vorzulegen. Das Innenministerium kann von der Vorlagepflicht allgemein freistellen, wenn die Rechtsgeschäfte zur Erfüllung bestimmter Aufgaben dienen oder ihrer Natur nach regelmäßig wiederkehren oder wenn bestimmte Wertgrenzen oder Grundstücksgrößen nicht überschritten werden. b) Absätze 4 und 5 werden aufgehoben. 2. In 97 Abs. 1 Satz 2 wird die Bezeichnung Abs. 4 durch die Bezeichnung Abs. 3 ersetzt. 3. 102 wird wie folgt geändert: a) Absatz 1 erhält folgende Fassung: (1) Die Gemeinde darf ungeachtet der Rechtsform wirtschaftliche Unternehmen nur errichten, übernehmen, wesentlich erweitern oder sich daran beteiligen, wenn 1. der öffentliche Zweck das Unternehmen rechtfertigt, 2. das Unternehmen nach Art und Umfang in einem angemessenen Verhältnis zur Leistungsfähigkeit der Gemeinde und zum voraussichtlichen Bedarf steht und 3. bei einem Tätigwerden außerhalb der kommunalen Daseinsvorsorge der Zweck nicht besser und wirtschaftlicher durch einen anderen erfüllt wird oder erfüllt werden kann. b) Absatz 3 wird wie folgt geändert: aa) In Satz 1 werden die Worte dieses Abschnitts durch die Worte der Absätze 1 und 2 ersetzt. 4
bb) Satz 2 erhält folgende Fassung: Auch diese Unternehmen, Einrichtungen und Hilfsbetriebe sind nach wirtschaftlichen Gesichtspunkten zu führen. 4. 103 erhält folgende Fassung: 103 Unternehmen in Privatrechtsform (1) Die Gemeinde darf ein Unternehmen in einer Rechtsform des privaten Rechts nur errichten, übernehmen, wesentlich erweitern oder sich daran beteiligen, wenn 1. das Unternehmen seine Aufwendungen nachhaltig zu mindestens 25 vom Hundert mit Umsatzerlösen zu decken vermag, 2. im Gesellschaftsvertrag oder in der Satzung sichergestellt ist, dass der öffentliche Zweck des Unternehmens erfüllt wird, 3. die Gemeinde einen angemessenen Einfluss, insbesondere im Aufsichtsrat oder in einem entsprechenden Überwachungsorgan des Unternehmens, erhält, 4. die Haftung der Gemeinde auf einen ihrer Leistungsfähigkeit angemessenen Betrag begrenzt wird, 5. bei einer Beteiligung mit Anteilen in dem in 53 des Haushaltsgrundsätzegesetzes bezeichneten Umfang im Gesellschaftsvertrag oder in der Satzung sichergestellt ist, dass a) in sinngemäßer Anwendung der für Eigenbetriebe geltenden Vorschriften für jedes Wirtschaftsjahr ein Wirtschaftsplan aufgestellt und der Wirtschaftsführung eine fünfjährige Finanzplanung zu Grunde gelegt wird, b) der Jahresabschluss und der Lagebericht in entsprechender Anwendung der Vorschriften des Dritten Buchs des Handelsgesetzbuchs für große Kapitalgesellschaften aufgestellt und in entsprechender Anwendung dieser Vorschriften geprüft werden, sofern nicht die Vorschriften des Handelsgesetzbuchs bereits unmittelbar gelten oder weitergehende gesetzliche Vorschriften gelten oder andere gesetzliche Vorschriften entgegenstehen, c) der Gemeinde der Wirtschaftsplan und die Finanzplanung des Unternehmens, der Jahresabschluss und der Lagebericht sowie der Prüfungsbericht des Abschlussprüfers übersandt werden, soweit dies nicht bereits gesetzlich vorgesehen ist, 5
d) für die Prüfung der Betätigung der Gemeinde bei dem Unternehmen dem Rechnungsprüfungsamt und der für die überörtliche Prüfung zuständigen Prüfungsbehörde die in 54 des Haushaltsgrundsätzegesetzes vorgesehenen Befugnisse eingeräumt sind, e) das Recht zur überörtlichen Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung des Unternehmens nach Maßgabe des 114 Abs. 1 eingeräumt ist. Die obere Rechtsaufsichtsbehörde kann in besonderen Fällen von dem Mindestgrad der Aufwandsdeckung nach Satz 1 Nr. 1 und dem Prüfungserfordernis nach Satz 1 Nr. 5 Buchst. b, wenn andere geeignete Prüfungsmaßnahmen gewährleistet sind, Ausnahmen zulassen. (2) Die Gemeinde darf unbeschadet des Absatzes 1 ein Unternehmen in der Rechtsform einer Aktiengesellschaft nur errichten, übernehmen oder sich daran beteiligen, wenn der öffentliche Zweck des Unternehmens nicht ebenso gut in einer anderen Rechtsform erfüllt wird oder erfüllt werden kann. (3) Die Gemeinde hat ein Unternehmen in einer Rechtsform des privaten Rechts, an dem sie mit mehr als 50 vom Hundert beteiligt ist, so zu steuern und zu überwachen, dass der öffentliche Zweck nachhaltig erfüllt und das Unternehmen wirtschaftlich geführt wird; bei einer geringeren Beteiligung hat die Gemeinde darauf hinzuwirken. Zuschüsse der Gemeinde zum Ausgleich von Verlusten sind so gering wie möglich zu halten. 5. Nach 103 wird folgender 103 a eingefügt: 103 a Unternehmen in der Rechtsform einer Gesellschaft mit beschränkter Haftung Die Gemeinde darf unbeschadet des 103 Abs.1 ein Unternehmen in der Rechtsform einer Gesellschaft mit beschränkter Haftung nur errichten, übernehmen, wesentlich erweitern oder sich daran beteiligen, wenn im Gesellschaftsvertrag sichergestellt ist, dass die Gesellschafterversammlung auch beschließt über a) den Abschluss und die Änderung von Unternehmensverträgen im Sinne der 291 und 292 Abs. 1 des Aktiengesetzes, b) die Übernahme neuer Aufgaben von besonderer Bedeutung im Rahmen des Unternehmensgegenstands, c) die Errichtung, den Erwerb und die Veräußerung von Unternehmen und Beteiligungen, sofern dies 6
im Verhältnis zum Geschäftsumfang der Gesellschaft wesentlich ist, d) die Feststellung des Jahresabschlusses und die Verwendung des Ergebnisses. 6. 104 erhält folgende Fassung: 104 Vertretung der Gemeinde in Unternehmen in Privatrechtsform (1) Der Bürgermeister vertritt die Gemeinde in der Gesellschafterversammlung oder in dem entsprechenden Organ der Unternehmen in einer Rechtsform des privaten Rechts, an denen die Gemeinde beteiligt ist; er kann einen Beamten oder Angestellten der Gemeinde mit seiner Vertretung beauftragen. Die Gemeinde kann weitere Vertreter entsenden und deren Entsendung zurücknehmen; ist mehr als ein weiterer Vertreter zu entsenden und kommt eine Einigung über deren Entsendung nicht zu Stande, finden die Vorschriften über die Wahl der Mitglieder beschließender Ausschüsse des Gemeinderats Anwendung. Die Gemeinde kann ihren Vertretern Weisungen erteilen. (2) Ist der Gemeinde das Recht eingeräumt, mehr als ein Mitglied des Aufsichtsrats oder eines entsprechenden Organs eines Unternehmens zu entsenden, finden die Vorschriften über die Wahl der Mitglieder beschließender Ausschüsse des Gemeinderats Anwendung, soweit eine Einigung über die Entsendung nicht zu Stande kommt. (3) Die von der Gemeinde entsandten oder auf ihren Vorschlag gewählten Mitglieder des Aufsichtsrats oder eines entsprechenden Überwachungsorgans eines Unternehmens haben bei ihrer Tätigkeit auch die besonderen Interessen der Gemeinde zu berücksichtigen. (4) Werden Vertreter der Gemeinde aus ihrer Tätigkeit in einem Organ eines Unternehmens haftbar gemacht, hat ihnen die Gemeinde den Schaden zu ersetzen, es sei denn, dass sie ihn vorsätzlich oder grobfahrlässig herbeigeführt haben. Auch in diesem Fall ist die Gemeinde schadenersatzpflichtig, wenn ihre Vertreter nach Weisung gehandelt haben. 7. 105 erhält folgende Fassung: 105 Prüfung, Offenlegung und Beteiligungsbericht (1) Ist die Gemeinde an einem Unternehmen in einer Rechtsform des privaten Rechts in dem in 53 des Haushaltsgrundsätzegesetzes bezeichneten Umfang beteiligt, hat sie 7
1. die Rechte nach 53 Abs. 1 Nr. 1 und 2 des Haushaltsgrundsätzegesetzes auszuüben, 2. dafür zu sorgen, dass a) der Beschluss über die Feststellung des Jahresabschlusses zusammen mit dessen Ergebnis, das Ergebnis der Prüfung des Jahresabschlusses und des Lageberichts sowie die beschlossene Verwendung des Jahresüberschusses oder die Behandlung des Jahresfehlbetrags ortsüblich bekannt gegeben werden, b) gleichzeitig mit der Bekanntgabe der Jahresabschluss und der Lagebericht an sieben Tagen öffentlich ausgelegt werden und in der Bekanntgabe auf die Auslegung hingewiesen wird. (2) Die Gemeinde hat zur Information des Gemeinderats und ihrer Einwohner jährlich einen Bericht über die Unternehmen in einer Rechtsform des privaten Rechts, an denen sie unmittelbar oder mit mehr als 50 vom Hundert mittelbar beteiligt ist, zu erstellen. In dem Beteiligungsbericht sind für jedes Unternehmen mindestens darzustellen: a) der Gegenstand des Unternehmens, die Beteiligungsverhältnisse, die Besetzung der Organe und die Beteiligungen des Unternehmens, b) der Stand der Erfüllung des öffentlichen Zwecks des Unternehmens, c) für das jeweilige letzte Geschäftsjahr die Grundzüge des Geschäftsverlaufs, die Lage des Unternehmens, die Kapitalzuführungen und -entnahmen durch die Gemeinde und im Vergleich mit den Werten des vorangegangenen Geschäftsjahres die durchschnittliche Zahl der beschäftigten Arbeitnehmer getrennt nach Gruppen, die wichtigsten Kennzahlen der Vermögens-, Finanz- und Ertragslage des Unternehmens sowie die gewährten Gesamtbezüge der Mitglieder der Geschäftsführung und des Aufsichtsrats oder der entsprechenden Organe des Unternehmens für jede Personengruppe; 286 Abs. 4 des Handelsgesetzbuches gilt entsprechend. Ist die Gemeinde unmittelbar mit weniger als 25 vom Hundert beteiligt, kann sich die Darstellung auf den Gegenstand des Unternehmens, die Beteiligungsverhältnisse und den Stand der Erfüllung des öffentlichen Zwecks des Unternehmens beschränken. (3) Die Erstellung des Beteiligungsberichts ist ortsüblich bekannt zu geben; Absatz 1 Nr. 2 Buchst. b gilt entsprechend. (4) Die Rechtsaufsichtsbehörde kann verlangen, dass die Gemeinde ihr den Beteiligungsbericht und den Prüfungsbericht mitteilt. 8
8. 105 a erhält folgende Fassung: 105 a Mittelbare Beteiligungen an Unternehmen in Privatrechtsform (1) Die Gemeinde darf der Beteiligung eines Unternehmens, an dem sie mit mehr als 50 vom Hundert beteiligt ist, an einem anderen Unternehmen nur zustimmen, wenn 1. die Voraussetzungen des 102 Abs.1 Nr. 1 und 3 vorliegen, 2. bei einer Beteiligung des Unternehmens von mehr als 50 vom Hundert an dem anderen Unternehmen a) die Voraussetzungen des 103 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 bis 4 vorliegen, b) die Voraussetzungen des 103 a vorliegen, sofern das Unternehmen, an dem die Gemeinde unmittelbar beteiligt ist, und das andere Unternehmen Gesellschaften mit beschränkter Haftung sind, c)die Voraussetzung des 103 Abs. 2 vorliegt, sofern das andere Unternehmen eine Aktiengesellschaft ist. Beteiligungen sind auch mittelbare Beteiligungen. Anteile mehrerer Gemeinden sind zusammenzurechnen. (2) 103 Abs.3 und, soweit der Gemeinde für das andere Unternehmen Entsendungsrechte eingeräumt sind, 104 Abs. 2 bis 4 gelten entsprechend. (3) Andere Bestimmungen zur mittelbaren Beteiligung der Gemeinde an Unternehmen in einer Rechtsform des privaten Rechts bleiben unberührt. 9. In 106 werden jeweils die Worte wirtschaftlichen und das Wort wirtschaftliche gestrichen. 10. Nach 106 wird folgender 106a eingefügt: 106 a Einrichtungen in Privatrechtsform Die 103 bis 106 gelten für Einrichtungen im Sinne des 102 Abs. 3 Satz 1 Nr.2 in einer Rechtsform des privaten Rechts entsprechend. 9
11. 108 erhält folgende Fassung: 108 Vorlagepflicht Beschlüsse der Gemeinde über Maßnahmen und Rechtsgeschäfte nach 103 Abs. 1 und 2, 103 a, 105 a Abs. 1, 106, 106 a und 107 sind der Rechtsaufsichtsbehörde unter Nachweis der gesetzlichen Voraussetzungen vorzulegen. 12. 111 Abs.1 erhält folgende Fassung: (1) Das Rechnungsprüfungsamt hat die Jahresabschlüsse der Eigenbetriebe vor der Feststellung durch den Gemeinderat auf Grund der Unterlagen der Gemeinde und der Eigenbetriebe in entsprechender Anwendung des 110 Abs. 1 zu prüfen. Die Prüfung ist innerhalb von vier Monaten nach Aufstellung der Jahresabschlüsse durchzuführen. Bei der Prüfung ist ein vorhandenes Ergebnis einer Jahresabschlussprüfung zu berücksichtigen. 13. 112 wird wie folgt geändert: a) Absatz 1 wird wie folgt geändert: aa) Nummer 1 erhält folgende Fassung: 1. die laufende Prüfung der Kassenvorgänge bei der Gemeinde und bei den Eigenbetrieben zur Vorbereitung der Prüfung der Jahresrechnung und der Jahresabschlüsse,. bb) Nummer 4 wird gestrichen. b) Absatz 2 wird wie folgt geändert: aa) Nummer 2 erhält folgende Fassung: 2. die Prüfung der Ausschreibungsunterlagen und des Vergabeverfahrens auch vor dem Abschluss von Lieferungs- und Leistungsverträgen,. bb) Nummern 3 und 4 werden gestrichen; die bisherigen Nummern 5 und 6 werden Nummern 3 und 4. cc) Die neue Nummer 3 erhält folgende Fassung: 3. die Prüfung der Betätigung der Gemeinde bei Unternehmen und Einrichtungen in einer Rechtsform des privaten Rechts, an denen die Gemeinde beteiligt ist, und. c) Absatz 3 wird aufgehoben. 14. 114 Absatz 1 Satz 2 erhält folgende Fassung: Bei der Prüfung sind vorhandene Ergebnisse der örtlichen Prüfung der Jahresrechnung ( 110), der 10
Jahresabschlüsse ( 111) und einer Jahresabschlussprüfung zu berücksichtigen. 15. 114 a wird wie folgt geändert: a) In Absatz 1 wird folgender Satz 2 eingefügt: Die Prüfungspflicht entfällt bei einfachen Programmen von geringer finanzwirtschaftlicher Bedeutung, wenn die ordnungsgemäße Abwicklung bereits im Rahmen der Freigabe ihrer Anwendung festgestellt wird. b) In Absatz 3 wird Satz 5 durch folgende Sätze ersetzt: In begründeten Einzelfällen kann die Gemeindeprüfungsanstalt auf Antrag der Gemeinde an der Prüfung mitwirken oder diese durchführen. Bei Programmen von erheblicher überörtlicher Bedeutung soll die Gemeindeprüfungsanstalt auf Antrag an der Prüfung mitwirken oder diese durchführen. 16. Der Unterabschnitt 4. Jahresabschlussprüfung mit 115 wird aufgehoben. 17. 144 Satz 1 Nr.21 erhält folgende Fassung: 21. des Prüfungswesens,. Artikel 2 Änderung des Gemeindeprüfungsanstaltsgesetzes Das Gemeindeprüfungsanstaltsgesetz in der Fassung vom 14. Juli 1983 (GBl. S. 394), zuletzt geändert durch Gesetz vom 16. Dezember 1996 (GBl. S. 776), wird wie folgt geändert: 2 wird wie folgt geändert: 1. Absatz 1 erhält folgende Fassung: (1) Die Gemeindeprüfungsanstalt führt die überörtliche Prüfung bei Gemeinden und Landkreisen nach Maßgabe der 113 und 114 der Gemeindeordnung durch. Dasselbe gilt im Fall des 103 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 Buchst. e und 106a der Gemeindeordnung bei deren Unternehmen und Einrichtungen in Privatrechtsform. Sie ist zuständig für die Programmprüfung nach Maßgabe des 114 a der Gemeindeordnung. Die Gemeindeprüfungsanstalt kann auf Antrag bei kommunalen Unternehmen und Einrichtungen auch anderweitig vorgeschriebene oder freiwillige Prüfungen vornehmen, die im Zusammenhang mit ihren Aufgaben stehen. 2. In Absatz 2 Satz 1 werden die Worte, die Programmprüfung und die Jahresabschlussprüfung durch die 11
Worte und die Programmprüfung und wird das Wort Eigenbetrieben durch die Worte Unternehmen und Einrichtungen ersetzt. Artikel 3 Änderung des Eigenbetriebsgesetzes Das Eigenbetriebsgesetz in der Fassung vom 8. Januar 1992 (GBl. S. 22), zuletzt geändert durch Artikel 5 des Gesetzes vom 15. Dezember 1997 (GBl. S.522), wird wie folgt geändert: 1. 9 Abs. 1 Satz 1 Nummer 3 erhält folgende Fassung: 3. die Bestimmung eines Abschlussprüfers im Fall einer Jahresabschlussprüfung. 2. 12 Abs. 1 Satz 3 erhält folgende Fassung: Für das Sondervermögen gelten 77, 78, 81 Abs. 3, 85 bis 89, 91 und 92 der Gemeindeordnung entsprechend, 87 Abs. 1 mit der Maßgabe, dass Kredite auch für die Rückführung von Eigenkapital an die Gemeinde aufgenommen werden dürfen. 3. 16 wird wie folgt geändert: a) In Absatz 2 wird Satz 3 gestrichen. b) In Absatz 3 Satz 1 werden die Worte den Berichten über die örtliche Prüfung und die Jahresabschlussprüfung durch die Worte dem Bericht über die örtliche Prüfung und im Fall einer Jahresabschlussprüfung auch mit dem Bericht über diese ersetzt. c) In Absatz 4 Satz 2 wird das Wort sind durch das Wort ist ersetzt und werden die Worte und ein abschließender Vermerk der Gemeindeprüfungsanstalt zum Jahresabschluss gestrichen. 4. In 18 Abs.2 werden nach dem Wort Krankenhäuser die Worte und der Pflegeeinrichtungen eingefügt. Artikel 4 Änderung des Landeskrankenhausgesetzes Das Landeskrankenhausgesetz Baden-Württemberg vom 15. Dezember 1986 (GBl. S. 425), zuletzt geändert durch Artikel 4 des Gesetzes vom 24. November 1997 (GBl. S. 474), wird wie folgt geändert: 38 Abs. 2 wird wie folgt geändert: 1. Satz 1 Nr. 3 erhält folgende Fassung: 12
3. in einer Rechtsform des privaten Rechts nach Maßgabe der 103 bis 106 a und 108 der Gemeindeordnung. 2. Satz 2 wird gestrichen. Artikel 5 Änderung des Landesabfallgesetzes Das Landesabfallgesetz in der Fassung vom 15. Oktober 1996 (GBl. S. 617), zuletzt geändert durch Artikel 4 des Gesetzes vom 16. Juli 1998 (GBl. S. 422), wird wie folgt geändert: 1. 6 Abs.5 wird aufgehoben. 2. 6 a Abs. 1 Satz 2 wird gestrichen. Artikel 6 Änderung des ADV-Zusammenarbeitsgesetzes Das ADV-Zusammenarbeitsgesetz vom 18. Dezember 1995 (GBl. S. 867) wird wie folgt geändert: In 14 Abs. 2 wird die Angabe 8 Abs.1 Nr. 2 bis 5 durch die Angabe 8 Abs. 1 Nr. 2 bis 4 und 6 ersetzt. Artikel 7 Änderung des Kommunalwahlgesetzes Das Kommunalwahlgesetz in der Fassung vom 1. September 1983 (GBl. S. 429), zuletzt geändert durch Artikel 3 des Gesetzes vom 16. Juli 1998 (GBl. S 418), wird wie folgt geändert: 53 erhält folgende Fassung: 53 Sitzverteilung (1) Die Sitze werden vom Verbandswahlausschuss zunächst innerhalb der einzelnen Wahlkreise im Falle der Verhältniswahl nach dem Verhältnis der auf die Wahlvorschläge entfallenen Stimmenzahlen entsprechend dem Verfahren in 25 Abs. 1, im Falle der Mehrheitswahl in der Reihenfolge der höchsten Stimmenzahlen verteilt. Sodann werden im Falle der Verhältniswahl die von den Parteien und Wählervereinigungen in den einzelnen Wahlkreisen erreichten Stimmenzahlen zusammengezählt und die in den Wahlkreisen zu besetzenden Sitze auf die Wahlvorschläge der gleichen Parteien und 13
Wählervereinigungen nach dem Verhältnis der ihnen im Wahlgebiet zugefallenen Gesamtstimmenzahlen entsprechend dem Verfahren in 25 Abs. 1 verteilt; im Falle der Mehrheitswahl werden die von den Parteien und Wählervereinigungen in den einzelnen Wahlkreisen erreichten Stimmenzahlen durch die Zahl der in diesen zu wählenden Bewerber geteilt, diese gleichwertigen Stimmenzahlen der gleichen Parteien und Wählervereinigungen im Wahlgebiet zusammengezählt und die in den Wahlkreisen zu besetzenden Sitze auf die Wahlvorschläge der gleichen Parteien und Wählervereinigungen nach dem Verhältnis der ihnen im Wahlgebiet zugefallenen gleichwertigen Gesamtstimmenzahlen entsprechend dem Verhältnis nach 25 Abs. 1 verteilt. Findet in einzelnen Wahlkreisen Mehrheitswahl und in den übrigen Wahlkreisen Verhältniswahl statt, so findet Satz 2 mit der Maßgabe Anwendung, dass die von den Parteien und Wählervereinigungen in den Wahlkreisen mit Mehrheitswahl erreichten Stimmenzahlen durch die Zahl der in diesen zu wählenden Bewerber geteilt und diese gleichwertigen Stimmenzahlen der gleichen Parteien und Wählvereinigungen mit den in den Wahlkreisen mit Verhältniswahl erreichten Stimmenzahlen zusammengezählt werden. Auf die danach den Parteien und Wählervereinigungen zukommenden Sitze werden die in den Wahlkreisen zugeteilten Sitze angerechnet. Wurden einer Partei oder Wählervereinigung in den Wahlkreisen mehr Sitze zugeteilt, als ihr nach dem Verhältnis der gleichwertigen Gesamtstimmenzahlen im Wahlgebiet zukommen würden, bleibt es bei dieser Zuteilung; in diesem Falle ist mit der Verteilung von Sitzen nach Satz 2 bis 4 so lange fortzufahren, bis den Parteien und Wählervereinigungen, die Mehrsitze erhalten haben, diese auch nach dem Verhältnis der gleichwertigen Gesamtstimmenzahl zufallen würden (Ausgleichsitze). Bei gleicher Höchstzahl fällt der letzte Sitz an die Partei oder Wählervereinigung, die Mehrsitze erlangt hat. Durch die Zuteilung von Sitzen nach Satz 1 bis 6 darf die Zahl der Mitglieder der Regionalversammlung nicht um mehr als 20 vom Hundert erhöht werden. (2) Die den Parteien und Wählervereinigungen nach Absatz 1 Satz 2 bis 7 zugefallenen weiteren Sitze werden auf die Wahlkreise nach dem Verhältnis der von der Partei oder Wählervereinigung in den einzelnen Wahlkreisen erreichten Stimmenzahlen, bei Mehrheitswahl nach dem Verhältnis der gleichwertigen Stimmenzahlen (Absatz 1 Satz 2 bis 4), entsprechend dem Verfahren in 25 Abs. 1 verteilt. (3) Die nach Absatz 1 und 2 auf die einzelnen Wahlvorschläge in den Wahlkreisen entfallenen Sitze werden den Bewerbern bei Verhältniswahl in der Reihenfolge ihrer Benennung auf dem Wahlvorschlag, bei Mehrheitswahl in der Reihenfolge der höchsten Stimmenzahlen, zugeteilt. Die nicht gewählten Bewerber sind Ersatzpersonen ihres 14
Wahlvorschlags, bei Verhältniswahl in der Reihenfolge ihrer Benennung auf dem Wahlvorschlag, bei Mehrheitswahl in der Reihenfolge der höchsten Stimmenzahlen; dabei werden auch Gewählte, die wegen eines Hinderungsgrundes nicht in die Regionalversammlung eintreten können oder ausscheiden müssen, in der Reihenfolge ihrer Benennung auf dem Wahlvorschlag oder der höchsten Stimmenzahlen Ersatzpersonen ihres Wahlvorschlags. Artikel 8 Übergangsbestimmungen 1 Anpassung von Gesellschaftsverträgen und Satzungen nach 103, 103a, 105 a und 106a der Gemeindeordnung (1) Die Gemeinde hat darauf hinzuwirken, dass 1. bei einem bestehenden Unternehmen in einer Rechtsform des privaten Rechts, an dem sie beteiligt ist, die Voraussetzungen des 103 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 bis 5 der Gemeindeordnung erfüllt werden, 2. unbeschadet der Nummer 1 bei einem bestehenden Unternehmen in der Rechtsform einer Gesellschaft mit beschränkter Haftung, an dem sie beteiligt ist, die Voraussetzungen des 103 a der Gemeindeordnung erfüllt werden, 3. bei einem bestehenden Unternehmen in einer Rechtsform des privaten Rechts, an dem sie nach Maßgabe des 105 a Abs. 1 der Gemeindeordnung mittelbar beteiligt ist, die Voraussetzungen des 105 a Abs.1 Satz 1 Nr. 2 Buchst. a und b der Gemeindeordnung erfüllt werden. (2) Absatz 1 gilt für eine bestehende Einrichtung in einer Rechtsform des privaten Rechts, an der die Gemeinde unmittelbar oder mittelbar nach Maßgabe des 105 a Abs. 1 der Gemeindeordnung beteiligt ist, entsprechend. 2 Prüfung nach 105 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 der Gemeindeordnung Die Verpflichtung der Gemeinde nach 105 Abs. 1 Satz 1 Nr.1 der Gemeindeordnung gilt erstmals für das nach dem In-Kraft-Treten dieses Gesetzes beginnende Geschäftsjahr eines Unternehmens oder einer Einrichtung in einer Rechtsform des privaten Rechts. 3 Jahresabschlussprüfung nach 115 der Gemeindeordnung Jahresabschlussprüfungen, mit deren Vornahme ein Abschlussprüfer bereits vor dem In-Kraft-Treten dieses Ge- 15
setzes beauftragt worden ist, werden nach den bis dahin geltenden Regelungen fortgeführt und abgeschlossen. Artikel 9 Neubekanntmachung Das Innenministerium wird ermächtigt, den Wortlaut der Gemeindeordnung für Baden-Württemberg in der im Zeitpunkt der Bekanntmachung geltenden Fassung mit neuer Inhaltsübersicht bekannt zu machen und Unstimmigkeiten des Wortlauts zu beseitigen. Artikel 10 In-Kraft-Treten Dieses Gesetz tritt am Tage nach seiner Verkündung in Kraft. 16
Begründung A. Allgemeiner Teil I. Ausgangslage 1. Die Landesregierung strebt eine Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung an und will den Kommunen mehr Freiheit einräumen. In der Koalitionsvereinbarung der die Landesregierung tragenden Parteien ist deshalb u.a. festgelegt, dass das Gemeindewirtschaftsrecht mit dem Ziel geändert werden soll, den sog. Vorrang des Eigenbetriebs zu beseitigen, damit die Kommunen größere Freiheit bei der Wahl der Unternehmensform haben. Außerdem sieht die Landesregierung die Verwaltungsreform als eine vordringliche Aufgabe an. Dazu gehört, bestehende Landesregelungen zu überprüfen und auf das unabdingbare Maß zurückzuführen. Sie hat deshalb untersuchen lassen, welche die Kommunen belastende Standards verzichtbar sind bzw. welche zumindest zurückgeführt werden können. Als Ergebnis dieser Prüfung hat die Landesregierung auf der Grundlage von Vorschlägen der Verwaltungsreformkommission am 23. Juni 1997 als ersten Schritt die Aufhebung bzw. Änderung von 28 Standards beschlossen. In der Gemeindeordnung soll die zwingende landesrechtliche Vorgabe wegfallen, wonach bei wirtschaftlichen Unternehmen der Kommunen, die als Eigenbetriebe geführt werden, grundsätzlich eine Jahresabschlussprüfung durchzuführen ist. Ferner soll die Pflicht der Kommunen zur Prüfung von ADV-Programmen für die Abwicklung von Finanzvorgängen so weit wie möglich eingeschränkt und auf Genehmigungspflichten bei der Veräußerung von Waldgrundstücken und Kulturdenkmalen, die im Eigentum der Gemeinde stehen, verzichtet werden. Mit dem Gesetzentwurf werden beide Anliegen aufgegriffen. Er enthält darüber hinaus noch weitere Änderungen beim kommunalen Prüfungswesen und die Abschaffung von Vorlagepflichten bei der Veräußerung von Grundstücken und grundstücksgleichen Rechten durch die Gemeinde. 2. Nach 103 Abs. 1 Nr. 1 GemO a. F. darf eine Gemeinde ein wirtschaftliches Unternehmen in einer Rechtsform des privaten Rechts nur errichten, übernehmen, wesentlich erweitern oder sich daran beteiligen, wenn der öffentliche Zweck des Unternehmens nicht ebenso gut durch einen Eigenbetrieb erfüllt wird oder erfüllt werden kann. Trotz dieses sog. Vorrangs des Eigenbetriebs ist die Zahl der kommunalen Unternehmen in einer Rechtsform des privaten Rechts in Baden-Württemberg in den letzten Jahren und Jahrzehnten deutlich angestiegen. Die Entwicklung wird aus folgender Übersicht über die Veränderungen der Rechtsform bei den baden-württembergischen Mitgliedsunternehmen des Verbandes kommunaler Unternehmen (VKU) deutlich: Jahr organisierte Eigenbetrieb AG GmbH Zweck- Unternehmen verband 1952 68 68 (100,0%) 1975 96 69 (71,9%) 6 (6,2 %) 12 (12,5%) 9 (9,4 %) 1990 98 60 (61,2%) 5 (5,1 %) 27 (27,6%) 6 (6,1 %) 1997 104 60 (57,6%) 5 (4,8 %) 33 (31,7%) 6 (5,7 %) In den anderen Bundesländern lässt sich der gleiche Trend zur Privatrechtsform feststellen, wobei der Anteil der kommunalen Kapitalgesellschaften sehr unterschiedlich ist. Wurden in Bayern 1997 noch über 75 % der VKU-Mit- 17
gliedsunternehmen als Eigenbetriebe geführt, belief sich dieser Anteil in Nordrhein-Westfalen auf ca. 25 % und in den neuen Bundesländern insgesamt sogar nur auf unter 5 %. 3. Auf Grund der steigenden Bedeutung der kommunalen Unternehmen in Privatrechtsform wurden mit der Gemeindewirtschaftsrechtsnovelle von 1991 einige Vorschriften zur besseren Verzahnung zwischen der Gemeinde und ihren privatrechtlichen Eigen- und Beteiligungsgesellschaften in die Gemeindeordnung eingefügt, um der mit der sog. Organisationsprivatisierung verbundenen Schwächung der kommunalen Selbstverwaltung entgegenzuwirken. Daneben brachte die Novelle unterschiedliche Zulässigkeitsvoraussetzungen bei der Wahl der privatrechtlichen Unternehmensform für wirtschaftliche Unternehmen einerseits und sog. nichtwirtschaftliche Unternehmen und Einrichtungen andererseits. Für den Betrieb der Abwasser- und Abfallbeseitigung sowie der Krankenhäuser wurde sondergesetzlich die Wahl zwischen öffentlichrechtlichen und privatrechtlichen Rechtsformen freigestellt. Außerdem wurde 1991 die Eigenbetriebsform für nichtwirtschaftliche Unternehmen und Einrichtungen, die ganz oder überwiegend aus Entgelten finanziert werden, zugelassen und diese Betriebsform durch Einräumung größerer Gestaltungsspielräume flexibilisiert. Mit einer Änderung des Eigenbetriebsgesetzes im Jahr 1995 wurde der Eigenbetrieb für alle Unternehmen, Einrichtungen und Hilfsbetriebe, deren Art und Umfang eine selbstständige Wirtschaftsführung rechtfertigen, geöffnet; die Kompetenzen der Betriebsleitung und des Betriebsausschusses wurden weiter gestärkt. 4. Die Kompetenz zur Regelung des Rechts der Wirtschaft und damit zur rechtlichen Ausgestaltung der privatrechtlichen Unternehmensformen steht im Wege der konkurrierenden Gesetzgebung nach Art. 74 Nr. 11 GG vorrangig dem Bund zu. Soweit der Bund z.b. mit dem Aktiengesetz oder dem GmbH- Gesetz davon Gebrauch gemacht hat, besteht für die Länder keine Regelungskompetenz mehr. Erfüllt eine Kommune eine öffentliche Aufgabe mit einem Unternehmen oder einer Einrichtung in Privatrechtsform, ist sie an die bundesgesetzlichen Vorgaben für die jeweilige Unternehmensform gebunden. Der Landesgesetzgeber hat keine Möglichkeit, das bundesrechtliche Gesellschaftsrecht für kommunale Gesellschaften zu ergänzen oder zu modifizieren. Er kann allerdings auf Grund seiner Kompetenz als Kommunalgesetzgeber, ohne gegen den Vorrang des Gesellschaftsrechts zu verstoßen, in der Gemeindeordnung festlegen, unter welchen Voraussetzungen eine Kommune eine Unternehmensform des Privatrechts wählen darf. Er kann außerdem die Gestaltungsspielräume, die das Bundesrecht den Gesellschaften etwa bei der Ausgestaltung der Satzung oder des Gesellschaftsvertrags belässt, nutzen, um den Kommunen im Sinne ihrer spezifischen Aufgabenstellung Vorgaben bei der Erfüllung von Aufgaben in privatrechtlichen Unternehmensformen zu machen. Der Landesgesetzgeber knüpft insoweit lediglich an das bundesrechtliche Gesellschaftsrecht an. Der Landesgesetzgeber hat dabei zu beachten, dass der Bundesgesetzgeber die Gestaltungsspielräume der Anteilseigner hinsichtlich der Unternehmensverfassung bei den einzelnen Unternehmensformen unterschiedlich geregelt hat. Bei der GmbH ist der Spielraum sehr weit, bei der Aktiengesellschaft dagegen kaum vorhanden. Daher stellt sich mit Blick auf den Charakter der kommunalen Selbstverwaltung und die spezifische Aufgabenstellung kommunaler Unternehmen und Einrichtungen auch die Frage nach der grundsätzlichen Geeignetheit der einzelnen privatrechtlichen Unternehmensformen für die Kommunen. 18
5. Änderungen im dritten Teil der Gemeindeordnung (Gemeindewirtschaft) bewirken auch Änderungen im Wirtschaftsrecht von Gemeindeverbänden und anderen juristischen Personen des öffentlichen Rechts, soweit sie auf Grund entsprechender gesetzlicher Verweise die Vorschriften der Gemeindeordnung anzuwenden haben. II. Zielsetzung 1. Der Gesetzentwurf verfolgt die von der Landesregierung im Rahmen der Verwaltungsreform angestrebte Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung. Durch Ausgestaltung der gesetzlichen Rahmenbedingungen insbesondere bei den kommunalen Unternehmen und Einrichtungen in Privatrechtsform will der Gesetzentwurf einen Beitrag zum Aufbau eines Steuerungssystems leisten, das es der Gemeinde ermöglicht, alle Bereiche der Kommunalverwaltung in vergleichbarer Weise der kommunalpolitischen Verantwortung des Gemeinderats und des Bürgermeisters zu unterstellen. Wesentliche Grundentscheidungen müssen von den demokratisch legitimierten Vertretungsorganen getroffen und verantwortet werden. Dagegen besteht kommunalrechtlich keine Notwendigkeit, in operative Geschäfte einzugreifen. 2. Die Wahl privatrechtlicher Unternehmensformen durch die Gemeinde setzt verfassungsrechtlich die Wahrung der Verantwortung der Gemeinde für die Aufgabenerfüllung auch in diesen Unternehmensformen voraus. Deshalb werden im Gegenzug zu einer Liberalisierung der Privatrechtsformenwahl (s. Nr. 3) die Pflichten der Gemeinde zur Steuerung und Kontrolle der Unternehmen in Privatrechtsform im Gesetzentwurf stärker betont. Kommunale Unternehmen und Einrichtungen haben nicht wie privatwirtschaftliche Erwerbsbetriebe das vorrangige Ziel, eine größtmögliche Kapitalrendite zu erwirtschaften. Sie erfahren nach 102 GemO ihre Rechtfertigung durch die Erfüllung eines öffentlichen Zwecks. Im Lichte des Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG ist es deshalb unabdingbar, dass die kommunalpolitisch Verantwortlichen nicht nur die Kernverwaltung und die Eigenbetriebe, sondern auch die kommunalen Unternehmen und Einrichtungen in Privatrechtsform als Teil der Verwaltung entsprechend ihren Vorstellungen von der Erfüllung des öffentlichen Zwecks letztverantwortlich steuern und kontrollieren. 3. Der kommunalrechtliche Zugang zu privatrechtlichen Unternehmensformen für die Erfüllung kommunaler Aufgaben soll grundsätzlich erleichtert und dadurch der kommunalen Selbstverantwortung bei der Auswahl der Unternehmensformen größerer Spielraum eingeräumt werden. Die gesetzlichen Voraussetzungen für die Zulassung privatrechtlicher Unternehmensformen sollen auch deshalb prägnanter gefasst werden, weil die bisherige Prüfung nach 103 Abs. 1 Nr. 1 GemO, ob der öffentliche Zweck eines wirtschaftlichen Unternehmens nicht ebenso gut durch einen Eigenbetrieb erfüllt wird oder erfüllt werden kann, in der kommunalen und kommunalaufsichtsrechtlichen Praxis Schwierigkeiten bereitet. 4. Die unterschiedlichen Zulässigkeitsvoraussetzungen für wirtschaftliche Unternehmen in Privatrechtsform in 103 GemO einerseits und für sog. nichtwirtschaftliche Unternehmen und Einrichtungen in 104 GemO sowie in den Sonderbestimmungen des 38 Abs. 2 des Landeskrankenhausgesetzes und des 6 Abs. 5 des Landesabfallgesetzes und des früheren 45b Abs. 3 des Wassergesetzes andererseits stoßen bei den Kommunen auf Akzeptanzprobleme. Mit der Neufassung der 103 ff. GemO und der Aufhebung der sondergesetzlichen Zulassung der Privatrechtsform soll nun ein einheitliches System 19
von Zulässigkeitsvoraussetzungen für kommunale Unternehmen und Einrichtungen in Privatrechtsform unabhängig von der Unterscheidung nach wirtschaftlichen Unternehmen und nichtwirtschaftlichen Unternehmen und Einrichtungen geschaffen werden. In diesem Zusammenhang soll die durch die zunehmenden Auslagerungen in kommunale Gesellschaften in Privatrechtsform entstehende Prüfungslücke hinsichtlich der öffentlichen Finanzkontrolle durch Einführung eines Prüfungsrechts geschlossen werden. 5. Die Gemeindeordnung kennt bisher hinsichtlich der unterschiedlichen Unternehmensformen des privaten Rechts keine besonderen Zulässigkeitsvoraussetzungen. Sind die Voraussetzungen für die Wahl der Privatrechtsform erfüllt, kann die Gemeinde grundsätzlich zwischen mehreren Rechtsformen wählen. Mit dem Gesetzentwurf soll erstmals der Tatsache Rechnung getragen werden, dass auf Grund der geringeren Einflussmöglichkeiten der Gemeinde gegenüber den Leitungsorganen einer Aktiengesellschaft diese Rechtsform für ein kommunales Unternehmen in der Regel weniger geeignet ist. 6. Die kommunale Selbstverwaltung soll ferner dadurch gestärkt werden, dass die Kommunen, sofern bundesrechtliche Vorgaben nicht entgegenstehen, künftig im Rahmen ihrer Organisationshoheit selbst darüber entscheiden, ob sie bei wirtschaftlichen Unternehmen, die als Eigenbetriebe geführt werden, eine Jahresabschlussprüfung im Sinne des bisherigen 115 GemO durchführen wollen. Des Weiteren sollen die Kompetenzen der örtlichen Rechnungsprüfungsämter gestärkt werden. 7. Schließlich ist zu berücksichtigen, dass kommunales wirtschaftliches Handeln vielfach durch ein Nebeneinander mit privaten Unternehmen gekennzeichnet ist. Die damit verbundenen Probleme werden exemplarisch aufgezeigt durch die Stellungnahmen der Verbände zu der Frage der Einführung einer Subsidiaritätsklausel. Mit dem Gesetzentwurf wird dieses Problem aufgegriffen. III. Wesentlicher Inhalt 1. Für die Veräußerung von Waldgrundstücken und Kulturdenkmalen der Gemeinden bedarf es nach dem Gesetzentwurf nicht mehr der Genehmigung der Rechtsaufsichtsbehörde. Außerdem wird die Vorlagepflicht von Beschlüssen über die Veräußerung von Grundstücken und grundstücksgleichen Rechten abgeschafft; eine grundsätzliche Vorlagepflicht an die Rechtsaufsichtsbehörde bleibt nur insoweit aufrecht erhalten, als die Gemeinde Vermögensgegenstände unter Wert veräußern will. 2. In 102 Abs. 1 GemO wird eine Subsidiaritätsklausel aufgenommen, wonach kommunale wirtschaftliche Unternehmen u.a. nur dann zulässig sind, wenn bei einem Tätigwerden außerhalb der kommunalen Daseinsvorsorge der Zweck nicht besser und wirtschaftlicher durch einen anderen erfüllt wird oder erfüllt werden kann. 3. Die Voraussetzungen, unter denen die Gemeinde künftig wirtschaftliche Unternehmen sowie nichtwirtschaftliche Unternehmen und Einrichtungen in privatrechtlichen Unternehmensformen führen darf, werden grundlegend neu gestaltet. Der Vorrang des Eigenbetriebs vor privatrechtlichen Unternehmensformen wird beseitigt. An dessen Stelle tritt als Zulässigkeitsvoraussetzung für privatrechtliche Unternehmensformen die nachhaltige Deckung der Aufwendungen durch Umsatzerlöse zu in der Regel mindestens 25 %. 4. Die Unterscheidung zwischen wirtschaftlichen Unternehmen und nichtwirtschaftlichen Unternehmen wird bei der Frage, unter welchen Voraussetzun- 20
gen die Gemeinde eine privatrechtliche Unternehmensform wählen kann, aufgegeben. Der Begriff Unternehmen steht in den neu gefassten 103 ff. GemO für wirtschaftliche wie für nichtwirtschaftliche Unternehmen. Für Einrichtungen in Privatrechtsform werden die Regelungen für Unternehmen, von 102 GemO abgesehen, für entsprechend anwendbar erklärt ( 106 a GemO). Die Sonderbestimmung im Landesabfallgesetz bezüglich der Wahl der Betriebsformen wird aufgehoben. Im Landeskrankenhausgesetz wird auf die Gemeindeordnung verwiesen. 5. Die in 105 a GemO a. F. bestehenden Pflichten der Gemeinde bei Unternehmen in Privatrechtsform, an denen sie mehrheitlich beteiligt sind, werden weitgehend als kommunalrechtliche Zulässigkeitsvoraussetzungen ausgestaltet. Die Gemeinde darf sich an einem solchen Unternehmen nur beteiligen, wenn diese Anforderungen im Gesellschaftsvertrag oder in der Satzung des Unternehmens gesellschaftsrechtlich abgesichert werden. 6. Insbesondere für die in der kommunalen Praxis besonders häufig gewählte privatrechtliche Unternehmensform der Gesellschaft mit beschränkter Haftung (GmbH) werden zur Sicherung des kommunalen Einflusses neben den allgemeinen zusätzliche kommunalrechtliche Zulässigkeitskriterien aufgestellt, die die Wahrung der Kompetenzen der Gesellschafterversammlung betreffen. Wegen der geringeren Einflussmöglichkeiten der Gemeinde auf die Leitungsorgane einer Aktiengesellschaft (AG) wird ein Nachrang der AG gegenüber anderen Privatrechtsformen bestimmt. 7. Um ihrer kommunalpolitischen Verantwortung gegenüber der Bürgerschaft auch bei der Erfüllung öffentlicher Aufgaben durch kommunale Eigen- und Beteiligungsgesellschaften gerecht werden zu können, hat die Gemeinde künftig eine aktive Beteiligungsverwaltung zu betreiben. Zur Information des Gemeinderats und der Einwohner ist jährlich ein Beteiligungsbericht mit den wesentlichen Unternehmensdaten zu erstellen. 8. Die Vertreter der Gemeinde in den Überwachungsorganen eines Unternehmens in Privatrechtsform haben neben den Belangen des Unternehmens auch die besonderen Interessen der Gemeinde zu berücksichtigen. 9. Die Gemeinde hat bei einem bestehenden Unternehmen in Privatrechtsform, an dem sie beteiligt ist, durch Ergänzung des Gesellschaftsvertrags oder der Satzung darauf hinzuwirken, dass die neuen kommunalrechtlichen Steuerungselemente auch bei diesen Altgesellschaften greifen können. 10. Die neuen kommunalrechtlichen Steuerungselemente werden zum Teil auf Unternehmen in Privatrechtsform, an denen die Gemeinde mittelbar beteiligt ist und auf die sie auf Grund der Mehrheitsverhältnisse Einfluss nehmen kann, übertragen. 11. Zur Entlastung der Kommunen bei der Pflichtprüfung der sog. autonomen ADV-Programme für die Abwicklung von Finanzvorgängen wird zum einen der Umfang der prüfungspflichtigen Programme eingeschränkt und zum anderen die Möglichkeit eröffnet, die Gemeindeprüfungsanstalt in jedem Fall zur Prüfung derjenigen autonomen Programme heranzuziehen, die eine erhebliche überörtliche Bedeutung haben. 12. Die zwingende landesrechtliche Vorgabe, wonach bei wirtschaftlichen Unternehmen, die als Eigenbetriebe geführt werden, grundsätzlich eine Jahresabschlussprüfung durchzuführen ist, wird aufgehoben. Unabhängig davon werden die Kompetenzen der Rechnungsprüfungsämter gestärkt. 21
IV. Finanzielle Auswirkungen Für die Gemeinden, Gemeindeverbände und anderen juristischen Personen des öffentlichen Rechts, die Unternehmen oder Einrichtungen in Privatrechtsform betreiben und auf die das Gemeindewirtschaftsrecht Anwendung findet, entstehen einmalig Notar- und Handelsregisterkosten bei der Anpassung der Gesellschaftsverträge und Satzungen an die Anforderungen der Gemeindeordnung. Im Einzelnen nicht bezifferbare personelle und sächliche Mehrkosten können für die Verstärkung der Prüfungsanforderungen an Unternehmen und Einrichtungen in Privatrechtsform, für die Erstellung des Beteiligungsberichts und infolge der erweiterten Kompetenzen der örtlichen Rechnungsprüfung entstehen. Vor allem bei größeren Kommunen, die bereits bisher eine Beteiligungsverwaltung betreiben, sind insoweit keine nennenswerten Mehrkosten zu erwarten. Durch die Heranziehung der Gemeindeprüfungsanstalt zur Prüfung auch von autonomen ADV-Programmen mit erheblicher überörtlicher Bedeutung kann bei ihr Personalmehrbedarf entstehen, dem allerdings Einsparungen der Kommunen durch deren Entlastung bei der Pflichtprüfung der autonomen Programme gegenüberstehen. Durch die Abschaffung der landesgesetzlichen Vorgabe, bei wirtschaftlichen Unternehmen, die als Eigenbetriebe geführt werden, eine Jahresabschlussprüfung durchführen zu lassen, ergibt sich aufseiten der Kommunen ein finanzielles Entlastungspotenzial. Inwieweit es realisiert werden kann, hängt soweit nicht bundesrechtlich eine Jahresabschlussprüfung vorgeschrieben ist davon ab, in welchem Umfang die Kommunen künftig auf Grund ihrer Organisationshoheit noch freiwillig eine Jahresabschlussprüfung durchführen lassen. Ergänzend wird auf die Bewertung zu 115 in der beigefügten Übersicht verwiesen. Für das Land entstehen keine Kosten. V. Gesetzesfolgenabschätzung Die Jahresabschlussprüfungen nach 115 GemO a. F. werden unter der Zuständigkeit der Gemeindeprüfungsanstalt als Prüfungsbehörde hauptsächlich durch beauftragte Wirtschaftsprüfer und Wirtschaftsprüfungsgesellschaften, im Einzelfall auch von der Gemeindeprüfungsanstalt selbst durchgeführt. Von dem vorgeschlagenen Wegfall der zwingenden landesrechtlichen Vorgabe, in bestimmten Fällen eine Jahresabschlussprüfung durchführen zu lassen, sind demnach Wirtschaftsprüfer und Wirtschaftsprüfungsgesellschaften tangiert. Inwieweit es bei ihnen zu relativ geringen Auftragseinbußen kommt, ist vom künftigen Verhalten der Kommunen abhängig. Auch insoweit wird ergänzend auf die Bewertung zu 115 in der beigefügten Übersicht verwiesen. Sonst ergeben sich durch die vorgeschlagenen Neuregelungen keine Kostenfolgen bei Privaten und privaten Wirtschaftsunternehmen. Auf kommunale Unternehmen in Privatrechtsform können durch die Einführung des Prüfungsrechts nach 103 Abs.1 Nr. 5 Buchst. e) begrenzte Mehrkosten zukommen. VI. Stellungnahmen der angehörten Stellen Zu dem Gesetzentwurf haben der Gemeindetag Baden-Württemberg, der Städtetag Baden-Württemberg, der Landkreistag Baden-Württemberg, die Gemeindeprüfungsanstalt Baden-Württemberg, der Baden-Württembergische Handwerkstag, der Industrie- und Handelskammertag Baden-Württemberg, die Ingenieurkammer Baden-Württemberg, die Wirtschaftsprüferkammer, der Beamtenbund Baden-Württemberg, die Gewerkschaft Öffentliche Dienste, Transport und Ver- 22
kehr Bezirksverwaltung Baden-Württemberg, die Baden-Württembergische Krankenhausgesellschaft, der Bund der Steuerzahler Baden-Württemberg e.v., das Institut der Wirtschaftsprüfer, der Landesverband der Baden-württembergischen Industrie e.v., der Landesverband Freier Wohnungsunternehmen Baden- Württemberg e.v., der Verband baden-württembergischer Wohnungsunternehmen e.v., der Verband kommunaler Unternehmen e.v. Landesgruppe Baden-Württemberg sowie der Landesinnungsverband des Maler- und Lackiererhandwerks Baden-Württemberg Stellung genommen. Dem Rechnungshof Baden-Württemberg wurde Gelegenheit gegeben, zu dem Gesetzentwurf Stellung zu nehmen. Die Stellungnahmen sind in der als Anlage beigefügten Übersicht dargestellt und bewertet; darauf wird verwiesen. B. Einzelbegründung I. Artikel 1 Änderung der Gemeindeordnung Zu Nummer 1 92 Durch den Wegfall der Genehmigungsvorbehalte bei der Veräußerung von Waldgrundstücken und Kulturdenkmalen und der Vorlagepflichten bei der Veräußerung von Grundstücken und grundstücksgleichen Rechten werden die kommunale Selbstverwaltung und -verantwortung gestärkt. Außerdem wird ein Beitrag zur Verwaltungsvereinfachung und zur Deregulierung geleistet. Da aber künftig nach 92 GemO eine Vorlagepflicht an die Rechtsaufsichtsbehörde noch dann bestehen soll, wenn die Gemeinde Vermögensgegenstände unter ihrem vollen Wert veräußern will, besteht für eine allgemeine Freistellungsregelung weiterhin ein Bedürfnis. Die konkreten Freistellungsregelungen sollen im sog. Freigrenzenerlass erfolgen. 126 Abs. 2 GemO bleibt unberührt. Zu Nummer 2 97 Abs. 1 Satz 2 Es handelt sich um eine redaktionelle Berichtigung. Zu Nummer 3 102 Zu Buchstabe a: Mit der Neufassung des Absatzes 1 erfolgt zunächst eine Klarstellung, dass die Zulässigkeitsvoraussetzungen auch im Fall der Beteiligung gelten. Außerdem wird als neue Nummer 3 eine Subsidiaritätsklausel für das Tätigwerden außerhalb der kommunalen Daseinsvorsorge eingeführt. Rechtlich ist hierzu davon auszugehen, dass Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG den Gemeinden das Recht gewährleistet, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Diese Garantie gemeindlicher Selbstverwaltung (vgl. BVerfGE 79, 127, 143 f.) umfasst auch die wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden. Die Selbstverwaltungsgarantie des Grundgesetzes hat eine entfaltete Wirtschaftstätigkeit der Gemeinden vorgefunden und in Verbürgung eines prinzipiell für Entwicklungen offenen Aufgabenbereichs der Gemeinden aufgenommen. Die Gemeindewirtschaft prägt seit jeher das Wesen der kommunalen Selbstverwaltung und ist typusbestimmend. Die durch Art. 28 Abs. 2 GG geschützte Befugnis, sich aller Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft ohne besonderen Kompetenztitel anzunehmen, sofern sie nicht durch Gesetz anderen Trägern der öffentlichen Verwaltung zugewiesen sind, stellt demnach die verfassungsrechtliche Grundlage für die wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden dar. Bei der Entscheidung über die Aufnahme einer wirtschaftli- 23