Peter Hustinx Informationsfreiheit und Datenschutz in der Europäischen Union * Dieser Beitrag geht der Frage nach, wie das Recht auf freien Zugang zu staatlichen Informationen und das Recht auf Datenschutz in Einklang gebracht werden können. 1. Das Recht auf Zugang zu amtlichen Informationen Das Recht auf Zugang zu staatlichen Informationen ist eine wichtige Ausprägung des Transparenzgrundsatzes, der wiederum ein Grundprinzip in der Europäischen Union (EU) darstellt. 1 Transparenz ist einer der grundlegenden Werte demokratischer und rechtsstaatlich organisierter Gesellschaften. Nur wenn die Bürgerinnen und Bürger Informationen über das Handeln staatlicher Organe erhalten, können sie deren Tätigkeiten nachvollziehen, bewerten und kontrollieren. Dementsprechend muss es auch ein Recht darauf geben, dass Bürgerinnen und Bürger diese Informationen einsehen können, wenn staatliche Organe die Informationen nicht freiwillig veröffentlichen. Transparenz ist auch ein wichtiger Grundsatz im Datenschutzrecht. Durch das Recht auf Auskunft 2 soll die Speicherung und Verarbeitung personenbezogener Daten für die Betroffenen transparent gemacht werden. 2. Rechtliche Grundlagen für die Transparenz staatlichen Handelns Der Grundsatz der Transparenz staatlichen Handelns wird durch viele rechtliche Instrumente abgesichert und konkretisiert. Zum Beispiel beinhaltet die EU- Grundrechtecharta einen Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen. 3 Ein solcher Anspruch findet sich auch in vielen nationalen Verfassungen. Fast alle EU- Mitgliedstaaten haben sogenannte Informationsfreiheitsgesetze verabschiedet, mit denen ein spezifisches Recht auf Informationszugang konkretisiert wird. Auf der Ebene der Europäischen Union (EU) ist Transparenz ein Schlüsselprinzip gemäß Artikel 1 des EU-Vertrages, wonach Entscheidungen so offen wie möglich zu treffen sind. Das Recht auf öffentlichen Zugang zu EU-Dokumenten wurde zudem als ein grundlegendes Recht im Jahr 2000 bei der feierlichen Verkündung der EU- Grundrechtecharta anerkannt. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) hat schon einmal das Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten in den Kontext des Rechts auf freie * Veröffentlicht in: Jan-Hinrik Schmidt / Thilo Weichert (Hrsg.), Datenschutz - Grundlagen, Entwicklungen und Kontroversen, Bundeszentrale für politische Bildung, Bonn 2012, S. 322-330. 1 Der Transparenzgrundsatz ist in Artikel 1 Absatz 2 des EUV niedergelegt. Darin heißt es: Dieser Vertrag stellt eine neue Stufe bei der Verwirklichung einer immer engeren Union der Völker Europas dar, in der die Entscheidungen möglichst offen und möglichst bürgernah getroffen werden. Die Transparenz bezieht sich auf die Entscheidungen staatlicher Organe. Jene sollen offen und nachvollziehbar getroffen werden. 2 Welches in Artikel 12 der Europäischen Datenschutzrichtlinie verpflichtend für alle Mitgliedsstaaten normiert ist. 3 Artikel 41 Absatz 2 EU-Grundrechtecharta.
Meinungsäußerung nach Artikel 10 der Europäischen Menschenrechtskonvention gestellt. 4 Außerdem gibt es eine Konvention 5 des Europarates über den Zugang zu amtlichen Dokumenten, die nicht nur Länder aus der Europäischen Union unterzeichnet haben. 6 Auskunftsansprüche nach dem deutschen Informationsfreiheitsgesetz In Deutschland formuliert das Informationsfreiheitsgesetz des Bundes (IFG) für Bürgerinnen und Bürger einen Anspruch auf Zugang zu amtlichen Dokumenten gegenüber Behörden und anderen Einrichtungen des Bundes. Auf Landesebene gibt es teilweise entsprechende Regelungen. 7 Dieser Anspruch gilt aber nicht uneingeschränkt. Die Behörden können die Herausgabe von Dokumenten verweigern, wenn bestimmte Voraussetzungen vorliegen. So darf etwa der Zugang zu Informationen, die persönliche Daten enthalten, nur gewährt werden, soweit das Informationsinteresse des Antragstellers das schutzwürdige Interesse des Dritten am Ausschluss des Informationszugangs überwiegt oder der Dritte eingewilligt hat. Ob ein Zugang zu den Dokumenten gewährt wird, entscheidet die Behörde, bei der sich die Dokumente befinden. Die Interessenabwägung ist dabei oftmals schwierig zu treffen. 3. Interessenabwägung zwischen Informationsfreiheit contra Datenschutz und Schutz der Privatsphäre Informationszugangsrechte sind also auf europäischer und nationaler Ebene gut etabliert. Dies bedeutet jedoch nicht, dass alle Informationen ohne jede Ausnahme der Öffentlichkeit zugänglich sein sollten. Behörden können die Freigabe der Informationen in bestimmten Fällen verweigern, denn es gibt bestimmte Interessen, die eine Geheimhaltung rechtfertigen können. Es kann sich entweder um Interessen des Staates handeln (etwa bestimmte Sicherheitserwägungen) oder aber um Interessen von einzelnen Personen, die nicht möchten, dass Informationen über sie bekannt werden, die in den öffentlichen Akten enthalten sind. Bürgerinnen und Bürger sind in Europa in zweifacher Hinsicht davor geschützt, dass Informationen über ihre Person ungewollt veröffentlicht werden: durch das Recht auf Privatsphäre, 8 4 Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte, Fall "Társazág a Szabadságjogokért vs. Ungarn, Urteil vom 14.4.2009 (37374/05). 5 Bei den Konventionen des Europarates handelt es sich um völkerrechtliche Verträge, die Staaten unterzeichnen können. Europarats-Konventionen sind keine verbindlichen Rechtsinstrumente, im Gegensatz zu den Richtlinien der EU. Letztere müssen von den Mitgliedern der EU in nationales Recht umgesetzt werden. 6 CETS No. 205. Inzwischen erfolgten vierzehn Unterschriften und drei Ratifizierungen, unter anderem durch Schweden das Land mit einer langen Tradition und Vorbild für viele in Sachen Transparenz (Stand Dezember 2011). 7 Beispielsweise Berliner Informationsfreiheitsgesetz, Brandenburger Akteneinsichts- und Informationszugangs- gesetz, Gesetz über die Freiheit des Zugangs zu Informationen für das Land Bremen. Diese Regelungen beziehen sich auf den Zugang zu Informationen von Behörden oder anderen Einrichtungen der Länder. 8 Artikel 7 EU-Grundrechtecharta. 2
durch den Schutz personenbezogener Daten. 9 Die Rechte auf Privatsphäre und auf Datenschutz haben grundsätzlich die gleiche Wertigkeit wie das Recht auf Informationszugang. Das heißt in Fällen, in denen ein Interessenskonflikt entsteht, kann man nicht von vorneherein sagen, dass ein bestimmtes Interesse überwiegt. Beispiele für solche Konflikte sind: ein Bürger verlangt die Offenlegung der Gesundheitsakte eines Beamten, eine Zeitung möchte Einblick in die Ausgaben eines Mitgliedes eines nationalen oder des Europäischen Parlaments haben. Es bedarf in diesen Fällen einer präzisen Abwägung der zugrunde liegenden Interessen. Dabei gilt: eine korrekte Abwägung zwischen zwei im Konflikt stehenden Grundrechten (hier: Datenschutz und das Recht auf Privatsphäre einerseits und Informationszugang andererseits) erfolgt am besten im konkreten Einzelfall und unter Berücksichtigung aller relevanten Umstände. Die genannten Rechtsinstrumente bieten jedoch selten eine klare Handlungsanweisung, wie man Konflikte zwischen diesen Interessen lösen kann. In grundrechtlicher Hinsicht sind, wie schon erwähnt, die Informationsfreiheit und das Recht auf Privatsphäre als gleichwertige Rechtsgüter anzusehen. Deshalb bedarf es gesetzlicher Vorschriften, die den Ausgleich auf nationaler (in Deutschland beispielsweise durch das IFG) oder europäischer Ebene regeln. Solche Gesetze müssen einen klaren Rahmen abstecken, innerhalb dessen eine angemessene Abwägung des Informationszugangsrechts mit konkurrierenden Rechtsgütern (Datenschutz, Privatsphäre, staatliche Sicherheit etc.) erreicht werden kann. Ohne einen solchen Rahmen ist es schwierig, im Einzelfall zu entscheiden, ob etwa eine Zeitung bestimmte Informationen erhalten darf oder nicht. Ein solcher Rahmen gibt den Bürgerinnen und Bürgern, aber auch der Verwaltung die nötige rechtliche Klarheit und Gewissheit und sollte zwei Risiken vermeiden: Personen dürfen durch die Veröffentlichung ihrer Daten nicht unverhältnismäßig beeinträchtigt werden. Die Veröffentlichung einer Gesundheitsakte eines Beamten darf beispielsweise grundsätzlich nicht erlaubt sein, denn das Interesse des Beamten am Schutz seiner Gesundheitsdaten und seiner Privatsphäre wird immer das Informationsinteresse des Anfragenden oder der Allgemeinheit überwiegen; Datenschutzregeln dürfen nicht unberechtigt genutzt werden, um die Veröffentlichung von Informationen zu verhindern. Insbesondere auf EU-Ebene zeigt die Praxis, dass unklare Regelungen zur Informationsfreiheit zu Verunsicherung, nicht endenden Diskussionen und gar zum Missbrauch führen. Es fehlt bisher jene gesetzliche Regelung, die solche Konflikte zuverlässig lösen kann. 9 Artikel 8 EU-Grundrechtecharta. 3
Schutz der Privatsphäre als Grenze des Informationszugangsrechts Für die Entscheidung, ob Dokumente veröffentlicht werden können, wenn sie Angaben über Personen erhalten, ist die Unterscheidung zwischen Privatsphäre (Schutz des privaten Lebens) und Datenschutz (Schutz personenbezogener Daten) relevant. Zwar sind beide Rechte eng miteinander verknüpft und überlappen sich teilweise, sie sind aber nicht identisch. Beleg hierfür ist die EU-Grundrechtecharta, wo diese beiden Rechte in Nachbarschaft zueinander stehen (Artikel 7 und Artikel 8). Die Unterscheidung soll hier nachfolgend verdeutlicht werden. Privatsphäre Das Recht auf Privatsphäre soll dem/der Einzelnen einen Raum oder einen Bereich garantieren, in dem sie/er sein Leben frei von Eingriffen (zum Beispiel staatlicher Überwachung) gestalten kann. Wie weit dieser Raum reicht und wie genau man die Privatsphäre bestimmt ist nicht eindeutig definiert. Das Recht auf Privatsphäre wurde schon Ende des 19. Jahrhunderts sehr anschaulich als Right to be let alone (Recht, alleine gelassen zu werden) bezeichnet. 10 Datenschutz Das Datenschutzrecht dagegen sieht vor, dass persönliche Daten nicht erhoben und verarbeitet werden dürfen, wenn dies nicht gesetzlich erlaubt ist. Im deutschen Recht spricht man darüber hinaus vom Recht auf informationelle Selbstbestimmung. Datenschutznormen sind auf jede Form der (automatisierten) Verarbeitung von Informationen anwendbar, die sich auf eine identifizierte oder identifizierbare natürliche Person beziehen. Dabei ist es nicht relevant, ob die Daten einen Bezug zur Privatsphäre haben. 11 Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte zum Informationsanspruch über Personen des öffentlichen Lebens Die Unterscheidung zwischen dem Schutz der Privatsphäre und Datenschutz hat praktische Folgen. Trotz großer Überschneidungen gibt es Situationen, bei denen das Datenschutzrecht anwendbar ist, nicht aber der Schutz der Privatsphäre. Dies zeigen Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR). Der Gerichtshof legt im Allgemeinen den Begriff privates Leben sehr weit aus. Damit werden auch Teile des Berufslebens mit abgedeckt. Dennoch ist die Auslegung dieses Begriffs nicht unbegrenzt. Der Gerichtshof hat beispielsweise wiederholt festgestellt, dass die Veröffentlichung von Informationen über Politiker oder andere Personen des öffentlichen Lebens durch Zeitungen nicht in jedem Fall mit dem Schutz der Privatsphäre dieser Personen in Konflikt steht. In dem Verfahren Prinzessin von Monaco stellte der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte zwar klar, dass auch öffentliche Personen ein Recht auf Privatsphäre haben. 12 Selbst wer berühmt ist, darf eine legitime Erwartung auf Privatleben haben. 10 Samuel D. Warren/Louis D. Brandeis: The Right to Privacy, in: Harvard Law Review 1890 (Bd. IV, Nr. 5). 11 Bevor Datenschutzregeln in Deutschland und anderen EU-Ländern existierten, waren persönliche Daten nur geschützt, wenn sie einen Bezug zur Privatsphäre aufwiesen. 12 Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte (III. Sektion), Urteil vom 24.6. 2004-4
Dennoch müssen öffentliche Personen mit der Preisgabe von Informationen rechnen, die mit der Ausübung ihrer offiziellen Funktion oder ihren öffentlichen Aufgaben oder ihrer Rolle verbunden sind. Das Datenschutzrecht hat einen viel weiteren Anwendungsbereich als das Recht auf Privatsphäre, denn es ist unabhängig von solchen Erwägungen anwendbar. Die Anwendbarkeit des Datenschutzrechts hängt nicht von den Privatsphärenansprüchen der Menschen im Hinblick auf den Umgang mit ihren Informationen ab. Diese Ansprüche können zwar bei der Bestimmung der rechtlichen Zulässigkeit der Verarbeitung der betreffenden Informationen eine Rolle spielen; sie entziehen der betroffenen Person aber nicht ihre von den Datenschutzregelungen zugestandenen Rechte und Mittel. Anders ausdrückt: Auch wenn bestimmte Daten keinen Bezug zur Privatsphäre haben, aber einen Bezug zu einer natürlichen Person aufweisen, findet das Datenschutzrecht Anwendung. Zum Beispiel wird die Privatsphäre einer Person nicht allein dadurch verletzt, dass jemand das Kennzeichen ihres Autos notiert und an einen Dritten weiterleitet. Das Datenschutzrecht findet dennoch auf dieses Beispiel Anwendung, denn das Kennzeichen hat einen Personenbezug. Das Recht auf Privatsphäre steht im Zentrum einer Abwägung mit dem Informationsinteresse Eine Abwägung beim öffentlichen Informationszugang sollte auf die Privatsphäre abstellen und nicht auf den Datenschutz, wenngleich dieser nicht vernachlässigt werden darf. Dieser Vorschlag geht von der Erfahrung aus, dass genau in jenen Situationen, in denen es nicht um den Schutz des Privatlebens geht, die Anwendung von Datenschutzregeln unvernünftig oder gar missbräuchlich wird, um Informationsansprüche abzuwehren. Anders gesagt: In solchen Situationen überwiegt eindeutig das Interesse an der Veröffentlichung der Informationen gegenüber dem Interesse der betroffenen Person am Schutz ihrer persönlichen Daten. Die Informationen müssten also veröffentlicht werden, auch wenn datenschutzrechtliche Vorschriften vielleicht entgegenstehen. Darüber hinaus sind Eingriffe in das Recht auf Privatsphäre aber nicht völlig ausgeschlossen. Es gibt Konstellationen, die in den Bereich des Schutzes der Privatsphäre fallen, und bei denen das Interesse an einer Veröffentlichung überwiegt. Das Recht auf Privatsphäre wird nicht grenzenlos gewährleistet. Staatliche Eingriffe in den Schutzraum der Privatsphäre sind zulässig, wenn ein legitimer Zweck verfolgt wird. Das Ergebnis dieser Prüfung ist jedoch von den spezifischen Umständen der konkreten Situation abhängig. Der Gesetzgeber sollte den Verwaltungsbehörden insofern für konkrete Feststellungen Raum lassen, indem die Informationszugangs- Gesetze einen Bezug zum Schutz der Privatsphäre herstellen. Individualbeschwerde Nr. 59320/00 (Caroline von Hannover/Deutschland, Caroline von Hannover) 5
4. Diskussionen um Informationsfreiheit in der Europäischen Union Die Verordnung 1049/2001 über den öffentlichen Zugang zu Dokumenten 13 regelt einen Informationsanspruch gegenüber Einrichtungen der Europäischen Union (dazu zählen etwa die EU-Kommission und das Europäische Parlament). Darin wird sowohl auf die Privatsphäre als auch auf den Datenschutz Bezug genommen. Die dortige Wortwahl ist aber vieldeutig, eine eindeutige Entscheidung im Einzelfall daher schwierig. Die Erwähnung der Privatsphäre in dieser Verordnung war Anlass mancher Diskussionen und löste Irritationen aus, etwa im Bavarian-Lager-Fall. 14 Bavarian-Lager-Fall In diesem Fall ging es um den Zugang zu Protokollen eines Treffens der Kommission, an dem Kommissionsbeamte, Vertreter der britischen Regierung und Vertreter eines Wirtschaftsverbandes teilnahmen. Da die Letztgenannten der Preisgabe ihrer Namen im Protokoll nicht zustimmten, legte die Kommission das Protokoll nur nach Schwärzung dieser Namen vor und berief sich auf Datenschutzregelungen. Die Klägerin begehrte aber die Vorlage ohne die entsprechenden Schwärzungen. Im November 2007 urteilte das Gericht erster Instanz und wies die Ansicht der Kommission zurück, die auf die Privatsphäre der betroffenen Personen abstellte: Der reine Umstand, dass ein Dokument Personendaten enthält, bedeutet nicht zwangsläufig, dass die Privatsphäre oder Integrität der betroffenen Person verletzt wird, auch wenn berufliche Tätigkeit im Grundsatz nicht von dem Konzept des privaten Lebens ausgeschlossen ist. Es entschied, dass die Offenlegung der Namen nicht das private Leben der fraglichen Personen beeinträchtigte. Die Europäische Kommission legte Berufung beim Europäischen Gerichtshof ein. Leider schloss sich der Gerichtshof der Meinung der Kommission und auch des Rates an und erklärte den Datenschutz ohne weitere Abwägung in einem Urteil vom 29. Juni 2010 für vorrangig. Das Dokument wurde also nicht ohne die Schwärzungen veröffentlicht. Die genauen Konsequenzen dieses Urteils für andere ähnliche oder nicht ähnliche Fälle sind zum jetzigen Zeitpunkt noch nicht deutlich und bedürfen der weiteren Präzisierung in späteren Urteilen des Gerichtshofs. 15 5. Gesetzgebung sollte mehr Rechtssicherheit schaffen Kurz zusammengefasst betont der von mir entwickelte Regelungsvorschlag 16 den Aspekt der Privatsphäre sowie die Integrität der Person. Genauer benannt werden 13 Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission (Amtsblatt Nr. L 145 vom 31/05/2001 S. 0043 0048). 14 EuG: Urteil vom 8.11.2007 - T-194/04 und EuGH: Urteil vom 29.6.2010 - C-28/08 P. 15 Siehe hierzu auch das Hintergrunddokument des EDSB zum öffentlichen Zugang zu Dokumenten mit personenbezogenen Daten nach dem Urteil in der Rechtssache Bavarian Lager, 24.3.2011. 16 Stellungnahme des Europäischen Datenschutzbeauftragten zu dem Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über den Zugang der Öfffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission (2009/C 2/03). 6
darin Situationen, in denen eine Offenlegung von Informationen normalerweise nicht die Privatsphäre und die Integrität der betroffenen Person beeinträchtigt. Informationen müssen beispielsweise offenbart werden, wenn sie sich lediglich auf berufliche Aktivitäten der betroffenen Person beziehen - es sei denn, dass angesichts der besonderen Umstände im Einzelfall Grund zu der Annahme besteht, dass die Person durch die Offenlegung negativ beeinträchtigt werden könnte - oder wenn Sie schon mit deren Einverständnis veröffentlicht worden sind. Aus meiner Sicht fördert die Nennung dieser spezifischen Beispiele Rechtssicherheit und verhindert Missbrauchsmöglichkeiten. Eine Gesetzgebung mit weitergehenden Regelungen zu Informationszugang und Datenschutz muss meines Erachtens einen klaren Rahmen liefern, in dem ein gerechter Ausgleich gefunden werden kann. Bei sachgerechter Umsetzung wird dies die Missbrauchsrisiken der Regeln vermeiden und auch Rechtsklarheit und -sicherheit schaffen. Hierauf haben die Bürgerinnen und Bürger in Europa ein Recht. 7