RMI(10)7040:6 Brüssel, den 8. April 2011 Original: Englisch ZWEITER BEITRAG VERSICHERUNG UND FONDS AUF GEGENSEITIGKEIT ALS BESTANDTEIL DER INSTRUMENTE DES RISIKOMANAGEMENTS IN DER GAP NACH 2013 ZWEITER BEITRAG Copa - Cogeca European Farmers European Agri-Cooperatives 61, Rue de Trèves B - 1040 Bruxelles www.copa-cogeca.eu EC Register Number Copa 44856881231-49 Cogeca 09586631237-74
VERSICHERUNG UND FONDS AUF GEGENSEITIGKEIT ALS BESTANDTEIL DER INSTRUMENTE DES RISIKOMANAGEMENTS IN DER GAP NACH 2013 I. EINLEITUNG 1. In den jüngsten Jahren sind die europäischen Landwirte und ihre Genossenschaften mit deutlich mehr Risiken konfrontiert worden, im Wesentlichen aufgrund - der stärkeren Marktorientierung der Landwirtschaft im Anschluss an die GAP-Reform von 2003 - größerer Marktvolatilität angesichts der zunehmenden Öffnung der EU-Märkte und der internationalen Handelsströme - einer stärkeren Exposition gegenüber neuen Tier- und Pflanzenkrankheiten infolge der Zunahme des internationalen Personen- und Güterverkehrs - des häufigeren Auftretens widriger Witterungsverhältnisse als Bestandteil des Klimawandels 2. Auch wenn anzuerkennen ist, dass die Direktzahlungen nach wie vor eine essentielle Maßnahme zur Stabilisierung des landwirtschaftlichen Einkommens darstellen, sollte den europäischen Landwirten dennoch im Rahmen der GAP nach 2013 eine breite Palette von wirksamen Instrumenten des Risikomanagements zur Verfügung stehen, damit sie besser in der Lage sind, mit den schwerwiegenden Konsequenzen von Ausbrüchen von Tier- und Pflanzenkrankheiten, extremen Wetterereignissen und Vorfällen in Verbindung mit dem Klimawandel sowie mit Marktvolatilität umzugehen. Bei Instrumenten dieser Art sollte es sich nur um eine Ergänzung - und nicht um eine Ersetzung - des bestehenden Systems von Direktzahlungen und der Maßnahmen der Marktverwaltung handeln. 3. Der Fortbestand des aktuellen EU-Veterinärfonds sollte nicht in Frage gestellt werden und dessen Aktivität ist für die Zukunft abzusichern. Artikel 44 der Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 muss erhalten bleiben. 4. Neue Instrumente des Risiko- und Krisenmanagements im Rahmen der GAP nach 2013 müssen die Voraussetzungen zur Aufrechterhaltung von in den Mitgliedstaaten bereits bestehenden Instrumenten bieten, ohne der Funktions- und Lebensfähigkeit existierender Systeme Abbruch zu tun. 5. Es ist von wesentlicher Bedeutung, dass die Interessenlage der Landwirte und landwirtschaftlichen Genossenschaften bei jedwedem Versicherungssystem im Mittelpunkt steht. Sie sollten die Hauptbegünstigten sein und tatsächlich Nutzen daraus ziehen können. 6. Genossenschaften und Erzeugerorganisationen sollten beim Abschluss von Versicherungsverträgen und bei der Errichtung von Fonds auf Gegenseitigkeit eine stärkere Rolle spielen. Diese Möglichkeit ist noch in vollem Umfang zu sondieren. Allerdings sollten Erzeugerorganisationen nicht unbedingt im Rahmen einer GMO anerkannt worden sein. Ungeachtet des begrenzten Geltungsbereichs der Erzeugerorganisationen in einigen Mitgliedstaaten verdient der Gedanke eines kollektiven Ansatzes weiter untersucht zu werden.
7. Der Vorschlag der Kommission, den Mitgliedstaaten die Einführung eines Systems der Einkommensversicherung zu ermöglichen und die im Rahmen des Health-Checks (Artikel 70 & 71) etablierten Versicherungsinstrumente zu verstärken, ist zu begrüßen. Der Einsatz entsprechender Maßnahmen sollte jedoch sowohl für die Mitgliedstaaten als auch für die Landwirte fakultativ gehalten werden. Bislang wurden diese Möglichkeiten nur von sehr wenigen Mitgliedstaaten genutzt - überwiegend infolge der aktuellen Art von Finanzierung (Kürzung der Direktzahlungen), aber auch aufgrund von praktischen Problemen bei der Umsetzung (30% Schwelle). Es müssen angemessene Lösungen gefunden werden. 8. In den nachstehenden Kapiteln seien eine Reihe von Anregungen als Beitrag zur laufenden Diskussion über die GAP nach 2013 vorgetragen. II. MASSNAHMEN DES HEALTH-CHECKS 9. Die im Rahmen des Health-Checks zum Umgang mit Risiken aufgrund widriger Witterungsverhältnisse und von Krankheits- oder Schädlingsbefall eingeführten Maßnahmen müssen ebenfalls Bestandteil der GAP nach 2013 sein und weiter verstärkt werden. 10. Während die Schwelle von 30% als Kriterium, um für einen finanziellen Beitrag in Betracht zu kommen, deutlich zu hoch angesetzt ist, müssen bei jedweder Revision von Artikel 70 und Artikel 71 oder bei der Fortentwicklung von auf Instrumente des Risikomanagements abgestellten Artikeln folgende Prinzipien eingehalten werden: marktorientiert sein das Einkommen der Betriebe stabilisieren, ohne allerdings zu Wettbewerbsverzerrungen zwischen Landwirten der einzelnen Mitgliedstaaten zu führen im Sinne des Nebeneinanderbestehens mit staatlichen Beihilfen (Verordnung Nr. 1857/2006) flexibel gehalten werden durch Kohärenz und Einfachheit geprägt sein den auf Freiwilligkeit basierenden Ansatz der Umsetzung auf Ebene der Mitgliedstaaten und durch den Einzellandwirt beibehalten weiter als ein den Landwirten zur Verfügung stehendes ergänzendes Instrument des Risikomanagements dienen, ohne die Direktzahlungen oder bestehende Maßnahmen der Marktverwaltung zu ersetzen 11. Wird die Schwelle von 30% nur auf den für einen öffentlichen finanziellen Beitrag in Betracht kommenden Teil angewandt, sollten ergänzende finanzielle Beiträge auf privater Basis unter der Schwelle von 30% zulässig sein. a. Ernte-, Tier- und Pflanzenversicherung zur Behebung der Produktionsrisiken für Landwirte aufgrund von widrigen Witterungsverhältnissen (Artikel 70 der Verordnung Nr. 73/2009) 12. Es sind Beispiele und weitere Informationen dazu, wie Artikel 70 in der Praxis angewandt werden könnte, auf EU-Ebene geboten, um die Mitgliedstaaten stärker zur Umsetzung dieser Bestimmung anzutreiben. 13. Die bestehenden Beihilfefähigkeitskriterien sind so zu verbessern, dass die einzelbetriebliche Bewertung der Produktionsverluste leichter vorgenommen werden kann: 13.1 Es ist die Möglichkeit vorzusehen, auf lokaler, regionaler oder nationaler Ebene zu entwickelnde außerbetriebliche biologische Indizes (Biomassevolumen) oder Witterungsindizes (Regenfälle, Temperatur, usw.) in Anspruch zu nehmen, um betriebliche Produktionsverluste binnen einem angebrachten kurzen Zeitrahmen
umfassender zu bewerten. Dies kann in Fällen von Nutzen sein, wo eine Bewertung des Produktionsverlustes schwer durchzuführen ist (z.b. Dauerweiden). 13.2 Es ist wichtig sicherzustellen, dass die Beihilfefähigkeitskriterien auf die Sondermerkmale jeden Produkttyps oder jeder Betriebsart zugeschnitten werden können. Das Fehlen von Schwellenwerten in Bezug auf die jahresdurchschnittliche Produktion benachteiligt kleine und mittlere Betriebe, da diese in den meisten Fällen keine genauen Leistungsaufzeichnungen vorliegen haben. 13.3 Es sollte möglich sein, die Berechnung der wirtschaftlichen Einbußen auf den gleichwertigen Ertragsverlust eines gegebenen Jahrs zu beziehen. Die Marktpreise für bestimmte Kulturen können sich im Jahresverlauf schnell ändern. Bei Nicht-Vorliegen von Buchführungsangaben sollten die Schäden von privaten Versicherungsgesellschaften durch Ermittlung des Brutto-Ernteertragsverlusts pro Vegetationsperiode berechnet werden. 14. Es bedarf einer Ausweitung der Liste von Tierseuchen auf solche, die augenblicklich nicht in der Liste der Tierseuchen des Internationalen Tierseuchenamts und/oder im Anhang zur Entscheidung 90/424/EWG des Rates vom 26. Juni 1990 über bestimmte Ausgaben im Veterinärbereich aufgeführt sind (z.b. Bienenkrankheiten). b. Fonds auf Gegenseitigkeit für Tier- und Pflanzenkrankheiten und Umweltvorfälle (Artikel 71 der Verordnung Nr. 73/2009) 15. Für Landwirte oder Zusammenschlüsse von Landwirten sind Fonds auf Gegenseitigkeit als nützliches Instrument zum Management eigener Risiken anzusehen, auch wenn es sich in bestimmten Situationen als schwierig erweisen dürfte, katastrophalen wirtschaftlichen Einbußen zu begegnen. Dies sollte allerdings ihrem Markteinsatz als Optionen für die Landwirte, Risikofaktoren für ihre Betriebe unter Kontrolle zu bringen, keine Grenzen setzen. 16. Es sind weitere Verbesserungen geboten: a. Der Geltungsbereich von Artikel 71 ist auf widrige Witterungsverhältnisse (z.b. Dürre, Überflutungen, übermäßige Regenfälle, Frost, Hagel, Stürme, usw.) auszuweiten. b. Artikel 71 ist auch auf die Deckung von wirtschaftlichen Einbußen auszuweiten. Dies könnte unmittelbar von den Landwirten oder Zusammenschlüssen von Landwirten als Einkommensstabilisierungsfonds verwaltet werden. Landwirten muss die Gelegenheit zum Management ihres eigenen Risikos in Fällen geboten werden, wo die Marktbedingungen nicht optimal sind (z.b. bei Nicht-Vorliegen von Versicherungszertifikaten). 17. Es sind Beispiele und weitere Informationen dazu, wie Artikel 71 in der Praxis angewandt werden könnte, auf EU-Ebene geboten, um die Mitgliedstaaten stärker zur Umsetzung dieser Bestimmung anzutreiben. III. EINHEITLICHE GMO - VERORDNUNG Nr. 1234/2007 18. Im Rahmen der einheitlichen GMO ist von vorrangiger Bedeutung, den Geltungsbereich aktueller Aktivitäten des Krisenmanagements zu verstärken und auszuweiten (z.b. Verbesserung der Ernteversicherung, verstärkte Stützung für Fonds auf Gegenseitigkeit).
IV. INSTRUMENT DER EINKOMMENSSTABILISIERUNG UND ERLÖSVERSICHERUNG 19. Ziel der zukünftigen GAP ist die Gewährleistung eines wirksameren Managements von Einkommensunsicherheiten unabhängig davon, ob diese nun eher auf die Produktion oder auf den Markt zurückgehen. Nach unserem Verständnis werden augenblicklich von der Europäischen Kommission zwei Optionen in Betracht gezogen: 19.1 Instrument der Einkommensstabilisierung als neues Instrument für den Ausgleich schwerer Einkommensverluste. Dieses Instrument würde von den Regierungen verwaltet, bei direkter Auszahlung des Ausgleichs an die Landwirte. Es wäre NICHT mit Versicherungsprodukten verflochten und die Rolle der Privatversicherung wäre sehr begrenzt. Das Niveau des mittels des Instruments der Einkommensstabilisierung ausgezahlten Ausgleichs würde auf Basis von historischen Referenzen geschätzt und stünde in enger Verbindung mit der Art und Weise, wie das Einkommen definiert wird. 19.2 Öffentlicher Zuschuss zur Deckung eines Teils der Prämie für die von den Landwirten abgeschlossene Erlös1-Versicherung. Dies entspräche eher einer Ausweitung des aktuellen Systems (Artikel 70 der Verordnung Nr. 73/2009) und die Privatversicherung würde beim Marktangebot dieses Produkts eine wichtige Rolle spielen. Die Verwaltung würde auf jährlicher Basis vor sich gehen und es würde keiner historischen Referenz Rechnung getragen. 20. Bevor zur Sprache gebracht wird, ob ein Instrument der Einkommensstabilisierung oder eine Erlös1-Versicherung umzusetzen ist oder nicht, muss deutlich festgestellt werden, dass die Rentabilität eines Betriebs nicht vollends über Instrumente dieser Art gewährleistet werden kann. Aus unserer Sicht sollte ein solches Instrument nur zur Ergänzung des bestehenden Systems von Direktzahlungen und der Maßnahmen der Marktverwaltung dienen statt diese zu ersetzen. 21. Die Umsetzung eines Instruments der Einkommensstabilisierung auf Basis der Green-Box- Regeln, das direkt von einer öffentlichen Behörde verwaltet würde, ist zu begrüßen, wobei jedoch die Frage der Einschaltung der Landwirte und der damit verbundenen Kosten und Nutzen weiter zu untersuchen ist. Es sollte sichergestellt werden, dass die schwierige Wirtschaftslage in bestimmten Mitgliedstaaten oder übermäßige administrative Auflagen das Interesse an der Umsetzung eines solchen Instruments nicht geringer werden lassen. 22. Die Schaffung eines von privaten Versicherern verwalteten Systems der Erlösversicherung, bei dem Landwirte auf freiwilliger Basis über ihre Teilnahme oder Nicht-Teilnahme entscheiden würden, erscheint als gangbarer Weg für die nahe Zukunft. 23. Die Umsetzung im Rahmen der GAP muss freiwillig sowohl für die Mitgliedstaaten als auch für den Einzellandwirt gehalten werden. Ein gemeinschaftsweiter Ordnungsrahmen sollte mit einer guten Struktur und Kontrolle auf EU-Ebene ausgestattet sein und keine Handels- und Wettbewerbsverzerrungen zwischen Landwirten der einzelnen Mitgliedstaaten entstehen lassen. 24. Es sind Garantien für Betriebe geboten, die keine geeigneten Betriebsdaten vorliegen haben; dieser Faktor sollte kein Hindernis für die Umsetzung auf einzelbetrieblicher Ebene darstellen. 1 Preis*Menge
25. Bei Beratungen über ein EU-weites System von Instrumenten des Risikomanagements könnte es mit dem Ziel, die Prämien auf einem niedrigen und akzeptablen Niveau zu halten, von Bedeutung sein, die Einführung einer öffentlich-privaten Rückversicherung auf EU-Ebene oder zwischen den EU-Mitgliedstaaten - als öffentlichen Rückversicherern - und privaten Ernteversicherungs- und Rückversicherungsanbietern in der Europäischen Union auf ihre Machbarkeit hin zu untersuchen. Ein gemeinsamer Fonds könnte die optimale Lösung für Fälle darstellen, wo erhebliche Einbußen anfallen. Es sollte sorgfältig analysiert werden, ob ein solcher Rahmen die Entwicklung eines besseren und diversifizierteren Markts für Versicherungsprodukte bedeutend antreiben würde oder nicht und wie die Landwirte größeren Nutzen daraus ziehen könnten. V. FINANZIERUNG VON INSTRUMENTEN DES RISIKOMANAGEMENTS 26. Die Finanzierung solcher Instrumente des Risikomanagements verlangt Änderungen an der aktuellen Ausgestaltung auf EU-Ebene sowie ein höheres Maß an Flexibilität. 27. Der Kommissionsvorschlag zur Einbeziehung dieser Instrumente in die GAP nach 2013 als Bestandteil der Entwicklung des ländlichen Raums (zweite Säule) ist zu begrüßen - vorausgesetzt, dass keine Wettbewerbsverzerrungen zwischen Landwirten verschiedener Regionen ein und desselben Mitgliedstaats entstehen. 28. Für die Gewährung des öffentlichen finanziellen Beitrags zu Versicherungsprämien ist es wichtig, dass weiterhin auf jährlicher Basis vorgegangen wird, da die Landwirte ihre eigene Prämie spätestens bis Jahresende entrichtet haben müssen, um ihre vertraglichen Verpflichtungen zu erfüllen und die Garantie zu haben, dass ihr Risiko gedeckt ist. Dagegen sollte aufgrund der Marktvolatilität und der Variabilität der Risiken von einem Jahr zum anderen eine mehrjährige Verwaltung der Ressourcen für Fonds auf Gegenseitigkeit oder möglicherweise einen Stabilisierungsfonds betrieben werden. 29. Es wären eine Reihe von Anforderungen hinsichtlich der Zahlungstermine geboten, um Verzögerungen zwischen dem Zeitpunkt des Auftretens von Schäden und des entsprechenden Einkommensausfalls und dem Empfang des Ausgleichs zu vermeiden. 30. Wie jetzt der Fall sollte für die Zwecke der Risikovermeidung auch eine gewisse finanzielle Mindestbeteiligung der Landwirte selbst zur Anwendung kommen. Es ist essentiell, dass die Landwirte selbst einen Teil des Risikos tragen. 31. Es kommt häufig vor, dass die Versicherer zwecks Begrenzung der Versicherungsprämien auf vernünftige Niveaus das Risiko über einen großen geografischen Raum verteilen, wo Schäden mit verschiedener Häufigkeit und in verschiedenem Ausmaß auftreten. Ein regionaler Ansatz - wie oft für ländliche Entwicklungsprogramme gehandhabt - sollte nicht zu einem Anstieg der Prämien aufgrund der begrenzten Möglichkeit für Versicherer führen, das Risiko auf breiterer Skala auszugleichen.