Jörg Bogumil. Werner Jann verwaltung und verwaltungswissenschaft in Deutschland

Jörg Bogumil. Werner Jann verwaltung und verwaltungswissenschaft in Deutschland

Grundwissen Politik Band 36 Begründet von Ulrich von Alemann Herausgegeben von Arthur Benz Susanne Lütz Georg Simonis

Jörg Bogumil. Werner Jann verwaltung und Verwaltungswissenschaft in Deutschland Einführung in die verwaltungswissenschaft I VS VERLAG FÜR SOZIALWISSENSCHAFTEN

Bibliografische Information Der Deutschen Bibliothek Die Deutsche Bibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über <http://dnb.ddb.de> abrufbar. 1. Auflage September 2005 Alle Rechte vorbehalten VS Verlag für Sozialwissenschaften/GWV Fachverlage GmbH, Wiesbaden 2005 Lektorat: Frank Schindler Der VS Verlag für Sozialwissenschaften ist ein Unternehmen von Springer Science+Business Media. www.vs-verlag.de Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne zustimmung des verlags unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften. Umschlaggestaltung: KünkelLopka Medienentwicklung, Heidelberg Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem papier ISBN 978-3-531-14415-3 DOI 10.1007/978-3-322-95687-3 ISBN 978-3-322-95687-3 (ebook)

Für Henri, Simon und OIe

Vorwort der Herausgeber Staat und öffentliche Verwaltung stehen in Deutschland vor neuen Herausforderungen. Im Zuge von Europäisierung und Internationalisierung wird die Erfüllung von Staatsaufgaben zunehmend abhängig von grenzüberschreitenden oder transnationalen Strukturen. Nationales Verwaltungshandeln ist Teil eines europäischen Mehrebenensystems, dessen Rückwirkungen auf nationale Politik- und Verwaltungstraditionen noch nicht absehbar sind. Die Privatisierung öffentlicher Aufgaben, neue politische Leitbilder des Staatshandelns und die Verbreitung betriebswirtschaftlicher Steuerungskonzepte in der öffentlichen Verwaltung haben zudem eine Diskussion über die Neubestimmung von Staatsaufgaben und die Binnenmodernisierung des öffentlichen Sektors angeregt. Die öffentliche Verwaltung an der Schnittstelle zwischen Politik und Gesellschaft steht damit im Mittelpunkt von Reformversuchen, die zentrale politikwissenschaftliche Fragen aufwerfen: Wo liegen Möglichkeiten und Grenzen der Arbeitsteilung zwischen Politik, Verwaltung und privatem Sektor? Wie kann die Effizienz von Arbeitsabläufen im öffentlichen Sektor gesteigert werden? Wie verändern sich die Rahmenbedingungen der demokratischen Legitimation und politischen Kontrolle des Verwaltungshandeins? Das vorliegende Lehrbuch soll nicht nur mit den aktuellen Problemen des öffentlichen Sektors und den entsprechenden Reformdiskussionen vertraut machen, sondern bietet auch eine umfassende Einführung in die Entwicklung von Verwaltungswissenschaften und Verwaltung in Deutschland. Behandelt wird der institutionelle Aufbau der öffentlichen Verwaltung, die Organisation bürokratischer Binnenstrukturen sowie Entscheidungsprozesse, Koordinationsprobleme und Verhaltensmuster bürokratischer Akteure. Politik- und Verwaltungshandeln wird hierbei als politischer Prozess verstanden, der durch Institutionen, Konflikte um Machterwerb und -erhalt sowie Strukturen, Prozesse und Wahrnehmungen der Verwaltung selbst geprägt ist. Jörg Bogumil und Werner Jann legen mit diesem Band die erste politikwissenschaftliche Gesamtdarstellung zum Thema Politik und Verwaltung in Deutschland vor. Im Mittelpunkt des Interesses steht die Analyse kollektiver Entscheidungsprozesse in öffentlichen und privaten Organisationen sowie modemen Organisationsgesellschaften. Die spezifisch politikwissenschaftliche Perspektive macht das Buch zu einer anregenden Lektüre für die interessierte Leserschaft. Hagen, im November 2004 Arthur Benz Susanne Lütz Georg Simonis 7

V orwort der Autoren Die vorliegende Einführung in Verwaltung und Verwaltungs wissenschaft in Deutschland beruht in großen Teilen auf Einführungsvorlesungen, die beide Autoren seit einigen Jahren in Potsdam, Berlin und Konstanz durchführen. Da wir beide sehr ähnliche Vorlesungen gehalten haben und halten, haben wir zum Schreiben dieses Buches die Kapitel nicht einfach zwischen uns aufgeteilt, sondern jeweils einzelne bereits vorliegende Materialien, gelegentlich auch bereits existierende Skripte und Übersichtsartikel, zusammengefügt, ergänzt und dann gemeinsam überarbeitet. Bei den Arbeiten zu diesem Buch haben uns in Potsdam Christian Bürger, Benjamin Sokolowski und Jan Tiessen, in Berlin Stefan Lhachimi und in Hagen Thomas Eimer tatkräftig unterstützt. Für kritische Kommentare zu einzelnen Entwürfen danken wir den oben Genannten sowie Marian Döhler, Julia Fleischer, Jochen Franzke, Stephan Grohs, Axel Heinz, Lars Holtkamp, Thurid Hustedt, Sabine Kuhlmann, Susanne Lütz und Kai Wegrich und unseren Studierenden in Potsdam, Berlin und Konstanz. Aufgrund der Fülle des zu bearbeitenden und zu berücksichtigenden Stoffes, und da dies das erste politikwissenschaftlich inspirierte verwaltungswissenschaftliche Lehrbuch in deutscher Sprache ist, sind wir uns der noch bestehenden Lücken wohl bewusst, und einiges haben wir vermutlich übersehen. Wir hoffen daher auf viele kritische und konstruktive Kommentare, um diesen "ersten Versuch" möglichst schnell verbessern und ergänzen zu können. Jörg Bogumil und Werner Jann Konstanz und Potsdam, im November 2004 8

Inhaltsverzeichnis Vorwort der Herausgeber.......... 7 Vorwort der Autoren............ 8 1 2 2.1 2.2 2.2.1 2.2.2 2.2.3 2.3 2.3.1 2.3.2 2.4 2.4.1 2.4.2 2.4.3 2.5 Einleitung.... Verwaltungswissenschaft(en) in Deutschland.... Gemeinsame historische Grundlagen: Staats- und Policeywissenschaft.... Entwicklungen in der Bundesrepublik bis Anfang der 70er Jahre.. Staatsrechtslehre und Allgemeine Staatslehre.... Regierungslehre, Regierungssystem und Innenpolitik.... Verwaltungslehre und Verwaltungswissenschaft.... Neuorientierung zu Beginn der 70er Jahre: Verwaltungswissenschaft als Teil der Politikwissenschaft.... Ausländische Inspirationen.... Die Rolle der Verwaltung im politischen Prozess und das Politisch-Administrative System.... Die Trennung von Steuerung und Management.... Policy-Forschung und Steuerungswissenschaft.... Public Management statt Verwaltungswissenschaft.... Probleme politikwissenschaftlicher Verwaltungsforschung.... Verwaltungswissenschaft(en) zwischen Multi- und Interdisziplinarität.... 13 17 17 21 21 23 27 28 29 31 34 34 35 37 40 3 3.1 3.1.1 3.1.2 3.1.3 3.2 3.2.1 3.2.1.1 3.2.1.2 3.2.1.3 3.2.1.4 Institutioneller Aufbau der öffentlichen Verwaltung in Deutschland.... Öffentliche Aufgaben und Staatstätigkeit.... Entstehung des modemen Staates.... Aufgaben des modemen Staates.... Politische Leitbilder der Staatstätigkeit.... Aufgabenverteilung und Verwaltungsaufbau im Bundesstaat.... Gewaltenteilung und föderaler Staatsaufbau.... Gesetzeszuständigkeiten.... Verwaltungszuständigkeiten.... Gemeinschaftsaufgaben und Politikverflechtung.... Reformdiskussionen.... 47 47 48 49 53 56 56 58 60 62 64 9

3.2.2 3.3 3.4 3.5 3.5.1 3.5.2 3.5.3 3.6 3.6.1 3.6.2 3.6.2.1 3.6.2.2 3.6.2.3 3.6.2.4 3.6.3 3.7 3.7.1 3.7.2 3.8 3.8.1 3.8.2 3.8.3 3.8.4 4 4.1 4.1.1 4.1.1.1 4.1.1.2 4.1.2 4.1.2.1 4.1.2.2 4.1.3 4.1.3.1 4.1.3.2 4.1.3.3 4.2 4.2.1 4.2.1.1 4.2.1.2 4.2.2 4.2.3 4.3 4.3.1 4.3.1.1 4.3.1.2 4.3.1.3 4.3.1.4 Verwaltungsorganisation, Verwaltungsautbau und Verwaltungsfunktionen.... Bundesregierung und -verwaltung.... Landesregierungen und -verwaltungen.... Kommunalverwaltung.... Kommunen im Bundesstaat.... Aufgaben.... Kommunalverfassungen.... Personal im öffentlichen Dienst.... Strukturprinzipien der Personalwirtschaft im öffentlichen Dienst.. Quantitative Entwicklungstrends.... Allgemeiner Überblick.... Gebietskörperschaften.... Aufgabenbereiche.... Status- und Lautbahngruppen.... Führungskräfte und Personalrekrutierung.... Finanzen und Haushalt.... Finanzverfassung und Verteilung des Steueraufkommens.... Öffentliche Haushaltswirtschaft.... Kontrolle des Verwaltungshandelns.... Rechtliche Kontrolle: Gerichte.... Finanzielle Kontrolle: Rechnungshöfe.... Politische Kontrolle: Parlament und Öffentlichkeit.... Administrative Kontrolle: Aufsicht.... Interne Strukturen und Prozesse öffentlicher Organisationen. Bürokratie und Bürokratiekritik.... Merkmale bürokratischer Organisation.... Autbauorganisation: Spezialisierung und Hierarchie.... Ablauforganisation: Aktenmäßigkeit und Geschäftsordnung.... Koordination.... Bürokratische Koordination.... Positive und negative Koordination.... Bürokratiekritik und Bürokratieabbau.... Aufgaben: zu viel Staat.... Regulierung: Normenflut und Verrechtlichung.... Verfahren: Vor- und Nachteile bürokratischer Organisation.... Bürokratie in Deutschland: Strukturen der Autbauorganisation.... Organisation der Ministerien.... Autbau- und Ablauforganisation.... Bonn-Berlin.... Organisation der Kommunalverwaltung.... Begriffe der Autbauorganisation.... Entscheidungen in der Verwaltung.... Politikformulierung und Planung.... Planung in der Bundesrepublik Deutschland.... Rationale Entscheidungstheorien und begrenzte Rationalität.... Inkrementalismus und Durchwursteln.... Garbage Can.... 65 69 75 81 81 82 83 87 87 89 89 91 92 94 94 97 97 101 105 105 107 109 109 113 114 114 116 118 119 119 120 124 125 126 128 129 129 129 132 133 136 137 137 138 139 140 144 10

4.3.1.5 4.3.2 4.3.2.1 4.3.2.2 4.3.2.3 4.4 4.4.1 4.4.2 4.4.2.1 4.4.2.2 4.4.2.3 4.4.2.4 4.4.2.5 4.4.3 4.4.3.1 4.4.3.2 5 5.1 5.1.1 5.1.2 5.1.3 5.1.4 5.1.5 5.2 5.2.1 5.2.2 5.2.3 5.2.3.1 5.2.3.2 5.2.4 5.2.5 5.2.6 5.3 5.3.1 5.3.2 5.3.3 5.3.4 5.3.4.1 5.3.4.2 5.3.4.3 5.4 5.4.1 5.4.2 5.4.2.1 5.4.2.2 5.4.3 5.4.4 Politikberatung.... Politikdurchführung und Evaluation..... Implementation.... Verhandelnde Verwaltung und kooperativer Staat.... Evaluation.... Politik und Verwaltung.... Bürokraten und Politiker.... Normative Bilder von Politik und Verwaltung.... Normative Grundlagen.... Politiker.... Bürokraten.... Verwaltung und Demokratie.... Beispiele in Deutschland.... Verhältnis von Politik und Verwaltung auf kommunaler Ebene.... Institutionelle Ausgangslage.... Empirische Erkenntnisse.... Entwicklungsphasen der öffentlichen Verwaltung in Deutschland.... Rehierarchisierung und Restauration in der Nachkriegszeit.... Personelle und institutionelle Kontinuität.... Berufsbeamtentum.... Organisation und Umfang der Bundesverwaltung.... Ämterpatronage.... Aufbau und Konsolidierung.... Verwaltungsreformen.... Aktive Politik und kommunale Gebietsreform.... Entbürokratisierung, Entstaatlichung und Bürgernähe.... New Public Management.... Ziele und Instrumente.... Erfolge und Problemlagen.... Bürgerämter und aufgabenintegrierende Anlaufstellen.... Aktivierender Staat und Bürgergesellschaft.... Erfahrungen aus den bisherigen Verwaltungsreformen.... Transformation der Verwaltung.... Institutionenübertragung und -abwicklung.... Die Wiederbelebung der kommunalen Selbstverwaltung.... Der Aufbau der neuen Bundesländer.... Umbau des Verwaltungs systems.... Ausgangslage.... Vorgehensweise.... Probleme der Verwaltungstransformation.... Europäisierung öffentlicher Aufgabenerledigung.... Neue Herausforderungen an den modemen Staat.... Das neue Mehrebenensystem der Europäischen Union.... Historische Entwicklung.... Institutioneller Aufbau.... Europäisierung öffentlicher Aufgaben.... Europäisierung öffentlichen Verwaltungshandelns.... 146 151 151 155 156 160 162 165 170 173 174 175 176 179 179 180 183 186 186 187 188 189 190 191 192 196 199 199 204 209 213 216 217 217 219 222 227 227 229 230 232 232 233 233 237 242 244 11

6 Perspektiven politikwissenschaftlicher Verwaltungsforschung... 247 6.1 Reintegration von Public Policies und Public Administration... 248 6.2 Verwaltungspolitik als Politikfeld... 251 6.3 Verwaltungswissenschaft und Politikberatung... 254 Literaturverzeichnis......... 259 Verzeichnis der Abbildungen............ 277 Autorenhinweise............. 279 Empfohlene Literatur... 281 Nachschlagewerke... 282 Verwaltungswissenschaftliche Zeitschriften... 283 Glossar............ 285 Register...... 307 12