Bezirk Baden-Württemberg Stellungnahme des DGB-Bezirks Baden-Württemberg zur Reformierung des Beurteilungswesens in der Landesverwaltung Az.: 1-0300.4/127 Stuttgart im Februar 2014
Bezirk Baden-Württemberg Der DGB-Bezirk Baden-Württemberg nimmt dazu wie folgt Stellung: Zum Verfahren: Der DGB Baden-Württemberg bedankt sich für die Bitte um Stellungnahme. Der Auftakt in Form einer Beteiligungsgespräches ist begrüßenswert. Der Einstieg in die komplexe Thematik wurde erleichtert und es gab die Gelegenheit zum Austausch zwischen den zu Beteiligenden. Dennoch blieb die Zeitschiene für die Stellungnahme eng, da stets viele Kolleginnen und Kollegen ihre Fachkenntnis einbringen sollen. Grundsätzliches Grundsätzlich wird eine Reformierung des Beurteilungswesens begrüßt. Es handelt sich um ein seit 1985 unverändertes Verfahren, das zurecht der Überarbeitung bedarf, um die Anforderungen und Ansprüche an ein modernes, gerechtes Beurteilungswesen zu erfüllen. Beurteilungen sind verfassungsrechtlich notwendig, um der Bestenauslese nach Art. 33 Abs. 2 GG gerecht zu werden. Es ist aber fraglich, ob sich Beurteilungen im Hinblick auf Personalentscheidungen und Personalauswahl im Vergleich zu Tarifbeschäftigten als besser geeignet und als moderne Personalentwicklungsinstrumente erwiesen haben. Regelbeurteilungen sollen sicherstellen, dass Personen kontinuierlich, und nicht nur eines Anlasses wegen, beurteilt werden. Dadurch dienen Regelbeurteilungen der Bestenauslese, aber darüber hinaus sollten sie doch auch der Personalentwicklung beitragen. Die bestehenden Beurteilungssysteme werden diesem Anspruch, auch mit Blick auf den Ressourceneinsatz, nicht gerecht. Regelbeurteilungen werden als Verwaltungsakt erlebt und haben entsprechend geringe Akzeptanz. Besonders problematisch ist dies, da ihnen ein hoher Stellenwert in der Beförderungspraxis eingeräumt wird. Beispielhaft sei hier das Beurteilungswesen in der Landesfinanzverwaltung benannt. Es wird hier ein Beurteilungswesen praktiziert, das aufgrund des in den letzten Jahren angewachsenen Beförderungsstaus mehr einer Beförderungsbeurteilung entspricht. Dies verursacht Frust und Demotivation bei den Beschäftigten. Auch entspricht es in keiner Weise des in Art. 33 intendierten Gedanken der Bestenauslese. Mit genügend Haushaltsstellen für Beförderungen könnte auf eine derartige Praxis verzichtet werden.
Gewiss stellen Regelbeurteilungen nicht nur für die Beschäftigten des Landes eine Belastung dar, sondern auch für die Beurteilenden und sie ziehen einen hohen Verwaltungsaufwand nach sich. Trotzdem müssen im Mittelpunkt der Regelbeurteilungen die zu beurteilenden Personen, ihre Fähigkeiten, Kenntnisse und ihre Potenziale stehen. Um den Verwaltungsaufwand gering zu halten, darf aber nach Meinung des DGB nicht am Verfahren gespart werden. Statt dessen könnte an den Intervallen zwischen den Regelbeurteilungen angesetzt werden. Das formale Instrument der dienstlichen Beurteilung sollte unserer Meinung nach zu Gunsten anderer Systeme auf ein Mindestmaß reduziert werden. Das starre Verfahren muss mit Maßnahmen der Personalentwicklung, Zielvereinbarungen, Jahresgesprächen sowie Vorgesetzten-Feedbacks ergänzt werden. Zum Teil finden sich entsprechende Ansätze im Entwurf mit Eckpunkten zur Reformierung des Beurteilungswesens von 2004 wider. Es sollte auch die Potenzialermittlung weiter verfolgt werden. Die vorgeschlagenen Richtwertvorgaben für Beurteilungsergebnisse lehnen wir ab. Sie lösen nicht das Problem, dass für den Großteil der zu Beurteilenden das Ergebnis a priori feststeht. Starke Teams müssen stark bewertet werden können. Beurteilende dürfen hierbei nicht von vorn herein auf Quotierungen festgelegt werden. Es sei auf die großen Umstrukturierungen im Öffentlichen Dienst hingewiesen. Die Beschäftigten haben hier die Pflicht, sich in neue Rollen einzufinden und das Tagesgeschäft am Laufen zu halten. Diese Art der strukturell bedingten Personalentwicklung muss gewürdigt werden können! Der DGB Baden-Württemberg verweist außerdem darauf, dass einzelne Ressorts obendrein komplizierte Vorgaben z.b. in Verwaltungsvorschriften erlassen, wie z.b. im Falle von Abweichungen von Richtwertvorgaben oder der Punktzahl der vorangegangenen Beurteilung vorzugehen ist (z.b. ausführliche schriftliche Begründung). Wo es noch die 2012 vom VGH BW als rechtlich unzulässig erklärte Punktekontingentierung gibt (oder so verfahren wird), ist dies gerechtfertigt. Schließlich werden somit Hürden aufgestellt, einzelne willkürlich schlechter zu beurteilen, weil jemand anders positiver denn zuvor bewertet wird, was allein formell schon den Punktabzug an anderer Stelle erfordert. Allerdings sind wir der Meinung, dass allein der Aufwand nicht von der leistungsgerechten Bewertung abhalten darf. Wir fordern statt dessen Verzicht auf Kontingentierung und mehr Transparenz ein. Daneben stellt sich die Frage, ob die Beurteilerinnen und Beurteiler ausreichend für die Beurteilungstätigkeit von anderen dienstlichen Belangen entlastet werden? 3
Der DGB Baden-Württemberg begrüßt, bei Beurteilungen künftig Gender Mainstreaming zu berücksichtigen. Darüber hinaus muss kulturellen oder gesundheitlich bedingten Umständen Rechnung getragen werden. Zu den inhaltlichen Regelungen im Einzelnen: Zu Handlungsfeld 1 Punkteskala Grundsätzliche Aufgabe der Beurteilung ist die Beamtin oder den Beamten nach ihrer Leistung und Befähigung zu bewerten. Insbesondere größere Personalkörper sind auf Möglichkeiten zur Differenzierung angewiesen. Derzeit wird gemäß 4 (2) BeamtBeurtV die Leistungsbeurteilung, die sich an einer Aufgabenbeschreibung ausrichtet, nach einem Beurteilungsmaßstab von 0 bis 8 Punkten bewertet. Zwischenbewertungen mit halben Punkten sind zulässig und werden auch vergeben. Die vorgeschlagene Verringerung der Punkteskala auf 5 Punkte scheint uns daher ungeeignet. Durch eine stark verminderte Differenzierung werden Personalauswahlentscheidungen mit kaum nachprüfbaren Kriterien angereichert. Doch nur differenzierte Beurteilungen und weitgehend nachprüfbare Fakten tragen zu einer höheren Transparenz bei Personalentscheidungen bei. Der DGB Baden-Württemberg regt an, ein echtes 15-Punkte-System von 1 bis 15 ohne Zwischennoten, d.h. ohne Halb- oder Viertelnotenschritten, als Maßstab anzulegen. Dies geschieht im Wissen, dass die letzte Reformierung der Punkteskala von 15 auf 8 Punkte nicht lange gegolten hat. Schnell war man mit der Einführung von halben Punkten wieder bei einer 15 Punkteskala angelangt. 6 (3) Nr. 3 BeamtBeurtV legt fest, dass für die Polizei die 4 (2) und 4 (3) BeamtBeurtV nicht gelten. Wenn tatsächlich irgendwann die Stellenverteilung bei der Polizei in einem Topf kommen sollte, ist ein vergleichbares Punktesystem hilfreich. Nur so ist dann eine Beförderungsauswahl möglich und führt zur Vergleichbarkeit. Der DGB Baden-Württemberg lehnt es ab, Prüfungsnoten in Erstbeurteilungen als Kriterium einfließen zu lassen ab. Es gilt die Beamtinnen und Beamten nach Leistung und Befähigung zu beurteilen und nicht nach erbrachten theoretischen Prüfungsleistungen. Zu Handlungsfeld 2: Richtwerte, Gruppengröße, Vergleichbarkeit Der Führungskreis F2 sucht eine sachgerechte Lösung, um die Vergleichbarkeit der Beurteilung in der Landesverwaltung herzustellen. Es wird die Einführung von Richt- 4
werten erwogen, wobei sich die Quotierung auf eine hinreichend große Vergleichsgruppe beziehen soll. Der DGB Baden-Württemberg lehnt jede Form der Punkte-Kontingentierung, Richtwerte oder Quoten ab. Auch derzeit gibt es keine Richtwerte und keine vorgegebene Gruppengröße, die Vergleichbarkeit richtet sich nach dem Statusamt. Das Ansinnen von Richtwerten und Gruppengrößen ist lebensfremd, auch wenn die höchste Rechtsprechung die Vorgabe beispielsweise von Höchstgrenzen für den Anteil der sehr gut und gut beurteilten Beamten unter bestimmten Bedingungen akzeptiert. Die Gauß sche Normalverteilung gilt nicht für alle Lebensbereiche, insbesondere auch nicht für Persönlichkeitseigenschaften und Fähigkeiten. Die Einzelfallgerechtigkeit leidet, wenn die Beurteiler gehalten sind, im Rahmen von Kontingenten zu beurteilen. Dies wird weder den Beamtinnen und Beamten, noch der Bestenauslese gerecht. Mit einer Einführung von Richtwerten statt Punktekontingentierung wird zwar die bei letzterer bestehende Abhängigkeit aufgelöst, dass eine Punktevergabe über einem Durchschnittswert hinaus automatisch den Abzug von Punkten bei einer anderen Person zur Folge hat. Richtwerte geben dennoch prozentuale Anteile darüber vor, wie hoch der Anteil von herausragenden oder negativeren Beurteilungen sein kann. Dies löst somit nicht das Problem. Das Ergebnis des Gros der zu beurteilenden Beamtinnen und Beamten steht somit trotzdem von vorn herein fest. Eine starke Teamentwicklung in Regelbeurteilungen entsprechend positiv zu bewerten, ist ausgeschlossen. Die Akzeptanz des Beurteilungsergebnisses seitens der Beamtinnen und Beamten leidet darunter in höchstem Maße! Die DGB-Gewerkschaften fordern zudem, dass ein Absenken des Beurteilungsergebnisses nach einer erfolgten Beförderung nicht mehr möglich sein soll. In der Landesfinanzverwaltung werden Beamtinnen und Beamte bei der nächsten Regelbeurteilung nach einer Beförderung zwingend um einen halben Punkt abgesenkt. Soweit Beamtinnen und Beamte nach der Beförderung eine Tätigkeit ausüben, die sie schon vor der Beförderung Jahre oder Jahrzehnte ausgeübt haben, stellt dieser praktizierte Grundsatz eine nicht akzeptable Benachteiligung dar. Eine wirkliche Vergleichbarkeit der erbrachten Leistung ist damit nicht gewährleistet. Der DGB Baden-Württemberg fordert, dass ein obligatorisches Beurteilungsgespräch gesetzlich verankert wird. Sollte sich in der Beurteilungs-Halbzeit abzeichnen, dass Beamtinnen und Beamte schlechter beurteilt werden sollen als in der Vorbeurteilung, muss die Möglichkeit und das Signal gegeben werden, sich für eine bessere Beurteilung zu engagieren. 5
Sollten Beamtinnen und Beamte schlechter beurteilt werden, so hat ein obligatorisches Qualifizierungsangebot zu erfolgen. Beamtinnen und Beamte müssen die Chance erhalten ihre Leistung zu verbessern ( 50 LBG). Handlungsfeld 3: Beurteilende Personen/Gremien Aus unserer Sicht dürfen Vor- und Endbeurteiler nicht die gleiche Person sein. Die Position des Endbeurteilers muss so gewählt werden, dass alle zu vergleichenden Beamtinnen und Beamte den gleichen Endbeurteiler haben. Wo dies nicht möglich ist, müssen obligatorische Beurteilungskonferenzen mit allen Endbeurteilern stattfinden, um - ähnlich wie in der Justiz eine Niveaugleichheit unter den Endbeurteilern zu erreichen. Ebenso müssen transparente Regeln/Verfahren verbindlich festgelegt werden, wenn Vor- und Endbeurteiler keine Einigung erzielen. Ein Modell Ober sticht Unter kann keine akzeptable Lösung sein. Die Beurteilten müssen ein Einsichtsrecht auch in die Vorbeurteilungen erhalten. Jede Person, die beurteilt, muss eine qualifizierte Schulung zum Thema Beurteilungen, z.b. bei der Führungsakademie Baden-Württemberg erhalten: Dadurch sollen die Beurteilerinnen und Beurteiler besser in die Lage versetzt werden, Beurteilungen angemessen, sachgerecht und achtsam vorzunehmen, damit die Beamtinnen und Beamten eine objektive Beurteilung erhalten, soweit dies möglich ist. Wir begrüßen, dass die Beurteilerinnen und Beurteiler auf Gender Diversity sensibilisiert werden sollen. Es kann nicht sein, dass Beamtinnen und Beamte benachteiligt werden, z.b. Männer in Teilzeit schlechter beurteilt werden, als Männer in Vollzeit. Frauen als Führungskräfte müssen besser anerkannt werden. Auch sollten Beurteilerinnen und Beurteiler ein Gefühl für kulturell bedingte Unterschiede vermittelt bekommen. Ebenso gilt es, die besondere Situation von Menschen mit Behinderungen zu berücksichtigen. Eine gleichmäßige Anwendung des Beurteilungsmaßstabs muss gewährleistet sein. Es ist zu beobachten, dass unterschiedliche Beurteilerinnen und Beurteiler auch verschiedene Maßstäbe anlegen. Dies kann in der Beförderungsentscheidung nicht ausgeglichen werden (st. RSpr. des VGH). Um eine Einheitlichkeit zu gewährleisten, wird bspw. in der Justiz versucht durch Orientierungsrunden gemeinsame Kriterien für die Beurteilung festlegen. Eine förmliche Regelung dazu gibt es allerdings nur bei der Beurteilung von Notaren, Amtsanwälten und Rechtspflegern. 6
Die Einrichtung einer Kommissionen zum Beurteilungswesen in den Dienststellen könnte dazu beitragen, Fragen hinsichtlich der Durchführung der Beurteilungen zu klären und eine sachgerechte Anwendung der Beurteilungsrichtlinien zu erreichen. Handlungsfeld 4: Beurteilungsintervalle und Stichtage Im Eckpunktepapier von 2004 war vorgesehen, die Intervalle von derzeit 3 Jahren auf 1 Jahr zu verkürzen, wobei auch 2 Jahre zulässig gewesen wären. Der Führungskreis F2 sieht dies als nicht praktikabel an und schlägt vor, bei 3 Jahren zu bleiben. Der DGB Baden-Württemberg plädiert dafür, z.b. jährliche Personalentwicklungsgespräche einzuführen, zumindest aber, wie oben aufgeführt, ein obligatorisches zur Halbzeitperiode. Die Intervalle zwischen den Regelbeurteilungen könnten dann vergrößert werden. Dem Dienstherren steht laut Projektbericht Seite 29 für die Bestimmung des Zeitrahmens für die Regelbeurteilung ein weiter Ermessensspielraum zu. Die Mindestanforderungen an die Aktualität und den Beurteilungszeitraum müssen dabei aber eingehalten werden. Vereinzelt gibt es Entwicklungen, dass Gesetzgeber Regelbeurteilungen aufgeben und Anlassbeurteilungen regelmäßig und obligatorisch dann durchführen, wenn sie für ein Beförderungsamt in Betracht kommen und sich beworben haben. Angesichts der Aufwand-Nutzen-Relation ist darüber nachzudenken, in welchem Verhältnis eine Ausdehnung oder Verkürzung der Intervalle zu besseren Ergebnissen führen werden. Es ist zu erwägen, ob die Optionen für Anlassbeurteilungen nicht erweitert werden können. Handlungsfeld 5: Ausnahmen von der Beurteilung Derzeit werden von den Regelbeurteilungen u.a. Beamtinnen und Beamte ausgenommen, die am Stichtag bereits länger als ein Jahr beurlaubt, zu einem anderen Dienstherren abgeordnet, zu einer Tätigkeit zugewiesen, von ihrer dienstlichen Tätigkeit freigestellt sind, oder sich in Elternzeit befinden. Der DGB Baden-Württemberg regt an, dass bei Abordnungen Zwischenbeurteilungen eingeholt werden sollten. Hierzu ist ein Zeitraum festzulegen, z.b. Abordnungen bzw. andere Verwendungen von mehr als 4 Wochen, in jedem Fall aber bei längerer anderer Verwendung z.b. 3 Monate. Im Hinblick auf die Anhebung der Altersgrenze bei den Verwaltungsbeamten von 65 auf 67 Jahre steht im Raum, den Stichtag für Regelbeurteilungen auf 57 Jahre anzu- 7
heben. Der DGB Baden-Württemberg spricht sich dagegen aus. Die Altersgrenze ist eine Schutzfunktion für Beamtinnen und Beamten. Durch die Option von Anlassbeurteilungen bestehen Möglichkeiten Beamtinnen und Beamte zu beurteilen. Eine Ausnahme ist insofern vorstellbar, dass man Regelbeurteilungen über die Altersgrenze von 55 Jahre hinaus vornimmt, wenn das laufbahnrechtliche End-Amt erst nach dieser Altersgrenze erreicht würde. Handlungsfeld 6: Beurteilungsbeiträge Der DGB Baden-Württemberg fordert, dass der Beurteilung eine aktuelle Stellenbeschreibung und -bewertung zu Grunde liegen muss. Beamtinnen und Beamte sollten bei Versetzungen, Ende von Abordnungen o.ä. eine Art Zwischenbeurteilung als Grundlage für die folgende Regelbeurteilung erhalten. Dies soll auch bei einem Zuständigkeitswechsel (sowohl innerhalb der Dienststelle als auch außerhalb) der Vorbeurteiler Anwendung finden. Handlungsfeld 7: Sonstiges Der DGB Baden-Württemberg regt an, in den Dienststellen paritätisch besetzte Kommissionen zum Beurteilungswesen einzurichten. Diese sollen vor den Regelbeurteilungsrunden tagen, um Fragen hinsichtlich der Durchführung der Beurteilungen zu klären. An diesen Kommissionen sollten jeweils die Beurteilenden sowie auch die Personalvertretung, die Schwerbehindertenvertretung, sowie die Beauftragte für Chancengleichheit teilnehmen. Dadurch könnte unserer Auffassung nach eine größere Transparenz und ein stärkeres Bewusstsein für die Verantwortung der Beurteilenden im Hinblick auf eine sachgerechte Anwendung der Beurteilungsrichtlinien erreicht werden. Wir begrüßen den Vorschlag, interkulturelle Kompetenz als Befähigungsmerkmal zu berücksichtigen. Folgende Befähigungsmerkmale sollten außerdem aufgenommen werden: - Teamfähigkeit - Sozialkompetenz und hierbei insbesondere ehrenamtliches Engagement - Selbständigkeit bei Telearbeit Zudem fordern wir die Schaffung eines Beurteilungssystems für Führungskräfte durch die Beschäftigten. Beurteilungssysteme die allein top-down basieren sind anachronistisch. Es muss auch eine bottom-up-möglichkeit geben. 8
Insgesamt sollen verstärkt dialogorientierte Maßnahmen Eingang in das Beurteilungswesen finden, um der Personalentwicklungskomponente, die in Beurteilungen immanent sind, gerecht zu werden. Die DGB-Gewerkschaften sind gern bereit, ihre Sichtweise dem Innenministerium in einem Gespräch zu erörtern. 9