n Pa.Iv. Müller Philipp. Rückstufung eines niedergelassenen integrationsunwilligen Ausländers zum Jahresaufenthalter

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1 Nationalrat Conseil national Consiglio nazionale Cussegl naziunal n Pa.Iv. Müller Philipp. Rückstufung eines niedergelassenen integrationsunwilligen Ausländers zum Jahresaufenthalter n Pa.Iv. Pfister Gerhard. Integration gesetzlich konkretisieren n Pa.Iv. Müller Philipp. Kein Familiennachzug bei Bezug von Ergänzungsleistungen n Pa.Iv. Müller Philipp. Mehr Handlungsspielraum für die Behörden n Pa.Iv. Müller Philipp. Vereinheitlichung beim Familiennachzug Bericht der Staatspolitischen Kommission vom 20. Januar 2017 Die fünf parlamentarischen Initiativen verlangen verschiedene Änderungen des Ausländergesetzes (AuG), mit welchen die Anforderungen an die Integration von Ausländerinnen und Ausländern verschärft werden sollen (siehe im Einzelnen Ziffer 1 dieses Berichtes). Nachdem die Staatspolitische Kommission (SPK) des Nationalrates diesen Initiativen Folge gegeben und die Schwesterkommission des Ständerates ihre Zustimmung zur Ausarbeitung einer Vorlage erteilt hatte, hat die SPK-NR beschlossen, die Anliegen der Initiativen nach Möglichkeit in hängige Vorlagen des Bundesrates für Änderungen des AuG zu integrieren. Nach mehreren Verlängerungen der zweijährigen Frist für die Ausarbeitung einer Vorlage konnten die Anliegen der fünf Initiativen mit der Annahme der Vorlage (Ausländergesetz. Änderung. Integration) durch die Eidg. Räte am 16. Dezember 2016 erfüllt werden. Antrag der Kommission Die Kommission beantragt, die parlamentarischen Initiativen abzuschreiben. Im Namen der Kommission Der Präsident: Heinz Brand /08.406n/SPK--CIP

2 Text und Begründung 1.1 Texte [08.406] Das Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer (AuG) wird wie folgt ergänzt: Art. 34 Abs. 2 Ausländerinnen und Ausländern kann die Niederlassungsbewilligung erteilt werden, wenn: Bst. b (Ergänzung) keine Widerrufsgründe nach Artikel 62 oder Artikel 63 Absatz 3 vorliegen. Abs. 6 (neu) Wurde die Niederlassungsbewilligung nach Artikel 63 Absatz 3 widerrufen und durch eine Aufenthaltsbewilligung ersetzt, kann die Niederlassungsbewilligung bei einer erfolgreichen Integration frühestens nach drei Jahren erneut erteilt werden. Art. 51 Abs. 2 Die Ansprüche nach den Artikeln 43, 48 und 50 erlöschen, wenn: Bst. b (Ergänzung) Widerrufsgründe nach Artikel 62 oder Artikel 63 Absatz 3 vorliegen. Art. 63 Abs. 3 (neu) Die Niederlassungsbewilligung kann ungeachtet von Absatz 2 widerrufen und durch eine Aufenthaltsbewilligung ersetzt werden, wenn die Ausländerin oder der Ausländer nicht bereit ist, sich in der Schweiz zu integrieren (Art. 4). [08.420] Das Ausländergesetz (AuG) ist dahingehend zu ändern, dass eine Niederlassungsbewilligung generell nur nach erfolgreicher Integration gemäss Artikel 34 Absatz 4 erfolgt. Zudem ist abzuklären, ob ein Gesetz erlassen werden soll, das erlaubt, Personen die Niederlassungsbewilligung zu entziehen, wenn sie mit ihrem Verhalten erkennen lassen, dass sie extremistische und fundamentalistische Ansichten (auch innerfamiliär) vertreten und versuchen, Ansichten durchzusetzen, die sich mit unserem freiheitlichen Rechtsstaat und unserer Demokratie nicht vereinbaren lassen. [08.428] 2

3 Das Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer (AuG) wird wie folgt ergänzt: Art. 44 Bst. c (Ergänzung) sie nicht auf Sozialhilfe oder Ergänzungsleistungen angewiesen sind. Art. 45 Bst. c (Ergänzung) sie nicht auf Sozialhilfe oder Ergänzungsleistungen angewiesen sind. Art. 51 Abs. 3 (neu) Die Ansprüche nach Artikel 43 erlöschen, wenn Ergänzungsleistungen beansprucht werden. Art. 85 Abs. 7 Bst. c (Ergänzung) die Familie nicht auf Sozialhilfe oder Ergänzungsleistungen angewiesen ist. Art. 97 Abs. 3 Bst. d (Ergänzung) dem Bezug von Sozialhilfe oder Ergänzungsleistungen. [08.450] Das Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer (AuG) wird wie folgt ergänzt: Artikel 63 Absatz 2 ist ersatzlos aufzuheben. [10.485] Die Anforderungen an Personen mit einer Niederlassungsbewilligung, die ihre ausländischen Familienangehörigen in die Schweiz holen wollen, sind denjenigen der Jahresaufenthalter anzupassen. Dabei sind insbesondere die Voraussetzungen gemäss Artikel 44 Buchstaben b und c AuG auch in den Artikel 43 aufzunehmen. 1.2 Begründungen [08.406] Unter dem bis am 31. Dezember 2007 geltenden Recht konnten Ausländer die Niederlassungsbewilligung erwerben, ohne dass ihre Integration näher geprüft wurde. Sehr viele Niedergelassene sind heute sehr gut integriert; sie würden problemlos auch nach dem neuen Ausländergesetz (AuG) die Kriterien für die Erteilung der Niederlassungsbewilligung erfüllen. Es gibt aber auch Ausländer mit Niederlassungsbewilligung, die nicht gravierend straffällig sind und 3

4 sich partout in der Schweiz nicht integrieren wollen. Solchen Personen stehen die Behörden mit dem neuen AuG machtlos gegenüber. Die Niederlassungsbewilligung kann nämlich nach Artikel 63 Absatz 1 Buchstabe b AuG u. a. widerrufen werden, wenn der Ausländer in schwerwiegender Weise gegen die öffentliche Sicherheit und Ordnung verstossen hat oder diese gefährdet oder die innere oder die äussere Sicherheit gefährdet. Den Migrationsbehörden muss daher die Möglichkeit gegeben werden, solche Ausländer an ihre Integrationsverpflichtung erinnern zu können, indem sie mit ihnen Integrationsvereinbarungen (Art. 54 AuG) abschliessen. Der bereits niedergelassene integrationsunwillige Ausländer muss deswegen auf den Status eines Jahresaufenthalters zurückgestuft werden können: Nur mit diesen und Kurzaufenthaltern können Integrationsvereinbarungen abgeschlossen werden; die Niederlassungsbewilligung demgegenüber ist unbefristet und bedingungslos (Art. 34 Abs. 1 AuG). [08.420] Verschiedentlich wurden Personen Niederlassungsbewilligungen erteilt, ohne dass die Integration in die schweizerische Gesellschaft näher geprüft wurde. Diese ist gemäss Artikel 34 Absatz 2 AuG auch nicht explizit gefordert, sofern es sich nicht um die Erteilung einer vorzeitigen Niederlassungsbewilligung handelt. Stossend ist, wenn sich nach der Erteilung der Niederlassungsbewilligung herausstellt, dass sich die entsprechende Person in keiner Weise integriert hat, indem sie zum Beispiel die Töchter zu einer ungewollten Ehe zwingen will oder andere Verhaltensweisen an den Tag legt, die zwar für eine Entziehung der Niederlassungsbewilligung gemäss Artikel 62 AuG nicht ausreichen, aber dennoch unseren freiheitlichen, rechtsstaatlichen und demokratischen Prinzipien entgegenstehen. Um solche Situationen zu vermeiden, soll zum einen die genügende Integration bei jeder Erteilung der Niederlassungsbewilligung geprüft werden. Zum andern soll der Gesetzgeber prüfen, ob den Entzugskriterien von Artikel 62 weitere Kriterien im oben genannten Sinne hinzugefügt werden können. [08.428] Mit Urteil vom 20. Februar 2008 (2C_448/2007) hat das Bundesgericht entschieden, dass bei der Prüfung der notwendigen finanziellen Mittel im Familiennachzugsverfahren Ergänzungsleistungen nicht mit der Sozialhilfe gleichzustellen sind. Auf die Auszahlung von Ergänzungsleistungen bestehe ein gesetzlicher Anspruch. Gemäss Ausländergesetz gehe der Anspruch auf Familiennachzug nur unter, wenn der Ausländer oder eine Person, für die er zu sorgen habe, auf Sozialhilfe angewiesen sei. Ergänzungsleistungen würden zu den beitragsunabhängigen Sonderleistungen der Sozialversicherung zählen, die vom Begriff der "öffentlichen Wohltätigkeit" im Sinne des Ausländergesetzes (früher Art. 10 Abs. 1 Bst. d Anag) nicht erfasst werden. Diese Praxis hat zur Folge, dass Ergänzungsleistungen einem regulären Einkommen gleichgestellt werden. Dies führt dazu, dass IV-Bezüger, die eine ganze Rente und allenfalls Ergänzungsleistungen beziehen, gegenüber Gesuchstellern, die einer normalen selbständigen oder unselbständigen Erwerbstätigkeit nachgehen und deren Einkommen nicht für den Familiennachzug ausreicht, privilegiert werden. Die kantonalen Migrationsbehörden haben immer mehr Familiennachzuganträge von IV-Rentnern zu prüfen. Die Familienangehörigen dieser Personen haben noch nie in der Schweiz gelebt, sie haben keine Beiträge an die Sozialversicherung geleistet. Sie sprechen in der Regel kein Deutsch und haben es dadurch schwer, sich im Arbeitsmarkt zu integrieren. Es ist unverantwortlich, unsere Sozialwerke durch die Genehmigung solcher Familiennachzüge zu belasten. Das Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer vom 16. Dezember 2005 (SR ) muss daher entsprechend angepasst werden. 4

5 [08.450] Wegen der Sozialhilfeabhängigkeit von Ausländern entstehen den verschiedenen Gemeinwesen massive Kosten. Gerade in diesem Bereich ist oft ein missbräuchliches Verhalten festzustellen. Es ist unverständlich, dass die Niederlassungsbewilligung trotz dauerhafter und erheblicher Sozialhilfeabhängigkeit nicht mehr widerrufen werden kann, wenn die Ausländer sich seit 15 Jahren ununterbrochen und ordnungsgemäss in der Schweiz aufhalten. Die Behörden haben in diesen Fällen nicht mehr die geringste Möglichkeit, Druck auszuüben. Im Wissen darum, dass sie nicht mehr zum Verlassen der Schweiz gezwungen werden können, selbst wenn sie auf Kosten des Gemeinwesens leben, besteht kein Anreiz mehr zu einer Verhaltensänderung. Die Beibehaltung von Artikel 63 Absatz 2 führt faktisch zu einer gesetzlich garantierten Narrenfreiheit. Diesem Missbrauchspotenzial muss mit Nachdruck entgegengewirkt werden, indem der Widerruf der Niederlassungsbewilligung bei dauerhafter und erheblicher Sozialhilfeabhängigkeit jederzeit möglich sein muss. Absatz 2 ist daher ersatzlos aufzuheben. Da es sich bei Artikel 63 um eine Kann-Regelung handelt, bleibt es der zuständigen Behörde unbenommen, bei unverschuldeter Sozialhilfeabhängigkeit - z. B. infolge Trennung, Scheidung oder Invalidität - auf einen Widerruf der Niederlassungsbewilligung zu verzichten, zumal die privaten Interessen bei längerer Anwesenheit in der Schweiz im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung praxisgemäss ohnehin stärker gewichtet werden. Es ist auch darauf hinzuweisen, dass der Gesetzentwurf in der Fassung, wie er seinerzeit in die Vernehmlassung gegangen ist - in Artikel 62, Ausweisung -, diesen Passus nicht enthalten hat. Die Kantone konnten somit hierzu keine Stellung nehmen. [10.485] Es ist nicht einsichtig, warum Personen mit einer Niederlassungsbewilligung ihre ausländischen Familienangehörigen in die Schweiz holen können, auch wenn sie nicht über eine geeignete Wohnung verfügen oder gar auf Sozialhilfe angewiesen sind. Auch wenn nach der Rechtsprechung die Voraussetzung einer angemessenen Wohnung auch für niedergelassene Ausländer und Ausländerinnen gelten mag, ist das AuG entsprechend anzupassen. Damit wird die entsprechende Klarheit geschaffen. Diese Gesetzesänderung ist auch vereinbar mit Artikel 8 EMRK (Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens), da der Familiennachzug eingeschränkt werden darf, soweit dies gesetzlich vorgesehen ist. 2 Stand der Arbeiten Die SPK-NR beschloss an verschiedenen Sitzungen der Jahre 2008, 2009 und 2010, den fünf parlamentarischen Initiativen Folge zu geben. Die Ständeratskommission stimmte diesen Beschlüssen jeweils zu und gab damit grünes Licht für die Ausarbeitung der entsprechenden Gesetzesänderungen. Die SPK-NR beschloss in der Folge, die Ausarbeitung einer Vorlage nicht selbst an die Hand zu nehmen, sondern abzuwarten, ob die Anliegen der Initiativen im Rahmen von Vorlagen des Bundesrates für Änderungen des Ausländergesetzes umgesetzt werden können. Eine erste Gelegenheit dazu bot der vom Bundesrat geplante indirekte Gegenentwurf zur Volksinitiative Für die Ausschaffung krimineller Ausländer (Ausschaffungsinitiative), der vom Parlament aber nicht unterstützt wurde ( s Für die Ausschaffung krimineller Ausländer (Ausschaffungsinitiative). Volksinitiative. Änderung AuG). 5

6 Nach der Annahme der erwähnten Volksinitiative am 28. November 2010 durch Volk und Stände beabsichtigte die Kommission, die Forderungen der parlamentarischen Initiativen im Rahmen der Ausführungsgesetzgebung zur angenommenen Verfassungsänderung zu erfüllen. Weil der Bundesrat im Mai 2012 Gesetzesentwürfe in die Vernehmlassung schickte, welche eine Umsetzung der Volksinitiative im Strafrecht und nicht im Ausländerrecht vorschlugen ( n StGB und MStG. Ausschaffung krimineller Ausländer), entschied die Kommission, die Initiativen im Rahmen des erwarteten Entwurfs des Bundesrats für eine Revision der integrationsrechtlichen Bestimmungen im Ausländergesetz umzusetzen. Der Bundesrat unterbreitete diese Vorlage am 8. März 2013 der Bundesversammlung ( s Ausländergesetz. Änderung. Integration). Nachdem Volk und Stände am 9. Februar 2014 der Volksinitiative gegen Masseneinwanderung zugestimmt hatten, hat der Nationalrat am 12. März 2014 auf Antrag seiner SPK die Integrationsvorlage an den Bundesrat zurückgewiesen mit dem Auftrag, Änderungsvorschläge vorzulegen, welche der neuen Verfassungsbestimmung Rechnung tragen. Dieser Rückweisungsbeschluss wurde mit dem Auftrag an den Bundesrat verknüpft, Anträge zur Umsetzung der fünf parlamentarischen Initiativen zu unterbreiten. Der Ständerat stimmte der Rückweisung am 2. Juni 2014 zu. Mit seiner Zusatzbotschaft vom 4. März 2016 unterbreitete der Bundesrat neue Anträge zur Vorlage Dabei stellte er gemäss dem vom Nationalrat mit der Rückweisung der Vorlage erteilten Auftrag auch Anträge zur Umsetzung der parlamentarischen Initiativen, mit Ausnahme der Initiative Ein Antrag zur Umsetzung dieser Initiative wurde aber von einem Kommissionsmitglied eingereicht. Sowohl dieser Antrag wie auch die Anträge des Bundesrates zur Umsetzung der weiteren Initiativen sind von der Kommission und später von den Räten angenommen worden. Aufgrund der zeitlichen Verzögerung der Behandlung dieser Initiativen musste die durch Art. 113 Abs. 1 ParlG gesetzte Frist von zwei Jahren für die Ausarbeitung einer Vorlage durch den Nationalrat auf Antrag der SPK mehrere Male verlängert werden. 3 Erwägungen der Kommission Weil die Anliegen der parlamentarischen Initiativen erfüllt sind, können sie gemäss Art. 113 Abs. 2 ParlG abgeschrieben werden. 6