kultur- und sozialwissenschaften

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1 Michael Böcher Annette Elisabeth Töller Umweltpolitik in Deutschland Kurseinheit 1: Eine politikfeldanalytisch orientierte Einführung kultur- und sozialwissenschaften

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3 Inhaltsverzeichnis 5 Inhaltsverzeichnis Vorwort 9 Tabellen- und Abbildungsverzeichnis 13 Abkürzungsverzeichnis 14 1 Umweltpolitik aus der Perspektive der Politikfeldanalyse betrachtet 19 2 Umweltpolitik als zu erklärendes Phänomen Politikfeldanalytischer Blick auf Umweltpolitik Die historische Entwicklung der Umweltpolitik Die Entdeckung der Umweltpolitik ( ) Die Ölkrise und der umweltpolitische Abschwung ( ) Die umweltpolitische Rekonsolidierung ( ) Die umweltpolitische Stabilisierung ( ) Wiedererstarkender Konflikt Ökonomie vs. Ökologie ( ) Die Umweltpolitik der rot-grünen Koalition ( ) Große Koalition und Finanz- und Wirtschaftskrise ( ) Umweltpolitik der schwarz-gelben Koalition Fazit: Konjunkturen der deutschen Umweltpolitik Umweltpolitik in und jenseits von Regelungsfeldern Abfallpolitik Klimapolitik Exkurs: Umweltpolitikintegration Umweltpolitische Instrumente Regulative Instrumente Ökonomische Instrumente Prozedurale Instrumente Kooperative Instrumente Informationelle Instrumente Die Verwendung und die Bedeutung von Instrumenten Vorreiterrolle und umweltpolitische Performanz Die umweltpolitische Vorreiterrolle Deutschlands Umweltpolitische Performanz in Deutschland 85

4 6 Inhaltsverzeichnis 3 Die Problemstruktur der Umweltpolitik Umwelt als öffentliches Gut Umwelt als Langfristproblem unter Bedingungen der Unsicherheit Persistente Umweltprobleme Querschnittscharakter der Umweltpolitik 97 4 Akteure in umweltpolitischen Entscheidungsprozessen Exkurs: Was sind Akteure und was treibt sie an? Akteure in der Umweltpolitik Akteure des deutschen Regierungssystems Der Bundestag Das Bundesumweltministerium Das Umweltbundesamt Politische Parteien Exkurs: Parteiendifferenzhypothese Parteiendifferenz in der Umweltpolitik Verbandliche Akteure Exkurs: Umweltpolitische Interessen Wirtschaftsinteressen Umweltverbände Gewerkschaften Bürgerinnen und Bürger Umweltrelevante Einstellungen in der Bevölkerung Die Low-Cost-Hypothese Informations- und Partizipationsrechte der Bürgerinnen und Bürger Wissenschaftliche Beratung in der Umweltpolitik Akteure wissenschaftlicher Politikberatung Formen wissenschaftlicher Politikberatung Politikberatung im umweltpolitischen Prozess Funktionen wissenschaftlicher Politikberatung Institutionelle Rahmenbedingungen der Umweltpolitik Exkurs: Institutionen als Erklärungsfaktoren Vetospieler-Theorie zur Erklärung von Nicht-Wandel Pfadabhängigkeit und Erklärung begrenzten Wandels Mechanismen institutionell verursachten Wandels Föderale Kompetenzverteilung und Föderalismusreform Der Vollzug von Umweltpolitik in den Ländern Europäisierung der Umweltpolitik Quantitative Perspektive: Wie viel Europäisierung? Europäisierungsmechanismen Institutionelle Europäisierung Indirekte Europäisierung 168

5 Inhaltsverzeichnis Internationale Umweltpolitik Internationale Umweltregime WTO und nationale Umweltpolitiken Freiwillige Regulierung im internationalen Kontext Analysekonzepte und politische Prozesse in der Umweltpolitik Politik als Problemlösungsprozess: Der Politikzyklus Politik als Zufallsprodukt: Der Multiple-Streams-Ansatz Politische Prozesse in der Umweltpolitik Ansatz eigendynamischer politischer Prozesse (AEP) zur Erklärung von Umweltpolitik 189 Literaturverzeichnis 201

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7 Vorwort 9 Vorwort Als wir im Sommer 2008 beschlossen, gemeinsam dieses Lehrbuch über Umweltpolitik in Deutschland zu schreiben, das zunächst als Kurs im Modul 3.1 des Bachelor Politik- und Verwaltungswissenschaft und im Modul 06 des interdisziplinären Umwelt-Studiengangs INFERNUM an der FernUniversität in Hagen eingesetzt und später auch als Lehrbuch erscheinen sollte, da dachten wir, das sei schnell geschafft. Schließlich hatten wir zum Teil einzeln und zum Teil in Kooperation wichtige Elemente eines solchen Kurses bereits in den vergangenen Jahren geschrieben: so etwa über die Phasen der deutschen Umweltpolitik und die Rolle der Wirtschaft (Töller/Böcher 2010, zuerst geschrieben 2007/ 2008), über ökonomische Instrumente im Allgemeinen und die Ökosteuer im Besonderen (Böcher 2007b, 2009, 2011) sowie über kooperative Instrumente im Allgemeinen und Umweltvereinbarungen im Besonderen (Töller 2003, 2007, 2012a,), über den Einfluss der europäischen Politik auf die deutsche Umweltpolitik (Heinelt et al. 2001; Töller 2004, 2007), über Politikberatung und Lernen in der Umweltpolitik (Böcher 2007a, 2007b), über Abfallpolitik, Klimapolitik und Politikintegration (Töller 2007; Gießen et al. 2008) und schließlich über die Analyse von Instrumentenwahl und Instrumentenwandel in der Umweltpolitik (Böcher/Töller 2007), um nur unsere wichtigsten umweltpolitischen Analyse- Baustellen zu erwähnen, die uns zu derartigem Optimismus verleitet haben. Tatsächlich haben wir letztendlich zweieinhalb Jahre gebraucht, um den Kurs zu schreiben, und nochmal gut ein Jahr, um ihn für die Buchversion zu überarbeiten und dafür gab es gute Gründe. Denn all das, was schon erforscht, gedacht und geschrieben war, musste in einen kohärenten Rahmen einsortiert werden, denn es ging uns ja gerade darum, ein Lehrbuch aus einem Guss mit einem stringenten analytischen Fokus zu schreiben. Dazu waren ausgehend von unseren bisherigen Arbeiten drei wesentliche Schritte erforderlich. Erstens: Unser Grundanliegen war es, eine Einführung in die Umweltpolitik zu schreiben, die dieses Politikfeld konsequent aus der analytischen Perspektive der Politikfeldanalyse betrachtet. Deshalb mussten wir grundlegend über die Struktur des Bandes nachdenken. Hierfür war die Arbeit mit den Studierenden im Modul 3.1 (jetzt VP2) des Bachelors Politik und Verwaltungswissenschaft an der FernUniversität in Hagen, für die dieser Band u.a. geschrieben wurde, sehr instruktiv. In der täglichen Kommunikation mit unseren Studierenden entwickelten wir (auch zusammen mit Renate Reiter) auch für uns nach und nach eine klarere Vorstellung davon, was genau eine politikfeldanalytische Fragestellung ausmacht (Töller 2013). Diese Überlegungen brachten uns zu der Überzeugung, das Lehrbuch nicht deskriptiv, sondern konsequent analytisch aufzubauen: Am Anfang steht die abhängige Variable: das, was erklärt werden soll, die Policy, die Umweltpolitik in ihren verschiedenen Dimensionen: das Regelungsniveau, die Instrumente, die Regelungsfelder, der Policy-Wandel, um nur die wichtigsten zu nennen. Darauf folgen mögliche Erklärungsfaktoren wie Problemstrukturen,

8 10 Vorwort Akteure und Institutionen. Diese Herangehensweise empfehlen wir auch unseren Studierenden für ihre Haus- und Abschlussarbeiten. In einem ersten Schritt soll ein umweltpolitisches Problem erfasst, beschrieben, systematisiert und eingeordnet werden. Dann, in einem zweiten Schritt, folgt normalerweise eine Warum- Frage, deren theoriegeleiteter Beantwortung die Analyse letztlich dient. Mit dieser Perspektive sind zwei Besonderheiten verbunden, die manche Experten aus dem Feld der Umweltpolitik auch kritisch sehen dürften: Mit dem Fokus auf der Bearbeitung von Warum-Fragen stehen evaluative Fragestellungen, also solche, die nach den Effekten (und damit auch nach dem materiellen Erfolg) von Umweltpolitik fragen, nicht im Mittelpunkt unseres Lehrbuchs, wiewohl sie durchaus an vielen Stellen von Bedeutung sind. Ein zweiter Punkt ist, dass wir mit der dezidiert politikfeldanalytischen Sicht auf Umweltpolitik die positive Analyse, also die Analyse dessen, was ist, betonen. Den gerade in der Umweltpolitikforschung verbreiteten normativen Bias (also die große Rolle dessen, was für ökologisch wünschenswert gehalten wird) versuchen wir zu vermeiden. Ökologisches Wollen ist für Umweltpolitik wichtig, sollte aber nach unserer Auffassung von der empirischen Analyse sauber getrennt werden. Zweitens: Jenseits der Ausfüllung dieses Rahmens wurde uns im Laufe des Schreibens deutlich, dass sowohl die Schlüssigkeit der politikfeldanalytischen Perspektive als auch die Verständlichkeit des Ganzen für die Studierenden erfordert, dass wir eine Reihe von politikfeldanalytischen Begriffen, Konzepten und theoretischen Ansätzen, die für uns selbst über die Jahre ganz selbstverständlich geworden sind, explizit erklären: Etwa, was Akteure sind und was sie antreibt, was genau die Überlegungen der Parteiendifferenzhypothese sind, was wir unter Institutionen verstehen und über welche Mechanismen sie Policies beeinflussen können. Hier haben wir uns dazu entschieden, vertiefende Überlegungen allgemeiner theoretischer Natur in Exkursen zu behandeln. Drittens: Auch wenn Vollständigkeit hier nicht das angestrebte Ziel ist, haben wir doch im Laufe des Schreibens eine Reihe von weiteren Aspekten entdeckt, ohne die eine Einführung in die deutsche Umweltpolitik lückenhaft gewesen wäre. Seien es die neueren Entwicklungen der Umweltpolitik im Zeichen der Finanz- und Wirtschaftskrise und nach dem Atomunglück von Fukushima, das große Feld der Forschung zu Vorreiter- und Nachzüglerstaaten sowie zur Umweltperformanz (beide sind vergleichend angelegt und stellen die deutsche Umweltpolitik in einen größeren Kontext), die Rolle der Bürger/innen und der Umweltverbände und nicht zuletzt das für die Umweltpolitik relevante deutsche Institutionengefüge, das sich sowohl hinsichtlich der Kompetenzverteilung für die umweltpolitische Gesetzgebung als auch hinsichtlich der Strukturen in den Ländern für die Umsetzung der Umweltgesetze in den vergangenen Jahren ganz gravierend verändert hat. Zudem gelangten wir zu der Überzeugung, dass man zur Erklärung deutscher Umweltpolitik nicht nur die europäische Politik, sondern zunehmend auch die internationale Politik (und zwar jeweils nicht nur die Umweltpolitik, sondern auch die [Frei-] Handelspolitik) im Blick haben muss. Schließlich sahen wir auch die Notwendigkeit, unseren eigenen analytischen Rahmen zur Erklärung von Umweltpolitik, den wir 2007 (bezogen auf Instrumentenwahl und Instrumentenwandel in der Umweltpolitik) entwickelt hatten,

9 Vorwort 11 politikfeldanalytisch weiter auszudifferenzieren und zu präzisieren. Insbesondere diese Überlegungen, die sich vorrangig in Kapitel 6 des vorliegenden Lehrbuchs finden, haben sehr von der Arbeit mit den Studierenden am Lehrgebiet und von der Zusammenarbeit mit Renate Reiter profitiert. Profitiert hat das Lehrbuch ebenso von den Erfahrungen der Arbeit mit den Studierenden in verschiedenen umwelt- und naturschutzpolitischen Lehrveranstaltungen der Abteilung Forst- und Naturschutzpolitik der Universität Göttingen sowie durch die Lehre im Rahmen des Masterstudienganges Environmental Governance an der Universität Freiburg. Renate Reiter danken wir auch dafür, dass sie sich den ganzen Band im Hinblick auf seine Lesbarkeit und Verständlichkeit angesehen hat. Christian Hey (SRU) danken wir für seine grundsätzliche Kritik am Konzept, die wir wohl nicht gänzlich ausräumen konnten, sowie für seine konstruktiven Hinweise zu zahlreichen einzelnen Aspekten dieses Lehrbuchs. Regina Herzbruch-Schütte danken wir sehr für die umsichtige Textkorrektur, Stefan Hatzenberger für die Sisyphusarbeit mit dem Literaturverzeichnis, Sylvia Pannowitsch für die Ergänzung der Marginalien. Für Hinweise zu einzelnen Aspekten danken wir zudem: Felix Ekardt, Erik Gawel, Lukas Gießen, Christiane Hubo, Pascal Hugo, Ricardo Kaufer, Max Krott, Sylvia Pannowitsch, Dieter Plehwe, Sabine Storch, Dirk Teßmer und Annette Vollmer. Göttingen/Hagen, im Juli 2012 Michael Böcher und Annette Elisabeth Töller

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11 Tabellen- und Abbildungsverzeichnis 13 Tabellen- und Abbildungsverzeichnis Tabelle 1: Die ökologische Steuerreform in Deutschland (Stufen 1-5) 58 Tabelle 2: Politische Akteure nach von Prittwitz 105 Tabelle 3: Die Verwendung umweltpolitischer Instrumente nach Amtszeiten von Umweltministern ( ) 120 Tabelle 4: Politikwissenschaftliche Perspektiven der Analyse wissenschaftlicher Politikberatung 149 Abbildung 1: Entwicklung der deutschen Treibhausgasemissionen 36 Abbildung 2: Anteil erneuerbarer Energien am Energieverbrauch in Deutschland Abbildung 3: Prinzip des Emissionshandels 62 Abbildung 4: Dimensionen der Umweltpolitik als komplexes Handlungsfeld für Politikintegration 73 Abbildung 5: Das Spektrum umweltpolitischer Instrumente 75 Abbildung 6: Anstieg der Siedlungs- und Verkehrsfläche in Deutschland Abbildung 7: Adressaten und Methoden von Verbandseinfluss nach Rudzio 121 Abbildung 8: Das umweltpolitische Interessendreieck nach von Prittwitz 126 Abbildung 9: Umweltschutz als eines der wichtigsten Probleme 138 Abbildung 10: Bürgereinschätzungen über die wichtigsten politischen Probleme 139 Abbildung 11: Einschätzung der Umweltqualität durch die Bürger 139 Abbildung 12: Der Politikzyklus nach Jann/Wegrich 181 Abbildung 13: Der Ansatz eigendynamischer politischer Prozesse als analytischer Rahmen zur Erklärung von Umweltpolitik 190

12 14 Abkürzungsverzeichnis Abkürzungsverzeichnis ABl. Amtsblatt der EG ACEA European Automobile Manufacturers Association ACF Advocacy Coalition Framework AEP Ansatz eigendynamischer politischer Prozesse AEUV Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union BAFU Bundesanstalt für Umwelt (Schweiz) BauGB Baugesetzbuch BBR Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung BDI Bundesverband der Deutschen Industrie BDEW Bundesverband der Energie- und Wasserwirtschaft e. V. BfN Bundesamt für Naturschutz BfS Bundesamt für Strahlenschutz BGBl. Bundesgesetzblatt BImSchG Bundesimissionsschutzgesetz BImSchVO Bundesimissionsschutzverordnung BMBF Bundesministerium für Bildung und Forschung BMELV Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz BMF Bundesministerium der Finanzen BMI Bundesministerium des Inneren BMU Bundesministerium für Umwelt und Reaktorsicherheit BMWi Bundesministerium für Wirtschaft BT-Drs. Bundestags-Drucksache BUND Bund für Umwelt und Naturschutz BVT/BAT Beste Verfügbare Technik /Best Available Technology CCS Carbon Capture Storage CDU Christlich Demokratische Union CEFIC European Chemical Industry Council CER Corporate Environmental Responsibility ChemG Gesetz zum Schutz vor gefährlichen Stoffen (Chemikaliengesetz) CO 2 Kohlendioxid COP Conference of the Parties CSR Corporate Social Responsibility CSU Christlich Soziale Union DAS Deutsche Anpassungsstrategie an den Klimawandel DDR Deutsche Demokratische Republik DEHSt Deutsche Emissionshandelsstelle DGB Deutscher Gewerkschaftsbund DIHT Deutscher Industrie und Handelskammertag DIW Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung

13 Abkürzungsverzeichnis 15 DNR DSD EEA EEG EEWärmeG EG EGV/EWGV EMAS EPA EPI EU EuGH EUWID FAZ FCKW FDP FLEGT FSC FuE G8 GATT GG GRI GWh ha IB IG IGBCE IPCC IGCPK IMK INFERNUM IÖW IRD ivg Kfz kg km KomPass kwh KWK l LABO MIK Deutscher Naturschutzring Duales System Deutschland European Environment Agency Erneuerbare Energien Gesetz Erneuerbare-Energien-Wärmegesetz Europäische Gemeinschaft Vertrag der Europäischen Gemeinschaft/zuvor: der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft Environmental Management and Audit Scheme Environmental Protection Agency Environmental Performance Indicator Europäische Union Europäischer Gerichtshof Europäischer Wirtschaftsdienst Frankfurter Allgemeine Zeitung Fluorchlorkohlenwasserstoffe Freie Demokratische Partei Forest Law Enforcement, Governance and Trade Forest Stewardship Council Forschung und Entwicklung Gruppe der Acht (Vereinigung der sieben führenden Industrienationen und Russlands) General Agreement on Tariffs and Trade Grundgesetz Global Reporting Initiative Gigawattstunde Hektar Internationale Beziehungen Industriegewerkschaft Industriegewerkschaft Bergbau, Chemie, Energie Intergovernmental Panel on Climate Change Industriegewerkschaft Chemie Papier Keramik Institut für Makroökonomie und Konjunkturforschung Interdisziplinäres Fernstudium Umweltwissenschaften Institut für ökologische Wirtschaftsforschung International Regimes Datenbank Integrierte Vorhabengenehmigung Kraftfahrzeug Kilogramm Kilometer Kompetenzzentrum Klimafolgen und Anpassung Kilowattstunde Kraft-Wärme-Kopplung Liter Bund-/Länder- Arbeitsgemeinschaft Bodenschutz Institut für Makroökonomie und Konjunkturforschung

14 16 Abkürzungsverzeichnis MSA NABU NGOs NIMBY NOx NPÖ NRW OECD PCP PEFC PDS PIK PISA PM REACh RWI SFI SPD SRU SZ t TAB TA UBA UFOPLAN UFZ UGB UIG UMK UN UNEP UNICE UVP UVPG VCI VDA VDEW VDMA VRE WBGU WMO WP WTO O 3 Multiple Streams-Ansatz Naturschutzbund Deutschland Non-Governmental Organisations Not-In-My-Backyard Stickstoffoxidverbindungen Neue Politische Ökonomie Nordrhein-Westfalen Organisation of Economic Cooperation and Development Pentachlorphenol Program for the Endorsement of Forest Certification Partei des demokratischen Sozialismus Potsdam-Institut für Klimafolgenforschung Programme for International Student Assessment Pressemitteilung Registrierung, Evaluierung und Autorisierung von Chemikalien Rheinisch-Westfälisches Institut für Wirtschaftsforschung Sustainable Forest Industry Sozialdemokratische Partei Deutschlands Sachverständigenrat für Umweltfragen Süddeutsche Zeitung Tonne Büro für Technikfolgen-Abschätzung beim Deutschen Bundestag Technische Anleitung Umweltbundesamt Umweltforschungsplan Helmholtz Zentrum für Umweltforschung Umweltgesetzbuch Umweltinformationsgesetz Umweltministerkonferenz United Nations United Nations Environmental Program Union of Industrial and Employers' Confederations of Europe Umweltverträglichkeitsprüfung Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung Verband der Chemischen Industrie Verband der Automobilindustrie Verband der Elektrizitätswirtschaft Verband Deutscher Maschinen- und Anlagenbau Verband der Verbundunternehmen und Regionalen Energieerzeuger Wissenschaftlicher Beirat Globale Umweltveränderungen World Metereological Organization Wahlperiode World Trade Organization Ozon

15 Abkürzungsverzeichnis 17 CH 4 N 2 O NO 2 SO 2 CO CH Methan Distickstoffmonoxid Stickstoffdioxid Schwefeldioxid Kohlenstoffmonoxid Kohlenwasserstoffe