22 Erhebliche Mängel bei der Förderung eines Zuwendungsempfängers

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1 Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (BMFSFJ) (Einzelplan 17) 22 Erhebliche Mängel bei der Förderung eines Zuwendungsempfängers führten zu Überzahlungen in Millionenhöhe (Kapitel 1702 Titel ) 22.0 Das BMFSFJ hat einem Verein überhöhte Pauschalen für Fortbildungen gewährt und damit gegen eine eigene Förderrichtlinie verstoßen. Dies ermöglichte es dem Verein, unzulässige Rücklagen von über 2 Mio. Euro zu bilden. Erst auf Hinweis des Bundesrechnungshofes forderte das BMFSFJ die überzahlten Mittel zurück. Dabei verzichtete es auf Zinsen von Euro. Zudem verstieß der Verein gegen das Vergaberecht, weil er einen seiner ehrenamtlichen Vorstände als Honorarkraft mit einem Projekt-Controlling für Euro jährlich beauftragte, ohne diese Leistung öffentlich auszuschreiben Qualifizierungsmaßnahmen mit Bundeszuwendungen Das BMFSFJ fördert im Zusammenhang mit dem Bundesprogramm Elternchance ist Kinderchance Projekte mit Zuwendungen. Damit unterstützt es die Fortbildung von Fachkräften aus der Familienbildung. Das Programm hatte zunächst eine Laufzeit von März 2011 bis Juli 2015 (erster Programmabschnitt). Es soll nunmehr bis Ende des Jahres 2020 fortgeführt werden (zweiter Programmabschnitt). Im Frühjahr 2011 gewährte das BMFSFJ einem Bildungsträger in der Rechtsform eines Vereins (Verein) für ein Fortbildungsprojekt

2 2 erstmals Zuwendungen im ersten Programmabschnitt. Später beauftragte das BMFSFJ eine externe Regiestelle, das Programm umzusetzen, d. h. Fördermittel zu bewilligen sowie Anträge und Verwendungsnachweise zu prüfen. Wichtige Entscheidungen stimmte die Regiestelle mit dem BMFSFJ ab. Bis zum Juli 2015 erhielt der Verein insgesamt 12,4 Mio. Euro Fördermittel bewilligt. Damit sollte er etwa Fachkräfte in Kursen von drei Wochenblöcken fortbilden. Grundlage der Bewilligungen war die mit dem Bundesministerium der Finanzen abgestimmte Familienförderrichtlinie des BMFSFJ (Richtlinie I). Ein Projekt des Vereins im zweiten Programmabschnitt sieht vor, weitere etwa Fachkräfte zu qualifizieren. Ihre Förderung richtet sich nach einer vom BMFSFJ erarbeiteten neuen Förderrichtlinie (Richtlinie II), da das Programm nun auch Fördermittel aus dem Europäischen Sozialfonds erhält. Der Verein hat seinen Sitz in Bonn und betrieb seine Bundesgeschäftsstelle bis zum Jahr 2016 in Norddeutschland. Dort richtete er auch die Projektleitung ein. Der Vereinsvorstand besteht aus vier Personen und ist ehrenamtlich tätig. Er hat einen Geschäftsführer bestellt. Rücklagen aus Fördermitteln des Bundes gebildet Die Richtlinie I lässt eine Förderung grundsätzlich nur insoweit zu, als der Zuwendungsempfänger die zuwendungsfähigen Ausgaben nicht durch eigene oder fremde Mittel zu decken vermag (Fehlbedarfsfinanzierung). In geeigneten Fällen kann eine Festbetragsfinanzierung gewährt werden. Für Kurse sieht die Richtlinie I einen Festbetrag je Teilnehmertag von bis zu 36 Euro (Pauschale) vor. Das BMFSFJ bewilligte dem Verein die Zuwendungen für das Projekt als Vollfinanzierung und zugleich für die Kurse eine Pauschale je Teilnehmertag von 148 Euro. Die Höhe der Pauschale hatte der

3 3 Verein zuvor selbst berechnet. Die Summe der Pauschalen an der Gesamtzuwendung machte weit über 50 % aus. Bereits im ersten Projektjahr erwirtschaftete der Verein durch erheblich geringere tatsächliche Ausgaben für die Kurse gegenüber den abgerechneten Pauschalen einen Überschuss von Euro. Er bildete innerhalb von knapp drei Jahren nach Projektstart Rücklagen von über 2 Mio. Euro aus den Zuwendungen des Bundes. Gemäß Zuwendungsbescheid hätte der Verein diese Überschüsse unverzüglich anzeigen und dem Bund erstatten müssen. Dies unterließ er jedoch. Vielmehr rechnete er über mehrere Jahre die hohen Pauschalen ab. Als das BMFSFJ bzw. die Regiestelle die vom Verein vorgelegten Verwendungsnachweise prüften, untersuchten sie nicht, ob die Pauschalen der Höhe nach angemessen waren. Die aus den Zuwendungen gebildeten Rücklagen des Vereins fielen dem BMFSFJ und der Regiestelle deshalb nicht auf. Erst aufgrund einer Prüfung des Bundesrechnungshofes Ende 2013 forderte die Regiestelle die überzahlten Mittel zurück. Der Verein erstattete für die Jahre 2011 bis 2013 insgesamt 2,1 Mio. Euro. Auf die Hälfte der hierauf geltend gemachten Zinsen von Euro verzichtete das BMFSFJ Ende 2014 durch Vergleich, da der Verein erklärte, ihm stünden die Mittel hierfür nicht zur Verfügung. Projekt-Controlling ohne Ausschreibung vergeben Das BMFSFJ wies in seinem Förderbescheid darauf hin, dass bei der Vergabe von Aufträgen ab einem Wert von Euro öffentlich auszuschreiben ist. Die dem Verein vom BMFSFJ und der Regiestelle gewährten Fördermittel im Projektzeitraum März 2011 bis Juli 2015 umfassten auch Euro Honorar für ein sogenanntes Projekt- Controlling. Der Verein vergab diese Dienstleistung freihändig an einen seiner ehrenamtlichen Vorstände mit Wohnort bei Bonn.

4 4 Der vom Geschäftsführer unterzeichnete Dienstvertrag legte als Arbeitsort die Bundesgeschäftsstelle in Norddeutschland fest. Er ging von einem monatlichen Arbeitsaufwand von 125 Stunden aus. Bestandteil des Vertrages ist ein Aufgabenkatalog für das Projekt-Controlling. Dieser Katalog umfasst Aufgaben wie Buchhaltung, Belege prüfen, Gehaltsabrechnungen vorbereiten, Mittel bewirtschaften, Verwendungsnachweise erstellen, bei Stellenbesetzungen oder Investitions- und Organisationsentscheidungen mitwirken. Den Aufgabenkatalog hatte das ehrenamtliche Vorstandsmitglied des Vereins im November 2010 für den Projektantrag selbst erstellt. Der Verein zahlte dem Vorstandsmitglied auf der Grundlage des Dienstvertrages zunächst ab März 2011 ein monatliches Honorar von brutto Euro, ab dem Jahr 2013 von brutto Euro. Hinzu kamen jährlich mehrere Tausend Euro für Reisekosten und Sachausgaben Der Bundesrechnungshof hat beanstandet, dass das BMFSFJ gegen seine eigene Richtlinie I verstoßen hat. Es hat dem Verein eine Vollfinanzierung bewilligt, obwohl die Richtlinie I dies grundsätzlich nicht zulässt. Unabhängig davon ist die gleichzeitige Bewilligung einer Pauschale je Teilnehmertag für die Kurse sinnwidrig, da über die Vollfinanzierung bereits alle zuwendungsfähigen Ausgaben erstattet werden könnten. Die Richtlinie I geht vielmehr grundsätzlich von einer Fehlbedarfsfinanzierung aus. Für besondere Förderbereiche, wie Kurse, sieht sie eine Festbetragsfinanzierung vor. Die bewilligte Pauschale von 148 Euro betrug zudem mehr als das Vierfache des in der Richtlinie I vorgegebenen Höchstbetrages für Pauschalen. Der Bundesrechnungshof hat bemängelt, dass der Verein in weniger als drei Jahren Projektlaufzeit unzulässige Rücklagen von über 2 Mio. Euro aus den Zuwendungen des Bundes gebildet hat. Erst die vom BMFSFJ bewilligten weit überhöhten Pauschalen, die über

5 5 die Hälfte der Gesamtzuwendungen ausmachten, haben dies ermöglicht. Weil weder das BMFSFJ noch die Regiestelle die gebotene intensive Überprüfung der Pauschalen mit dem ersten Verwendungsnachweis durchgeführt haben, ist die Rücklagenbildung nicht aufgefallen. Aufgrund der unzulässigen Rücklagenbildung ist dem Bund ein Zinsschaden entstanden. Der Bundesrechnungshof hat kritisiert, dass das BMFSFJ auf die Hälfte der Zinsforderungen von rund Euro durch Vergleich verzichtet hat. Nach den haushaltsrechtlichen Vorgaben hat der Bund schwierig durchsetzbare Zinsforderungen vorrangig zu stunden oder er hätte den Verein zur Ratenzahlung anhalten müssen. Ein Vergleich und damit ein Forderungsverzicht des Bundes darf nur als letztes Mittel eingesetzt werden, wenn die anderen Handlungsalternativen nachweislich ungeeignet sind. Der Bundesrechnungshof hat das BMFSFJ aufgefordert, bei Projektförderungen auf der Grundlage seiner Richtlinie I künftig die eigenen Vorgaben zur Finanzierungsart und zu Festbeträgen zu beachten. Nur so lassen sich Überzahlungen mit der Möglichkeit von Rücklagenbildungen bei Zuwendungsempfängern in dieser Dimension und Zinsschäden für den Bund vermeiden. Der Bundesrechnungshof hat auch beanstandet, dass das BMFSFJ die öffentliche Ausschreibung des Projekt-Controllings nicht sichergestellt hat. Er hat das BMFSFJ aufgefordert, die freihändige Vergabe des Projekt-Controllings zu prüfen. Der Bundesrechnungshof hat auch bezweifelt, dass eine solche Dienstleistung notwendig war. Die Aufgaben des Controllings hätten von dem vorhandenen Personal in der Geschäftsstelle wahrgenommen werden können. Dies hätte auch erhebliche, zulasten der Bundesmittel abgerechnete Reisekosten für die Honorarkraft vermieden. 22.3

6 6 Das BMFSFJ hat erklärt, die Richtlinie I schließe dem Wortlaut nach eine Vollfinanzierung des Projektes nicht aus. Dies ergebe sich aus der Verwendung des Wortes grundsätzlich in der Richtlinie I. Sie ermögliche bei Modellprojekten im Ausnahmefall eine Vollfinanzierung. Daher sei auch der in der Richtlinie I für Kurse genannte Festbetrag von 36 Euro nicht maßgeblich. Inzwischen sei das Projekt ausgelaufen. Beim Folgeprojekt habe der Verein gemäß der neuen Richtlinie II die tatsächlichen Ausgaben nachzuweisen. Damit sei künftig eine Rücklagenbildung ausgeschlossen. Zudem trage das BMFSFJ bei der Richtlinie II der Kritik des Bundesrechnungshofes Rechnung, indem es sich auf eine Fehlbedarfsfinanzierung festgelegt habe. Das BMFSFJ hat darauf verwiesen, der Verein habe versäumt, der Regiestelle mitzuteilen, dass sich die tatsächliche Ausgabenhöhe gegenüber den Pauschalen im Projektverlauf erheblich reduziert habe. Die Zwischenverwendungsnachweise seien nach Eingang kursorisch und anschließend anhand eines Prüfplans mit jährlich wechselnden Schwerpunkten vertieft geprüft worden. Diese Prüfungen hätten keine Hinweise auf Minderausgaben oder Mehreinnahmen ergeben. Die anschließende Prüfung des Zwischenverwendungsnachweises für das Jahr 2013 habe allerdings die Feststellungen des Bundesrechnungshofes bestätigt, dass der Verein höhere Fördermittel beansprucht habe, als ihm an Ausgaben entstanden seien. Der Verein habe im April 2014 die zurückgeforderten Mittel gezahlt. Auf weitere Zinsforderungen gegenüber dem Verein habe die Regiestelle wegen fehlender Finanzmittel verzichtet. Das BMFSFJ hat weiter mitgeteilt, es habe bei der Auftragsvergabe für das Projekt-Controlling einen Vergabeverstoß festgestellt. Diesen habe es Ende November 2016 durch einen Teilwiderruf von 5 % des Auftragsvolumens von Euro netto (ohne Mehrwertsteuer) sanktioniert. Der Betrag bemesse sich nach den

7 7 erwarteten Einsparungen bei einer ordnungsgemäßen Ausschreibung. Der Verein habe im Dezember 2016 dementsprechend Euro an den Bund zurückgezahlt. Nach Auffassung des BMFSFJ seien die Ausgaben für das Projekt- Controlling notwendig und angemessen. Dies ergebe sich aus der dem Honorarvertrag beigefügten Leistungsbeschreibung und den vorliegenden Stundenzetteln. Bei der Antragsprüfung habe das BMFSFJ die veranschlagten Ausgaben für ein Controlling dem Grunde nach bewilligt, einschließlich der Regelungen zur Vergabe von Aufträgen. Schließlich hat das BMFSFJ mitgeteilt, dass der Verein das Arbeitsverhältnis mit dem Geschäftsführer zum 31. März 2016 aufgelöst habe, nachdem dieser seit Ende 2014 seine Tätigkeit nicht mehr habe ausüben können. Ein neuer Geschäftsführer sei nicht bestellt worden. Die Geschäftsführung werde seitdem vom vertretungsberechtigten Vorstand des Vereins wahrgenommen. Im zweiten Programmabschnitt habe der Verein keinen neuen Honorarvertrag für ein Projekt-Controlling abgeschlossen. Insgesamt seien aus Sicht des BMFSFJ die Mängel im Zuwendungsverfahren beseitigt, da die Verwendungsnachweise geprüft seien und der Zuwendungsempfänger Mittel erstattet habe Der Bundesrechnungshof bleibt bei seiner Kritik, dass das BMFSFJ gegen seine eigene Richtlinie I verstoßen hat. Es hätte demnach weder die Vollfinanzierung noch die hohen Pauschalen bewilligen dürfen. Dadurch hat es die unzulässige Rücklagenbildung beim Verein erst ermöglicht. Letztlich hat dies zu einem Zinsschaden für den Bund geführt.

8 8 Das BMFSFJ hat zwar in der neuen Richtlinie II den Bedenken des Bundesrechnungshofes Rechnung getragen. Allerdings gilt die Richtlinie I als Grundlage für andere Projekte der Familienförderung weiter. Deshalb kann nicht ausgeschlossen werden, dass das BMFSFJ auch künftig seine Richtlinie I dazu nutzt, Projekte mittels Vollfinanzierung zu fördern und von seinen selbst vorgegebenen Pauschalen abzuweichen. Pauschalen dienen dazu, Förderverfahren zu vereinfachen und beruhen regelmäßig auf Erfahrungswerten. Enthält die Richtlinie entsprechende Vorgaben und wird sie Grundlage einer Bewilligung, so sind die in ihr geregelten Pauschalen zu beachten. Es steht den Bewilligungsstellen nicht frei, von ihnen abzuweichen und Pauschalen beliebig zu vereinbaren. Ohne das kritische Hinterfragen der überhöhten Pauschalen durch den Bundesrechnungshof wäre nicht aufgefallen, dass der Verein unzulässige Rücklagen von über 2 Mio. Euro gebildet hatte. Die kursorischen Verwendungsnachweisprüfungen und die jährlich wechselnden Schwerpunktprüfungen durch die Regiestelle waren dafür nicht geeignet, da die Angemessenheit der Pauschalen hierbei kein Prüfungsgegenstand war. Mit Blick auf die ungewöhnlich hohen Pauschalen wäre jedoch genau dies erforderlich gewesen. Die vom BMFSFJ veranlassten Rückzahlungen des Vereins haben den Zinsschaden des Bundes nicht beseitigt; der Teilerlass der Zinsforderung hat vielmehr zu einem bleibenden finanziellen Schaden geführt. Das BMFSFJ hat den Vergabeverstoß beim Projekt-Controlling viel zu spät sanktioniert. Anstatt die Vergabe mit dem ersten Zwischenverwendungsnachweis oder spätestens nach den Hinweisen des Bundesrechnungshofes zu prüfen, erließ das BMFSFJ den Teilwiderruf erst nach Projektende und mehr als fünf Jahre nach Projektbeginn. Der Bundesrechnungshof bleibt im Hinblick auf den Vergabeverstoß bei seiner Auffassung, dass das BMFSFJ bzw. die Regiestelle

9 9 nicht kontrolliert hat, ob der Verein die vergaberechtliche Auflage eingehalten hat. Eine Sanktionierung beseitigt den Vergabeverstoß und die Kritik hieran nicht. Die Erforderlichkeit des Honorarvertrages für das Projekt- Controlling konnte das BMFSFJ nicht belegen. Weder ausgefüllte Stundenzettel noch die von dem ehrenamtlichen Vorstandsmitglied als der späteren Honorarkraft selbst erstellte Aufgabenbeschreibung sind hierfür ein Nachweis. Vielmehr sieht sich der Bundesrechnungshof in seinen erheblichen Zweifeln an der Notwendigkeit des Honorarvertrages für das Projekt-Controlling durch die Stellungnahme des BMFSFJ noch bestärkt. Obgleich das Projekt des Vereins im zweiten Programmabschnitt doppelt so viele Fachkräfte erreichen soll wie im ersten Programmabschnitt, hat der Verein sowohl auf eine hauptamtliche Geschäftsführung als auch auf eine Controlling-Fachkraft auf Honorarbasis verzichtet. Der Bundesrechnungshof erwartet vom BMFSFJ, künftig sicherzustellen, dass bei der Bewilligung und der Kontrolle von Zuwendungen das maßgebende Regelwerk eingehalten wird.