Tenor. Gründe. VGH München, Beschluss v BV Titel:

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1 VGH München, Beschluss v BV Titel: Normenketten: Art 33 Abs 5 GG Art 3 Abs 1 GG Art 118 Abs 1 Verf BY Art 95 Abs 1 S 2 Verf BY Art 86a Abs 2 S 5 BG BY Art 96 Abs 2 S 5 BG BY Orientierungsatz: Beihilferecht; freiwillige gesetzliche Krankenversicherung; kieferorthopädische Behandlung nicht im Leistungskatalog der gesetzlichen Krankenversicherung; Gleichheitsgrundsatz; Fürsorgepflicht des Dienstherrn Tenor I. Das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts Würzburg vom 27. Oktober 2009 wird abgeändert. Die Klage wird abgewiesen. II. Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Instanzen. III. Der Beschluss ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, falls nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet. IV. Die Revision wird nicht zugelassen. Gründe I. 1 Der Kläger, der als Beamter im Dienste des Beklagten steht, ist als freiwilliges Mitglied bei einer gesetzlichen Krankenkasse krankenversichert. Im Jahr 2007 musste sich seine minderjährige Tochter M., die als Familienangehörige mitversichert ist, einer kieferorthopädischen Behandlung unterziehen. Das Landesamt für Finanzen teilte dem Kläger auf Anfrage hin mit, angesichts der geltenden gesetzlichen Regelungen seien Beihilfeleistungen für die beabsichtigte Behandlung nicht möglich. Der Kläger ließ die kieferorthopädische Behandlung der Tochter durchführen und beantragte für die dafür entstandenen Kosten in Höhe von 926,57 Euro (Rechnung Dr. D. vom 26. November 2007) die Gewährung von Beihilfe. 2 Das Landesamt für Finanzen lehnte mit Bescheid vom 2. Juni 2008 die Beihilfe ab. Der Anspruch auf Beihilfeleistungen sei bei Mitgliedern der gesetzlichen Krankenversicherung beschränkt auf Leistungen für Zahnersatz, für Heilpraktiker und auf Wahlleistungen im Krankenhaus. Der dagegen eingelegte Widerspruch des Klägers blieb erfolglos (Widerspruchsbescheid des Landesamtes für Finanzen vom ). 3 Am 4. März 2009 erhob der Kläger Klage zum Bayerischen Verwaltungsgericht Würzburg und beantragte sinngemäß:

2 4 Der Beklagte wird unter Aufhebung des Beihilfebescheids vom 2. Juni 2008 und des Widerspruchsbescheids vom 24. Januar 2009 verpflichtet, für die in dem Beihilfeantrag vom 25. Mai 2008 geltend gemachten Aufwendungen eine entsprechende Beihilfe zu erstatten. 5 Das Verwaltungsgericht verpflichtete den Beklagten unter Aufhebung der entgegenstehenden Bescheide, dem Kläger antragsgemäß Beihilfeleistungen zu den Aufwendungen für die kieferorthopädische Behandlung seiner Tochter M. zu gewähren. Zur Begründung wurde ausgeführt: Der Anspruch auf Beihilfeleistungen sei bei Mitgliedern der gesetzlichen Krankenversicherung nach Art. 86a Abs. 2 Satz 5 BayBG a. F. zwar beschränkt auf Leistungen für Zahnersatz, für Heilpraktiker und Heilpraktikerinnen und auf Wahlleistungen im Krankenhaus. Diese Bestimmung sei über den Wortlaut hinaus aber dahingehend - verfassungskonform - auszulegen, dass die Beschränkung nur insoweit greife, als tatsächlich im System der gesetzlichen Krankenversicherung eine Absicherung dem Grunde nach bestehe, also Sachleistungen bzw. Zuschüsse für die konkrete Behandlung auch gewährt würden. Das sei bei der streitgegenständlichen Behandlung gerade nicht der Fall. Für dieses Ergebnis sprächen der Gesamtzusammenhang und der Zweck der Vorschrift, den Grundsatz der Subsidiarität von Beihilfeleistungen festzuschreiben, wie er in den vorangegangenen Sätzen 3 und 4 des Art. 86a Abs. 2 BayBG a. F. hinreichend zum Ausdruck gekommen sei und auch in der Rechtsprechung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs Bestätigung gefunden habe (vgl. VerfGH vom BayVBl 2009, 239). Dass hinter der Vorschrift ausschließlich der Gedanke der Nachrangigkeit von Beihilfeleistungen stehe und nicht primär der Ausschluss einer bestimmten Gruppe von Beamten aus bestimmten anderen Gründen, werde bestätigt durch die in Art. 86a Abs. 2 Satz 5 BayBG a. F. genannten Ausnahmen. 6 Auch die Entstehungsgeschichte der Norm spreche für ein Auslegungsergebnis in diesem Sinne. Der ursprüngliche Gesetzentwurf (LT-Drs. 15/6302, S. 7) habe zu Art. 86a Abs. 2 Sätze 3 und 4 BayBG a. F. die Formulierung enthalten: Sind die finanziellen Folgen von Krankheit, Geburt, Pflege und Gesundheitsvorsorge durch Leistungen aus anderen Sicherungssystemen dem Grunde nach abgesichert, erfolgt keine zusätzliche Gewährung von Beihilfeleistungen; Sachleistungen sind vorrangig in Anspruch zu nehmen. Soweit nur Zuschüsse zustehen, sind diese anzurechnen. In der Begründung werde hierzu u. a. ausgeführt: Zu den Kosten von Maßnahmen, die nicht zum Leistungskatalog der gesetzlichen Krankenkassen zählten bzw. zu denen von den Kassen nur Zuschüsse gewährt würden (u. a. Zahnersatz), würden auch künftig bei Beihilfeberechtigten, die freiwillig Mitglied einer gesetzlichen Krankenversicherung seien, Beihilfeleistungen erbracht. Die nunmehr endgültige Fassung des Art. 86a Abs. 2 Satz 5 BayBG a. F. gehe zurück auf eine Beschlussempfehlung des Ausschusses für Fragen des öffentlichen Dienstes in dessen Sitzung vom 24. Oktober Aus den Protokollen ergebe sich, dass nur eine nicht gerechtfertigte zusätzliche Inanspruchnahme von Leistungen ausgeschlossen werden solle (LT-Drs. 15/6916). 7 Der Beklagte beantragt mit seiner Berufung, das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 27. Oktober 2009 abzuändern und die Klage abzuweisen. 8 Zur Begründung wird ausgeführt: Art. 86a Abs. 2 Satz 5 BayBG a. F. sei mit dem Gleichheitssatz vereinbar. Der Verfassungsgerichtshof habe sich in seiner Entscheidung vom 24. Juni 2008 davon leiten lassen, dass Art. 86a Abs. 2 Satz 3 BayBG a. F. auf der Annahme des Gesetzgebers beruhe, die Fürsorgepflicht des Dienstherrn und damit auch seine Pflicht zur Gewährung von Beihilfe bestünden nur innerhalb bestimmter Grenzen und Beihilfeleistungen seien gegenüber sonstigen Leistungsansprüchen nachrangig. Vor diesem Hintergrund habe sich der Gesetzgeber dafür entscheiden dürfen, die ergänzende Gewährung von Beihilfeleistungen auszuschließen, sofern durch andere Krankenfürsorgesysteme ein umfassender Krankenfürsorgeschutz dem Grunde nach bestehe. Die in dieser strengen Sachleistungsverweisung liegende Beschränkung der Beihilfegewährung diene nach dem Willen des Gesetzgebers der Vermeidung

3 einer mehrfachen Gewährung von Leistungen aus dem selben Anlass sowie einer Entflechtung der eigenständigen Krankenfürsorgesysteme. 9 Auch Art. 86a Abs. 2 Satz 5 BayBG a. F. halte sich im Rahmen der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers, der angesichts der in Voraussetzungen und Rechtsfolgen unterschiedlichen Versorgungssysteme bei der Entscheidung über die Gewährung von ergänzenden Beihilfeleistungen habe differenzieren dürfen. Es sei höchstrichterlich entschieden und vom Bundesverfassungsgericht bestätigt (vgl. Nichtannahmebeschluss vom , 2 BVR 613/06, juris ), dass Aufwendungen (u. a.) für von der gesetzlichen Krankenversorgung ausgeschlossene Hilfsmittel nicht beihilfefähig seien (vgl. BVerwG vom BVerwGE 125, 21). Soweit der in der gesetzlichen Krankenversicherung freiwillig Versicherte die Kosten selbst zu tragen habe, die einem privat versicherten Beihilfeberechtigten erstattet würden, beruhe dies auf den grundlegenden Strukturunterschieden der verschiedenen Sicherungssysteme Auch die durch Art. 95 Abs. 1 Satz 2 BV gewährleistete Fürsorgepflicht des Dienstherrn sei durch die angegriffene Vorschrift nicht verletzt (wird ausgeführt). 10 Der Kläger beantragt, 11 die Berufung des Beklagten zurückzuweisen. 12 Art. 86a BayBG a. F. schließe eine ergänzende Gewährung von Beihilfeleistungen aus, soweit durch andere Systeme der Krankenfürsorge dem Grunde nach ein umfassender Krankenversicherungsschutz gewährleistet sei und Sachleistungen vorrangig in Anspruch zu nehmen seien. Die nach zutreffender Auffassung des Verwaltungsgerichts verfassungskonforme Auslegung dieser Norm führe zu dem Ergebnis, dass eine Beihilfefähigkeit dann zu verneinen sei, wenn die finanziellen Folgen von Krankheit durch Leistungen aus anderen Sicherungssystemen dem Grunde nach abgesichert seien und Beihilfen nicht zusätzlich gewährt werden dürften. Da aber in Fällen wie dem vorliegenden eine Leistungslücke bestehe, habe der Kläger einen weiteren Anspruch auf Beihilfeleistungen. Den Ausführungen des Verwaltungsgerichts sei auch insoweit zuzustimmen, als der in Art. 86a Abs. 2 Satz 5 BayBG a. F. normierte weitgehende Ausschluss der Beihilfegewährung für Mitglieder der gesetzlichen Krankenkasse deshalb den Anforderungen der verfassungsrechtlichen Fürsorgepflicht nicht gerecht würde, weil die Beihilfevorschriften insoweit keine Regelung zur Vermeidung unzumutbarer Härten enthielten. Soweit eine verfassungskonforme Auslegung der genannten Vorschrift nicht für möglich gehalten werden, sei eine Richtervorlage an das Bundesverfassungsgericht in Betracht zu ziehen, die hiermit beantragt werde. 13 Mit Schreiben vom 10. März 2011 hat der Verwaltungsgerichtshof die Beteiligten zur Möglichkeit der Entscheidung durch Beschluss nach 130a VwGO angehört. 14 Hinsichtlich der Einzelheiten wird auf die Gerichts- und beigezogene Behördenakte Bezug genommen. II. 15 Die zulässige Berufung hat Erfolg. 16 Über sie kann nach 130a VwGO durch Beschluss ohne mündliche Verhandlung entschieden werden, weil der Verwaltungsgerichtshof sie einstimmig für begründet und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält. 17

4 Die Verpflichtungsklage des Klägers ist unbegründet. Die angefochtenen Bescheide des Beklagten, mit denen die beantragte Beihilfe abgelehnt wurde, sind rechtmäßig. Das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts war daher abzuändern Der Kläger kann für die Kosten der kieferorthopädischen Behandlung seiner Tochter keine Beihilfe beanspruchen. Nach Art. 86a Abs. 2 Satz 5 BayBG in der für den vorliegenden Fall noch anwendbaren Fassung der Bekanntmachung vom 27. August 1998 (GVBl S. 702) ist der Anspruch auf Beihilfeleistungen bei Mitgliedern der gesetzlichen Krankenversicherung beschränkt auf Leistungen für Zahnersatz, für Heilpraktiker und Heilpraktikerinnen und auf Wahlleistungen im Krankenhaus. Für Mitglieder der gesetzlichen Krankenkasse gehören nach 29 Abs. 1 SGB V kieferorthopädische Leistungen zwar dem Grunde nach zum Leistungskatalog der gesetzlichen Krankenversicherung, insoweit wird die Leistungspflicht jedoch auf medizinisch begründete Indikationsgruppen beschränkt, bei denen nach den Richtlinien des Bundesausschusses für Zahnärzte und Krankenkassen für die kieferorthopädische Behandlung i. d. F. vom 4. Juni 2003 ( 29 Abs. 4 SGB V) eine Kiefer- oder Zahnfehlstellung vorliegt, die das Kauen, Beißen, Sprechen oder Atmen erheblich beeinträchtigt oder zu beeinträchtigen droht. Diese Voraussetzungen sind bei der Tochter des Klägers offensichtlich nicht gegeben. Obwohl der Kläger weder Leistungen aus der gesetzlichen Krankenversicherung noch Beihilfeleistungen für die Behandlung seiner Tochter erhält, verstößt die Beschränkung des Beihilfeanspruchs für Mitglieder der gesetzlichen Krankenkasse nach Art. 86a Abs. 2 Satz 5 BayBG a. F. nicht gegen höherrangiges Recht. Das ergibt sich aus folgendem. 19 a) Die Regelung verletzt nicht Art. 33 Abs. 5 GG. Da das gegenwärtige System der Beihilfegewährung nicht zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums gehört, besteht auch nicht aus dem hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums, wonach der Dienstherr die Beamten und ihre Familien amtsangemessen zu alimentieren hat, eine Verpflichtung des Dienstherrn, den Beamten und Versorgungsempfängern für Krankheitsfälle Unterstützung gerade in Form von Beihilfen zu gewähren (vgl. BVerfG vom NVwZ 2008, 1004 f. = juris RdNr. 10). Das Bundesverfassungsgericht hat in dieser Entscheidung ausgeführt, eine beihilferechtliche Regelung, wonach ein gesetzlich krankenversicherter Beihilfeberechtigter Aufwendungen für aus dem Leistungsprogramm der gesetzlichen Krankenversicherung ausgeschlossene Arznei-, Hilfs- und Heilmittel auch im Rahmen der Beihilfe nicht geltend machen kann, verstößt nicht gegen Art. 33 Abs. 5 GG. Gleiches gilt deshalb im Fall des Art. 86a Abs. 2 Satz 5 BayBG a. F., wonach der Beihilfeberechtigte für Aufwendungen für aus dem Leistungsprogramm der gesetzlichen Krankenversicherung nach 29 Abs. 1 SGB V ausgeschlossene orthopädische Behandlung - ausgenommen Leistungen für Zahnersatz, für Heilpraktiker und Heilpraktikerinnen und auf Wahlleistungen im Krankenhaus - keine Beihilfe beanspruchen kann. Abgesehen davon wäre bei einer Verletzung des Alimentationsgrundsatzes nicht eine Anpassung des Beihilferechts, sondern eine entsprechende Korrektur der Besoldungs- und Versorgungsgesetze, die das Alimentationsprinzip konkretisieren, geboten (vgl. BVerfG vom juris RdNr. 10 m.w.n.). 20 b) Art. 86a Abs. 2 Satz 5 BayBG a. F. verstößt auch nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG, Art. 118 Abs. 1 BV. Der Gleichheitssatz untersagt dem Normgeber, gleich liegende Sachverhalte, die aus der Natur der Sache und unter dem Gesichtspunkt der Gerechtigkeit eine gleichartige Regelung erfordern, ungleich zu behandeln; dagegen ist wesentlich Ungleiches nach seiner Eigenart verschieden zu regeln. Der Gleichheitssatz verlangt aber keine schematische Gleichbehandlung, sondern lässt Differenzierungen zu, die durch sachliche Erwägungen gerechtfertigt sind. Er verbietet Willkür. Der Gesetzgeber handelt jedoch nicht schon dann willkürlich, wenn er unter mehreren Lösungen nicht die zweckmäßigste, vernünftigste oder gerechteste gewählt hat. Es bleibt vielmehr dem Ermessen des Gesetzgebers überlassen zu entscheiden, in welcher Weise dem allgemeinen Gedanken der Angemessenheit, Billigkeit und Zweckmäßigkeit Rechnung zu tragen ist. Nur wenn die äußersten Grenzen dieses Ermessens überschritten sind, wenn für

5 die getroffene Regelung jeder vernünftige und sachlich einleuchtende Grund fehlt, ist der Gleichheitssatz verletzt (vgl. VerfGH vom VerfGH 57, 156/158; VerfGH vom VerfGH 60, 101/112). 21 Auch bei der Regelung des Beihilferechts besteht eine weitgehende Gestaltungsfreiheit des Normgebers. Es ist nicht zu beanstanden, dass der Kläger für die Aufwendungen, die aufgrund der kieferorthopädischen Behandlung seiner Tochter entstanden sind und nicht zum Leistungskatalog der gesetzlichen Krankenversicherung gehören, keine Beihilfeleistungen des Beklagten erhält. Mit dem Ausschluss bestimmter Beihilfeleistungen für kieferorthopädische Behandlungen werden die verschiedenen Krankenversorgungssysteme voneinander abgegrenzt. Den unterschiedlichen Systemen der gesetzlichen Krankenversicherung und der beamtenrechtlichen Beihilfegewährung würde es widersprechen, wenn Aufwendungen, die nach dem Willen des Gesetzgebers in dem einen Leistungssystem aus Gründen der Kostendämpfung und Eigenbeteiligung von einem dem Grunde nach Berechtigten getragen werden sollen, auf ein anderes Leistungssystem, die beamtenrechtliche Beihilfe, übergewälzt würden. Soweit das freiwillige Mitglied bei einer gesetzlichen Krankenkasse einen eigenen Kostenanteil zu tragen hat, wie im vorliegenden Fall, der einem privat versicherten Beihilfeberechtigten erstattet würde, beruht dies auf den grundlegenden Strukturunterschieden der verschiedenen Sicherungssysteme und verletzt deshalb nicht den Gleichbehandlungsgrundsatz. Bei den Leistungen der gesetzlichen Krankenversicherung handelt es sich um Leistungen aus öffentlichen Kassen, die der grundsätzlich umfassenden Sicherung des Betroffenen und seiner Familie in Krankheitsfällen dienen. Die gesetzliche Krankenversicherung steht im Gegensatz zu der privaten Eigenvorsorge des Beamten und der ergänzenden nachrangigen Unterstützung durch den Dienstherrn. Die Krankheitsvorsorge aufgrund von Beihilfe und Privatversicherung unterscheidet sich von der gesetzlichen Krankenversicherung im Hinblick auf die verfassungsrechtliche Verankerung, die Finanzierung, die Leistungsvoraussetzungen, das Leistungsspektrum und die Leistungsformen. Prägende Grundsätze der gesetzlichen Krankenversicherung sind vor allem die solidarische Finanzierung, der soziale Ausgleich, die Sach- und Dienstleistung als Leistungsform sowie die Organisation ihrer Träger als Selbstverwaltungskörperschaften des öffentlichen Rechts (vgl. BVerwG vom RiA 2006, 140/142). Der Beamte, der von der Möglichkeit Gebrauch gemacht hat, sich freiwillig in der gesetzlichen Krankenversicherung zu versichern, hat eine Systementscheidung getroffen, die sich sowohl auf die Vorals auch auf die Nachteile dieser Form der Eigenvorsorge insgesamt bezieht. Er muss ebenso wie derjenige, der bewusst von einem ergänzenden Versicherungsschutz ganz oder teilweise abgesehen hat, in Kauf nehmen, dass nach den jeweiligen Besonderheiten des Systems krankheitsbedingte Aufwendungen ungedeckt bleiben (BVerfG vom a. a. O.; BVerwG vom a.a.o., S. 143). 22 c) Die Fürsorgepflicht des Dienstherrn ist durch Art. 86a Abs. 2 Satz 5 BayBG a. F. nicht verletzt. Die Fürsorgepflicht des Dienstherrn gegenüber den Beamten ergibt sich aus dem Wesen des Berufsbeamtentums und entspricht dessen hergebrachten Grundsätzen (BVerfG vom BVerfGE 83, 89/98). Bei der Konkretisierung der Fürsorgepflicht kommt dem Gesetzgeber ein weiter Beurteilungsspielraum zu (BVerfG vom BVerfGE 8, 1/16). Für den Bereich der Beihilfe bedeutet dies u. a., dass der Gesetzgeber von Verfassungs wegen nicht gehindert ist, den Beihilfeanspruch als einen strikt subsidiären Anspruch auszugestalten. Die Fürsorgepflicht erfordert nicht den Ausgleich jeglicher aus Anlass von Krankheit, Geburt, Pflege und Gesundheitsvorsorge entstandenen Aufwendungen und auch nicht deren Erstattung in jeweils vollem Umfang (BVerwG vom BVerwGE 112, 308/310 f.). Die Grenzen des dem Gesetzgeber zustehenden Ermessens sind durch Art. 86a Abs. 2 Satz 5 BayBG a. F. nicht überschritten. Das Bundesverfassungsgericht hat entschieden, wie ausgeführt wurde, dass Aufwendungen für aus dem Leistungsprogramm der gesetzlichen Krankenversicherung ausgeschlossene Arznei-, Hilfs- und Heilmittel von dem gesetzlich krankenversicherten Beihilfeberechtigten auch im Rahmen der Beihilfe nicht geltend gemacht werden können und dass dies im Hinblick auf die Fürsorgepflicht des Dienstherrn unbedenklich sei. Der gesetzlich krankenversicherte Beihilfeberechtigte werde hierdurch nicht mit erheblichen, ihm nicht zumutbaren Aufwendungen belastet. Ihm verbleibe lediglich ein Aufwand, der auch allen anderen Mitgliedern der gesetzlichen Krankenversicherung zugemutet werde (vgl. BVerfG vom

6 juris RdNr. 14). Diese Erwägungen gelten ebenso für den Fall des Art. 86a Abs. 2 Satz 5 BayBG a. F.. 2. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus 154 Abs. 1 VwGO. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus 168 VwGO i.v.m. 708 f. ZPO. Die Revision war nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen. Beschluss: Der Streitwert wird für das Berufungsverfahren auf 648,60 Euro festgesetzt ( 52 Abs. 1, 47 GKG).