Strategie Wohnen. Departement Soziales Soziale Dienste

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1 Strategie Wohnen Zusammenfassung Eine gesicherte Wohnform ist eine wichtige Voraussetzung für eine eigenständige Lebensführung. Die Sozialen Dienste der Stadt Winterthur setzen sich in Ergänzung zur persönlichen Verantwortung und zur privaten Initiative dafür ein, dass auch Familien und Alleinstehende mit erschwertem Zugang zum Wohnungsmarkt eine ihrem Bedarf angemessene Wohnmöglichkeit realisieren können. Auf diese Hilfe angewiesene Personen werden unterstützt, wenn es darum geht, ein bestehendes, aber gefährdetes Mietverhältnis zu retten oder eine neue Wohnung zu finden. In akuten Notlagen wird zudem Übergangswohnraum zur Verfügung gestellt. Personen, die in ihrer Sozial- und Wohnkompetenz eingeschränkt sind, erhalten nach erfolgter individueller Bedarfsklärung mit der Wohnbegleitung angemessene Hilfestellungen und Förderung. Das vorliegende Strategiepapier der Sozialen Dienste beschreibt die Grundlagen für den Bereich Wohnen, definiert Ziele und Massnahmen und gibt den Rahmen für die Umsetzung der Strategie. Damit bildet es die Basis für die Anpassung bestehender und die Entwicklung neuer Konzepte. 1. Einleitung Ausgangslage Die Sozialen Dienste verfügen über verschiedene Unterstützungsangebote im Bereich Wohnen, welche hauptsächlich in der Hauptabteilung Prävention und Suchthilfe angesiedelt sind. Mit dem Ziel, diese Angebotspalette zu erfassen und zu überprüfen, wurde die Fachhochschule Nordwestschweiz beauftragt, eine Bedarfsanalyse über die Angebote für von Obdachlosigkeit betroffene Menschen in Winterthur durchzuführen. In ihrem Schlussbericht vom Februar stellen die Autorinnen im breiten und heterogenen Angebot in der Stadt Winterthur zwei zentrale Leistungspakete fest: eigentliche Wohnangebote vom Notbett über vorübergehende Wohnmöglichkeiten bis zur dauerhaft betreuten Wohnsituation sowie Beratungs- und Unterstützungsangebote rund um das Wohnen, wie Vermittlung, Mediation und Betreuung. Die Verfasserinnen bemerken, dass ein Gesamtkonzept oder eine Strategie mit einer Übersicht über Zielgruppen, Wirkungsziele und Leistungen und somit die Basis für eine umfassende Angebotssteuerung fehlen. Aus ihren Untersuchungsergebnissen formulieren die Autorinnen fünf Empfehlungen. Sie betreffen die Definition der Begriffe "Obdachlosigkeit" und "Wohnungslosigkeit", die Zielgruppendefinition sowie die Beschreibung der Leistungspakete und deren Wirkungsbeiträge. Daneben schlagen sie die Schaffung von Grundlagen für ein neues Finanzierungsmodell sowie die Klärung der Strukturen, Abläufe und Kompetenzen im Bereich Wohnen vor. In einem abteilungsübergreifenden Projekt wurden diese Punkte 2010 aufgegriffen und bearbeitet. Die Resultate wurden in die vorliegende Strategie integriert. Die Situation für Wohnungssuchende verschärft sich zusätzlich, wenn günstiger Wohnraum knapp ist. Um das Thema des fehlenden Wohnraums genauer zu untersuchen, wurde die Arbeitsgruppe "Günstiger Wohnraum / Notplätze Winterthur" gebildet, in welcher zehn mit Wohnungssuchenden konfrontierte Fachstellen, so auch diejenigen der Stadt, vertreten waren. Mittels einer Befragung von Betroffenen wurde der Bedarf an günstigem Wohnraum sowie die Hintergründe der Schwierigkeiten bei der Wohnungssu- 1 Ruflin, Regula; Fritze, Agnes: Bedarfsanalyse. Angebote für von Obdachlosigkeit betroffene Menschen in der Stadt Winterthur, Fachhochschule Nordwestschweiz, Hochschule für Soziale Arbeit und socialdesign, Bern und Olten, 2007, S. 16.

2 che untersucht und daraus entsprechende Empfehlungen an die Verantwortlichen der Stadt Winterthur abgeleitet. 2 Auftrag Mit dem vorliegenden Papier werden für die Sozialen Dienste übergeordnete Ziele, Leitideen, Massnahmen und der Rahmen für die Umsetzung der Strategie Wohnen festgelegt. Organisatorisch ist die Hauptabteilung Prävention und Suchthilfe für die operative Umsetzung der Strategie zuständig, indem sie die notwendigen Realisierungsschritte in die ordentliche Jahresplanung (Tätigkeitsschwerpunkte) aufnimmt. Die Strategie berücksichtigt die Bedürfnisse der Betroffenen angemessen; sie zieht die Zuweiserpartner/innen genügend bei und beachtet die Wechselwirkungen zu anderen laufenden Projekten. Begriffsklärungen Von Obdachlosigkeit als einer akuten Form von Wohnungslosigkeit sprechen wir, wenn private Räume gänzlich fehlen und Betroffene auf der Strasse leben oder keine feste Unterbringung haben, welche 24 Stunden im Tag zugänglich ist. Von Wohnungslosigkeit sprechen wir, wenn jemand temporär in Sozialeinrichtungen (Heilsarmee, Notschlafstelle, Notwohnungen, betreutes Wohnen) untergebracht ist oder wenn jemand unfreiwillig bei Freunden, in einer Pension, auf dem Campingplatz unterkommt. Von gefährdeten Wohnsituationen sprechen wir, wenn Betroffene nicht in der Lage sind, Mietkosten zu zahlen und deshalb von einer Kündigung / Ausweisung bedroht sind. Eine Gefährdung der Wohnsituation kann auch dann vorliegen, wenn Betroffene wegen Krankheit, Krisen oder aus anderen Gründen ihre Fähigkeit verloren haben, selbständig zu wohnen, und für ihre Nachbarschaft beziehungsweise für den Vermieter untragbar werden. Inadäquate Wohnverhältnisse sind dann gegeben, wenn eine Wohnung überbelegt, feucht, verschimmelt oder unbeheizbar ist. Unter Wohnkompetenz verstehen wir die Fähigkeit, die notwendigen Verrichtungen des täglichen Lebens wie Reinigen, Kochen, Waschen, etc. selbständig zu bewältigen und dadurch Verwahrlosung zu vermeiden. Sozialkompetenz verstehen wir als Fähigkeit, sich in einem Wohnumfeld im Umgang mit gesellschaftlichen Normen und sozialen Kontakten angemessen zu bewegen. Notschlafstellen sind ausschliessliche Übernachtungsgelegenheiten für Menschen, die akut keinen Ort zum Schlafen haben. Notwohnungen bieten Übergangswohnraum für Familien und Alleinstehende, die in nützlicher Frist keine Wohngelegenheit finden. Sozialwohnungen bieten längerfristigen Wohnraum für Familien und Alleinstehende, die auf dem freien Wohnungsmarkt keine Chance haben, eine adäquate Wohnung zu finden. Betreutes oder Begleitetes Wohnen beinhaltet die Begleitung, Betreuung und Förderung von Menschen, die den Wohnalltag nicht selbstständig bewältigen können. 2. Strategie Rechtliche Grundlagen "Obdachlose haben einen weiten Heimweg." Dieser Ausspruch beschreibt die Bedeutung der Wohnungslosigkeit als Fehlen eines privaten Rückzugsorts, wo man nicht mehr öffentlich unterwegs, sondern daheim ist. Die Bundesverfassung (BV) hält in Art. 12 fest: "Wer in Not gerät und nicht in der Lage ist, für sich zu sorgen, hat Anspruch auf Hilfe und Betreuung und auf die Mittel, die für ein menschenwürdiges Dasein unerlässlich sind." In Art. 41 lit. e BV wird als Sozialziel festgehalten, dass sich Bund und Kantone in Ergänzung zu persönlicher Verantwortung und privater Initiative dafür einsetzen, dass Wohnungssuchende für sich und ihre Familie 2 Gehrig, Milena: Wohnungssuchende in Winterthur. Eine Analyse der Situation von Wohnungssuchenden mit geringen finanziellen Mitteln, Zürcher Hochschule für Soziale Arbeit, August 2011.

3 eine angemessene Wohnung zu tragbaren Bedingungen finden können. Das Sozialhilfegesetz des Kantons Zürich SHG postuliert in 11 einen Rechtsanspruch auf Beratung und Betreuung bei persönlichen Notlagen. Für die vorliegende Strategie sind folgende Dokumente massgebend: - Suchtpolitik Winterthur , Bedarfsanalyse Wohnen, Leitbild der Sozialen Dienste, "TAXI": Prozess-Leistungs-Wirkungsanalyse der Sozialen Dienste Winterthur, Prozesslandschaft der Sozialen Dienste, 2010 Allgemeiner Auftrag Die Stadt Winterthur ist verpflichtet, Menschen in Notlagen oder Personen, die nicht in der Lage sind, für sich zu sorgen, zu unterstützen. Diese Verpflichtung beinhaltet auch, dass alle Bewohnerinnen und Bewohner von Winterthur kurz- und längerfristig über einen angemessenen Wohnraum verfügen auch wenn sie mit erschwerten Bedingungen auf dem Wohnungsmarkt zu kämpfen haben. Für akute Notlagen müssen in bedarfsgerechter Zahl Schlafgelegenheiten beziehungsweise Übergangswohnraum zur Verfügung stehen. Personen, die ihren Wohnalltag nicht aus eigener Kraft bewältigen können, werden entsprechend begleitet mit dem Ziel, die individuelle Wohnkompetenz zu fördern und Verwahrlosung zu verhindern. Leitideen Die Gewährung eines Obdachs sowie die Unterstützung beim Finden einer geeigneten und bezahlbaren Wohnung gehören in den staatlichen Aufgabenbereich (vgl. Kap. Rechtliche Grundlagen). Es gibt hingegen keine verbindlichen Standards, wie diese Aufgaben zu lösen sind. Ansprüche und Erwartungen von obdach- oder wohnungslosen Menschen an staatliche Unterstützung und Hilfe auf der einen Seite und Problemdefinitionen und Lösungskonstruktionen der zuständigen staatlichen Stellen oder der Gesellschaft auf der anderen Seite liegen teilweise weit auseinander. Deshalb ist es wichtig, Wertentscheidungen, welche das professionelle Handeln der Sozialen Dienste leiten, transparent zu machen. Im Leitbild der Sozialen Dienste heisst es dazu: "Integration bedeutet für uns, dass wir unsere Klientinnen und Klienten darin unterstützen, ihren Platz im persönlichen und gesellschaftlichen Umfeld oder in der Arbeitswelt zu erlangen beziehungsweise zu erhalten. Wir fördern und fordern so weit wie möglich die Eigenverantwortung unserer Klientinnen und Klienten, arbeiten mit ihnen zielorientiert und überprüfen regelmässig die Zielerreichung." (aus dem Leitbild der Sozialen Dienste) Heruntergebrochen auf das Thema Wohnen ergeben sich folgende Leitideen: a) Bedarfs- und ressourcenorientierte Unterstützung Alle Formen der Wohnunterstützung zielen darauf hin, dass betroffene Personen die grösstmögliche Selbständigkeit in ihrer Lebensführung behalten oder erlangen. Alle Hilfsmassnahmen sind deshalb darauf ausgerichtet, die Ressourcenlage zu verbessern. Die Orientierung an den individuellen Fähigkeiten und Möglichkeiten der unterstützten Personen erfordert eine Differenzierung des Angebots. Dadurch bleibt eine adäquate Reaktion auf individuelle Entwicklungsprozesse gewährleistet. Vorstellungen und Erwartungen an die eigene Wohnsituation sind sehr individuell. Es gibt nur wenige allgemeinverbindliche Normen wie beispielsweise zu Grösse und Lichtverhältnissen oder Immissionsgrenzen, welche die Ausstattung von Wohnraum regeln. Fast gänzlich fehlen Standards zum privaten Leben in der eigenen Wohnung. Die Gesellschaft toleriert Abweichungen vom Durchschnitt, solange sich Nachbarn oder Dritte nicht belästigt fühlen. Wohnunterstützungsangebote stehen immer im Spannungsfeld zwischen den persönlichen Bedürfnissen der betroffenen Personen und den normativen Erwartungen des gesellschaftlichen Umfelds sowie den verfügbaren Ressourcen der zuständigen städtischen Stelle. Diese Rahmenbedingungen sind zu beachten und führen dazu, dass Unterstützung sowohl ressourcen- als auch bedarfsorientiert sein muss.

4 b) Privatsphäre so weit wie möglich schützen Menschen brauchen zur Entfaltung ihrer Persönlichkeit den Schutz der eigenen vier Wände. Die eigene Wohnung bietet Rückzugs- und Erholungsmöglichkeiten, welche im öffentlichen und gesellschaftlichen Umfeld nicht möglich sind. Die Wohnung als privater Raum verdient auch im Bereich der Wohnunterstützungsangebote den bestmöglichen Schutz und Respekt. Eingriffe in die Wohnräume und damit in das Privatleben werden deshalb mit den betroffenen Personen abgesprochen oder in schriftlichen Vereinbarungen geregelt. c) Wohnen im gewohnten Umfeld ermöglichen Eine Verankerung im Quartier unterstützt die Orientierung im Lebensalltag besonders bei Menschen mit psychischen und sozialen Beeinträchtigungen und bei neu hinzugezogenen Migranten und Migrantinnen. Häufige Quartier- oder Wohnortswechsel, wie sie bei befristeten Mietverträgen oft vorkommen, destabilisieren die gesamte Lebenssituation und können sich negativ auf Partizipation und Integration auswirken. Bestehen bei einem Wohnungsverlust solche sozialen Einbindungen in ein Quartier, werden diese wenn immer möglich bei der Vermittlung von Anschlusswohnraum berücksichtigt. d) Vernetztes Arbeiten Eine Wohnmöglichkeit zu haben, ist Voraussetzung für eine zufrieden stellende Lebensführung. Probleme oder Unterversorgung in anderen Lebenslagen wie Gesundheit, finanzielle Ausstattung, Arbeit, Familien- und Sozialleben sind häufig mit der Wohnsituation verknüpft. (Drohende) Obdachlosigkeit wirkt sich meistens negativ auf andere Lebensbereiche aus und umgekehrt entstehen bei Scheidungen, Arbeitslosigkeit, Sucht oft auch Wohnprobleme. Um diese Wechselwirkungen genügend zu beachten, arbeiten Wohnunterstützungsangebote mit anderen Stellen und den Bezugspersonen aus dem Umfeld der betreuten Personen zusammen. e) Wohnpolitik für alle sozialen Schichten mitgestalten Preisgünstige Wohnungen für einkommensschwache Menschen oder grosse Familien sind immer schwieriger zu finden. Die Sozialen Dienste erkennen durch die Fallarbeit strukturelle Probleme im Bereich der Wohnraumversorgung für diese Bevölkerungsschichten. Durch Beobachtung der Entwicklungen auf dem Wohnungsmarkt und durch Erfassen und Auswerten der relevanten internen Daten können den städtischen Gremien für Wohnpolitik wertvolle Hinweise auf Problemstellungen und Lösungsansätze gemacht werden. Eine wichtige Grundlage bildet auch die Analyse der Situation von Wohnungssuchenden mit geringen Mitteln, welche im Auftrag der Arbeitsgruppe Günstiger Wohnraum / Notplätze in Winterthur durch die Zürcher Hochschule für Soziale Arbeit erarbeit wurde Massnahmen Um die oben genannten Ziele zu erreichen, sind folgende vier Massnahmen relevant: Unterstützung und Beratung zur Verhinderung von Obdachlosigkeit, Vermittlung von Übergangswohnraum, Vermittlung von "Sozialwohnungen" 4, individuelle Wohnbegleitungen. Im Folgenden werden die Massnahmen des Bereichs Wohnen der Sozialen Dienste beschrieben. Für die Umsetzung ist es wichtig, die entsprechenden Kern- und Teilprozesse zu definieren (vgl. Kap. Umsetzung und Evaluation). Massnahme A: Unterstützung und Beratung zur Verhinderung von Obdachlosigkeit Zur Massnahme A gehören zwei hauptsächliche Unterstützungsleistungen: Hilfe und Beratung bei der Wohnungssuche und Unterstützung beim Erhalt von gefährdetem Wohnraum. Die Massnahme A hat zum Ziel, dass möglichst viele Familien und Alleinstehende adäquaten Wohnraum auf dem freien Wohnungsmarkt finden oder bei ge- 3 Gehrig, Milena: Wohnungssuchende in Winterthur. Eine Analyse der Situation von Wohnungssuchenden mit geringen finanziellen Mitteln, Zürcher Hochschule für Soziale Arbeit, August Die Massnahme "Sozialwohnungen" ist neu beziehungsweise wird zurzeit politisch diskutiert.

5 fährdetem Mietverhältnis behalten können. Zudem soll die individuelle Wohnsuch- Kompetenz der Betroffenen erhöht werden. Diese Angebote richten sich grundsätzlich an Familien und Einzelpersonen mit erschwerten Bedingungen auf dem Wohnungsmarkt, die von Obdachlosigkeit bedroht oder betroffen sind. Erschwerte Bedingungen liegen dann vor, wenn Personen in sehr bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen auf günstigen Wohnraum angewiesen sind, kinderreiche Familien grosse Wohnungen brauchen, Menschen wegen ihrer Herkunft oder Kultur als schwierige Nachbarn gelten oder wenn ein auffälliges Sozialverhalten oder Einträge im Betreibungsregister vorliegen. Teilweise sind persönliche Probleme und / oder Lebensumstände derart belastend, dass sie die selbständige Wohnungssuche gänzlich verunmöglichen. Massnahme B: Vermittlung von Übergangswohnraum und Notplatzierungen Wenn Familien und Alleinstehende trotz den Unterstützungsleistungen unter Massnahme A kurzfristig nicht in der Lage sind, auf dem freien Wohnungsmarkt eine eigene Wohnung zu finden, kommt die Massnahme B zum Zug. Den Betroffenen wird Übergangswohnraum in Form einer Notwohnung zur Verfügung gestellt. In akuten Notlagen können auch Platzierungen im Wohnheim oder Durchgangsheim der Heilsarmee oder in einem Hotel vorgenommen werden. Die Zielgruppe dieser Massnahme sind Familien und Einzelpersonen, die von Obdachlosigkeit betroffen oder bedroht sind, seit mindestens 6 Monaten in Winterthur wohnhaft sind und kurzfristig auf dem freien Wohnungsmarkt keine eigene Wohnung finden können. Von der Karenzfrist ausgenommen sind Personen im Sozialhilfebezug. Zusätzlich müssen die Angebotsnutzenden über geregelte finanzielle Verhältnisse verfügen oder falls eine wirtschaftliche Notlage vorliegt bereit sein, diese zu regeln. Bei den Notwohnungen handelt es sich grundsätzlich um Übergangswohnraum (Verträge werden für 6 Monate ausgestellt). Da die Stadt Winterthur bisher keine Sozialwohnungen anbietet, müssen die Verträge aufgrund von fehlendem Anschlusswohnraum oft über mehrere Jahre verlängert werden, die Notwohnungen verlieren dadurch ihren Ü- bergangscharakter. Die Sozialen Dienste unterstützen deshalb die Bemühungen der Stadt Winterthur, den sozialen Wohnungsbau durch geeignete Massnahmen zu fördern. Sie setzen sich auch für die Schaffung von "Sozialwohnungen" ein, die durch die Stadt oder externe Partner angeboten und verwaltet werden. Voraussetzung für die Massnahme B ist die Verfügbarkeit von passenden Wohnungen und Zimmern als Übergangswohnraum. Die Akquisition von Wohnraum hat deshalb hohe Priorität. Entsprechend sind sowohl auf politischer wie auch operativer Ebene die Kontakte zu Immobilienverwaltungen zu pflegen und auszubauen. Massnahme C: Wohnbegleitung Mit dem Begleiteten Wohnen (BeWo) werden Menschen unterstützt, die den Wohn- Alltag nicht aus eigener Kraft bewältigen können. Die Begleitung ist dreiphasig gestaltet: Auf eine Abklärungsphase folgt die reguläre wöchentliche Begleitung. Falls nach 2 Jahren immer noch Begleitungsbedarf besteht, gibt es die Möglichkeit einer langfristigen grobmaschigeren Begleitung. Bei abnehmender Wohnkompetenz werden Anschlusslösungen im Betreuten Wohnen gesucht. Die Wohnbegleitung ist individuell ausgestaltet und richtet sich stark nach dem Bedarf der betroffenen Personen. Begleitungen werden sowohl im eigenen wie auch Notwohnungsraum durchgeführt. Die Angebote im Begleiteten Wohnen werden regelmässig überprüft und dem Versorgungsbedarf angepasst. 4. Schnittstellen und Zuständigkeiten Innerhalb der Abteilung Wohnen Für die Umsetzung der Massnahmen A, B und C ist innerhalb der Sozialen Dienste die Abteilung Wohnen zuständig. Die Massnahmen A und B werden vom Büro für Notwoh-

6 nungen 5 mit einem Stellenanteil von 2,40 Vollzeitstellen und die Massnahmen C vom Betreuten Wohnen mit einem Stellenanteil von 4,00 Vollzeitstellen umgesetzt. Die grösste Schnittstelle zwischen den beiden Teams sind die unter Massnahme B verwalteten Wohnungen, in denen viele BeWo-Nutzende wohnen. Mit aussenstehenden Stellen Drohende oder bestehende Wohnungslosigkeit steht oft in einem direkten Zusammenhang mit anderen psychosozialen Schwierigkeiten, die nicht alle im Rahmen der Sicherstellung von Wohnraum oder einer Wohnbegleitung bearbeitet werden können. Eine direkte Zusammenarbeit mit anderen am Hilfsprozess beteiligten internen und externen Diensten ist deshalb unabdingbar. Um diese Zusammenarbeit zu gewährleisten, findet nach der Abklärungsphase im Begleiteten Wohnen immer eine Helferkonferenz mit allen beteiligten Stellen statt. Rollen, Zuständigkeiten und Abläufe werden geklärt und in der Hilfeplanung festgehalten. 5. Finanzierung Alle Mietverhältnisse sind grundsätzlich kostendeckend und unter Einbezug des Unterhaltbedarfs zu gestalten. Für die Verwaltung der Notwohnungen wird ein Verwaltungskostenanteil angepasst an die Grösse der Wohnung erhoben. Grundsätzlich können die Leistungen des Begleiteten Wohnens auch von anderen Gemeinden aus dem Bezirk Winterthur in Anspruch genommen werden. In diesem Fall wird eine Begleitungspauschale pro Monat erhoben. 6. Umsetzung und Evaluation Die Aufträge zur Umsetzung der vorliegenden Strategie erfolgt durch die Leitung der Sozialen Dienste. Dabei ist sicherzustellen, dass die Angebote sowohl dem ausgewiesenen Bedarf entsprechen wie auch die angestrebten Ziele erreichen. Die Annahmen, welche dem Strategieprozess zugrunde liegen, werden regelmässig überprüft und neue Entwicklungen berücksichtigt. Die quantitative und qualitative Überprüfung der Umsetzung der Strategie Wohnen erfolgt periodisch. Dabei werden Messgrössen für Leistungsund Wirkungsziele festgelegt. Für die Umsetzung der Strategie ist die Hauptabteilung Prävention und Suchthilfe zuständig. Die dafür notwendigen Massnahmen werden in den Tätigkeitsschwerpunkten der Hauptabteilung festgelegt. Winterthur, im November Ab 1. Februar 2012: Wohnhilfe Winterthur