Niedersächsischer Landtag 17. Wahlperiode Drucksache 17/8349. Unterrichtung

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1 Unterrichtung Der Präsident Hannover, den des Niedersächsischen Landtages Landtagsverwaltung Besoldungsrechtlichen Familienzuschlag umbauen, Kinder in den Mittelpunkt stellen Beschluss des Landtages vom Drs. 17/7151 Der Landtag stellt fest: Der Familienzuschlag ist ein sinnvolles Instrument, um familien- und somit vor allem kinderbedingte Mehrbedarfe im Rahmen des Alimentationsprinzips bei Beamtinnen und Beamten auszugleichen. Der Familienzuschlag weist in seiner aktuellen Ausgestaltung jedoch erhebliche Gerechtigkeitsdefizite auf, weil u. a. 1. unverheiratete Beamtenpaare mit Kindern gegenüber verheirateten oder verpartnerten Paaren mit derselben Anzahl Kinder trotz vergleichbarer Erziehungsleistung finanziell schlechter gestellt sind und 2. die Erhöhungsbeiträge bei den ersten beiden Kindern deutlich geringer ausfallen als die Erhöhungsbeiträge für die weiteren Kinder. Der Landtag fordert die Landesregierung auf, im Nachgang zur aktuellen Novelle des Besoldungsgesetzes Optionen zum Abbau der genannten Gerechtigkeitsdefizite beim Familienzuschlag zu prüfen und nach Abschluss der Prüfung dem Landtag zur Beschlussfassung vorzulegen. Dabei sind folgende Maßgaben zu berücksichtigen: 1. Der Familienzuschlag soll im Kern auf die Erziehungsleistung der Beamtinnen und Beamten unabhängig vom Familienstand ausgerichtet werden. 2. Die Höhe des Familienzuschlags für kinderlose verheiratete Beamte ist grundsätzlich zu hinterfragen. 3. Eine Steigerung der Erhöhungsbeiträge vor allem für die ersten beiden Kinder ist zu prüfen. 4. Analoge Änderungen sind für Versorgungsempfängerinnen und -empfänger vorzusehen. 5. Schließlich ist eine statische Übergangsregelung zu entwickeln, um Bestandsfälle nicht schlechter zu stellen. Antwort der Landesregierung vom In seinem Entschließungsantrag trifft der Landtag die Feststellung, dass der besoldungsrechtliche Familienzuschlag in seiner derzeitigen Ausgestaltung erhebliche Gerechtigkeitsdefizite aufweise, weil insbesondere unverheiratete Beamtenpaare mit Kindern gegenüber verheirateten/verpartnerten Paaren mit derselben Kinderzahl (trotz vergleichbarer Erziehungsleistung) finanziell schlechter gestellt seien und 1

2 die kinderbezogenen Familienzuschlagsbeträge für erste und zweite Kinder deutlich geringer ausfielen als jene für dritte und weitere Kinder. Bei der Prüfung von Optionen zum Abbau der genannten Gerechtigkeitsdefizite sind als Maßgaben einzubeziehen: vorrangige Priorität der Erziehungsleistung unabhängig vom Familienstand, grundsätzliche Hinterfragung der Höhe des Familienzuschlags für kinderlose Verheiratete, Prüfung einer Erhöhung der kinderbezogenen Familienzuschlagsbeträge vorrangig für die ersten und zweiten Kinder, analoge Übertragung einer Rechtsänderung auf Versorgungsempfänger, Entwicklung einer besitzstandswahrenden, statischen Übergangsregelung für Bestandsfälle. Dies vorausgeschickt, wird zu den Nummern 1 bis 5 der Landtagsentschließung zusammenfassend Folgendes ausgeführt: Zur Verschaffung eines Überblicks der Verfahrensweise in den Bundesländern und beim Bund kann die als Anlage beigefügte Umfrage-Übersicht (Stand: Oktober 2016) herangezogen werden. Zusammenfassend werden danach auszugsweise folgende höchste, niedrigste und niedersächsische Familienzuschlagsbeträge/Monat gewährt: Stufe 1 voll (sogenannter Ehegattenbestandteil) Höchster Betrag: Niedrigster Betrag: Niedersachsen: Thüringen: 138,65 Euro Brandenburg: kein Rheinland-Pfalz: 63,94 Euro 123,04 Euro (bis BesGr. A 8) / 129,20 Euro (übrige BesGr.) Stufen 2 ff. (Kinderanteile) Höchste Beträge: Niedrigste Beträge: Kinderanteil für 1. und Kinderanteil für 1. und 2. Kinder: 2. Kinder: Berlin: 105,78 Euro Rheinland-Pfalz: Kinderanteil für 3. und weitere 179,39 Euro Kinder: Kinderanteil für 3. und Niedersachsen: 302,50 Euro weitere Kinder: Sachsen: 375,83 Euro Niedersachsen: Kinderanteil für 1. und 2. Kinder: 110,47 Euro Kinderanteil für 3. und weitere Kinder: 302,50 Euro Kinder-Erhöhungsbeträge für die BesGr. A 2 bis A 5 Höchste Beträge: Niedrigste Beträge: für das 1. Kind: für das 1. Kind: Bund: 5,37 Euro (BesGr. Baden-Württemberg, A 2 / A3) Brandenburg, Thüringen: kein Bund: 5,37 Euro (BesGr. für 2. und weitere Kinder: A 4) Baden-Württemberg, Nordrhein-Westfalen: 6,24 Euro (BesGr. A 5) Brandenburg, Thüringen: kein für 2. und weitere Kinder: Bund: 26,84 Euro (BesGr. A 2 / A3) Bund: 21,47 Euro (BesGr. A 4) Nordrhein-Westfalen: 18,71 Euro (BesGr. A 5) Niedersachsen: für das 1. Kind: 5,11 Euro (BesGr. A 2 - A 5) für 2. und weitere Kinder: 25,56 Euro (BesGr. A 2 und A 3) 20,45 Euro (BesGr. A 4) 15,34 Euro (BesGr. A 5) Die Übersicht beinhaltet ferner Anmerkungen hinsichtlich einer eventuellen Berücksichtigung im Rahmen von Sonderzahlungen. In Niedersachsen werden derzeit gemäß 63 Abs. 2 des Niedersächsischen Besoldungsgesetzes (NBesG) für den Monat Dezember als jährliche Sonderzahlun- 2

3 gen 120 Euro für erste und zweite sowie 400 Euro für dritte und weitere berücksichtigungsfähige Kinder gezahlt (monatsanteilig umgelegt: 10 Euro bzw. 33,33 Euro). Zusammenfassend ist festzustellen, dass einerseits die Beträge für erste und zweite Kinder und andererseits die Beträge für dritte und weitere Kinder jeweils durchgängig in identischer Höhe gezahlt werden. Diese Tatsache beruht darauf, dass bei den ersten und zweiten Kindern eine Gleichbehandlung geboten ist, weil keines dieser Kinder mehr oder weniger wert sein kann. Die deutlich höheren Zahlbeträge für die dritten und weiteren Kinder beruhen auf der Verpflichtung zur Zahlung einer erhöhten Besoldung für kinderreiche Beamtenfamilien aufgrund höchstrichterlicher Rechtsprechung, insbesondere zurückzuführen auf den Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom BvL 26/91 u. a. - und die darin enthaltene Vollstreckungsanordnung. Insoweit lässt sich hieraus ableiten, dass die im Entschließungsantrag enthaltene Maßgabe, den Familienzuschlag insbesondere für erste und zweite Kinder deutlich zu erhöhen, jedenfalls nicht zulasten der Zahlbeträge für dritte und weitere Kinder möglich ist. Im Gegenteil, denn bei den dritten und weiteren Kindern zahlt Niedersachsen derzeit die niedrigsten Beträge. Eventuelle Erhöhungen bei den ersten und zweiten Kindern müssten zur Einhaltung der verfassungsrechtlichen Vorgaben zumindest auch auf die dritten und weiteren Kinder übertragen werden. Zu den Neuregelungen in Rheinland-Pfalz und Brandenburg Wie der Umfrage-Übersicht zu entnehmen ist, sind abweichend von der langjährigen Regelungs- Systematik beim Familienzuschlag seit der Föderalismusreform im Jahr 2006 zwischenzeitlich in den Ländern Rheinland-Pfalz und Brandenburg Modifikationen vorgenommen worden. a) Zu Rheinland-Pfalz Bei der mit Wirkung vom 1. Januar 2012 eingeführten Neuregelung wurde der seinerzeitige volle Monatsbetrag des Familienzuschlags der Stufe 1 i. H. v. rund 117 Euro auf 60 Euro vermindert und die Kinderanteile für erste und zweite Kinder im Umfang von rund 60 Euro erhöht. Für diejenigen Beamten, für die sich aufgrund der Neustrukturierung die Höhe des bisherigen Anspruchs auf Familienzuschlag im Vergleich zur Neuregelung reduzierte, wurde eine ruhegehaltfähige Ausgleichszulage vorgesehen. Hierbei handelte es sich ausschließlich um Personen, die keine anspruchsberechtigten Kinder (mehr) im Familienzuschlag hatten, sondern lediglich Anspruch auf den ehegattenbezogenen Anteil. b) Zu Brandenburg Mit der seit 1. Januar 2015 gültigen Neuregelung ist für Neueinstellungen der volle Monatsbetrag der bisherigen Stufe 1 des Familienzuschlags i. H. v. rund 120 Euro entfallen mit der Folge, dass nur noch kinderbezogene Familienzuschläge gewährt werden. Allerdings wurde parallel eine Umwidmung der vormaligen Stufe 1 vorgenommen, indem der hälftige Betrag i. H. v. rund 60 Euro einerseits in die Grundgehaltstabellen eingebaut wurde (insoweit profitieren seither zusätzlich auch Ledige davon) und andererseits der verbleibende hälftige Betrag für vorhandene Bestandsfälle als statische Ausgleichzulage weitergewährt wurde. Besoldungs- und verfassungsrechtliche Aspekte Zum Kernbereich der Grundsätze des Berufsbeamtentums nach Artikel 33 Abs. 5 des Grundgesetzes (GG) gehört die amtsangemessene Alimentation. Diese verpflichtet den Dienstherrn, den Beamten und seine Familie lebenslang angemessen zu alimentieren und ihm nach seinem Dienstrang, nach der mit seinem Amt verbundenen Verantwortung und nach Maßgabe der Bedeutung des Berufsbeamtentums für die Allgemeinheit entsprechend der Entwicklung der wirtschaftlichen Verhältnisse und des allgemeinen Lebensstandards einen angemessenen Unterhalt zu gewähren. Bei der Konkretisierung der amtsangemessenen Alimentation hat der Gesetzgeber einen weiten Gestaltungsspielraum, wobei das Alimentationsprinzip Grundlage und Grenze der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers ist. Eine Neugestaltung des Familienzuschlags dahin gehend, dass dieser nur noch kindbezogene Bestandteile aufweist und verheiratete oder verpartnerte Beamte keinen gesonderten Zuschlag erhalten, ist dem Gesetzgeber grundsätzlich möglich - siehe Brandenburg. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts besteht weder ein Anspruch auf eine bestimmte unveränderte 3

4 Struktur der Besoldung noch ein Grundsatz, nach dem die familienbezogene Ausgestaltung der Besoldung durch die Gewährung eines Familienzuschlags erfolgen muss. Es muss lediglich gesichert sein, dass die Alimentation auch für eine Zweiergemeinschaft ausreichend bemessen ist. Verfassungsrechtlich muss die Besoldung der Beamten und Richter jedoch bereits in ihren familienneutralen Bestandteilen so bemessen sein, dass davon eine bis zu vierköpfige Familie amtsangemessen unterhalten werden kann. Daher stellt der Verheiratetenzuschlag eine pauschale Ergänzungsleistung des Dienstherrn dar, die für eine amtsangemessene Lebensführung der Beamten und ihrer Familien jedenfalls nicht notwendig ist. Zwar gibt es keinen verfassungsrechtlich gesicherten Anspruch auf Erhalt des Besitzstandes in Bezug auf ein einmal erreichtes Einkommen im Besoldungsrecht der Beamten - dennoch haben auch Rheinland-Pfalz und Brandenburg Regelungen getroffen, um Einkommensverluste bei den bisher Berechtigten zu vermeiden. Brandenburg hat dabei die Hälfte des bisher gezahlten Verheiratetenzuschlags auf die Grundgehälter aller Beamten gelegt und damit das Niveau der Grundgehaltstabellen erhöht. Die andere bisherige Hälfte wird als Ausgleichszulage gezahlt. Auch Rheinland-Pfalz zahlt den bisher Berechtigten die entfallene Hälfte als Ausgleichszulage weiter. Haushaltswirtschaftliche Auswirkungen Finanzielle Auswirkungen einer Umgestaltung des Familienzuschlags auf rein kindbezogene Anteile lassen sich schwerlich abschätzen, da es sich um eine systematische Umstellung handeln würde, die sich finanziell erst langfristig positiv auswirken würde. Eine Ausrichtung des Familienzuschlags auf rein kindbezogene Anteile setzt auf die Unterstützung des Mehrbedarfs für Beamte ausschließlich in der Zeit, in der Kinder zu unterhalten sind. Insofern erhielte die Beamtin/der Beamte den Zuschlag auch nur in der Phase der Kindergeldberechtigung. Ist diese nicht (mehr) gegeben, wird kein Familienzuschlag mehr gezahlt. Ein solches Modell ist für den Haushalt weniger belastend, weil die Anzahl der Zahl-Jahre reduziert würde. Kurzfristig würde eine Umstellung bei gleichzeitiger Erhöhung des kindbezogenen Familienzuschlags zu Mehrkosten führen. Denn ein Wegfall des Verheiratetenzuschlags würde sich - wenn aus Gründen des Vertrauensschutzes bereits Berechtigte eine Ausgleichszulage erhielten - erst bei den neu eingestellten Beamten auswirken. Mit jedem Jahr und jedem neuen Einstellungsjahrgang erhöhen sich entsprechende Einsparungen. Beispielhaftes Einsparpotenzial: Einsparungen könnten sich aus einem zukünftigen Wegfall des Familienzuschlags der Stufe 1 für alle nach derzeitigem Recht anspruchsberechtigten Neueinstellungen (ohne und mit Kindern) ergeben. Als Datengrundlage für die Ermittlung eines jährlichen Einsparvolumens werden nachstehend die diesbezüglichen Neueinstellungen des Jahres 2015 herangezogen, denen ein voller oder (infolge Konkurrenzregelung) hälftiger Familienzuschlag der Stufe 1 zugestanden hat: FamZ- höchster Betrag (ab x Anzahl Neuein- x Anzahl Jahressumme Stufe BesGr. A 10) stellungen Monate 1 129,20 Euro ,00 Euro 1/2 64,60 Euro ,40 Euro ,40 Euro Erhöht man gleichzeitig den kindbezogenen Familienzuschlag, steigen die Haushaltsbelastungen deutlich an. Beispielhafte Mehrkosten: Eine Erhöhung des kindbezogenen Familienzuschlags um beispielhaft lediglich 20 Euro/Monat für alle berücksichtigungsfähigen Kinder in den Bereichen Besoldung und Versorgung würde sich wie folgt auswirken: 4

5 Anzahl Kinder insgesamt (Stand: 10/2016) Nachrichtlich: davon - 1. Kinder: Kinder: und weitere Kinder: x Monatsbetrag x Anzahl Monate Jahressumme 20,00 Euro ,00 Euro Die nachstehenden Berechnungen basieren auf dem Datenbestand des Niedersächsischen Landesamtes für Bezüge und Versorgung (NLBV) und decken rund 92 % der Zahlfälle der unmittelbaren Landesverwaltung ab. Versorgungsrechtliche Rechtsgrundlagen Versorgungsrechtliche Bestimmungen zum Familienzuschlag finden sich derzeit in den 5, 57 und 68 des Niedersächsischen Beamtenversorgungsgesetzes (NBeamtVG). Gemäß 57 Abs. 1 Satz 1 NBeamtVG finden auf den Familienzuschlag die für Beamtinnen und Beamte geltenden Vorschriften des Besoldungsrechts Anwendung. Fazit Eine Neuausrichtung des Familienzuschlags auf rein kindbezogene Bestandteile ist möglich. Alle Gestaltungsmöglichkeiten des Landesgesetzgebers im Besoldungsrecht stehen unter der Prämisse, dass das Alimentationsprinzip strikt zu beachten ist. Für erste und zweite Kinder sind auch zukünftig einheitliche Beträge beim kinderbezogenen Familienzuschlag zugrunde zu legen. Eine Verbesserung der derzeitigen Zahlbeträge für erste und zweite Kinder zulasten jener für dritte und weitere Kinder ist aufgrund verfassungsrechtlicher Rechtsprechung nicht möglich. Verbesserungen für erste und zweite Kinder wären mindestens betragsidentisch auch auf dritte und weitere Kinder zu übertragen. Eine Umgestaltung des Familienzuschlags ließe sich kurz- und mittelfristig nicht kostenneutral realisieren. Für Erhöhungen des Kinderanteils im Familienzuschlag wären daher je nach Erhöhungsbetrag zusätzliche Haushaltsmittel bereitzustellen. 5

6 Anlage 6

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