A. Aufsichtsbehörden

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1 A. Aufsichtsbehörden Geltungsbereich einschränken oder untersagen 26 oder alternativ wiederum EIOPA nach Maßgabe von Art. 19 EIOPA-VO anrufen. Zudem besteht ein Genehmigungserfordernis für Verträge, durch welche ein Bestand an Versicherungsverträgen, die durch eine Niederlassung oder im Dienstleistungsverkehr abgeschlossen wurden, auf Unternehmen mit Sitz in einem anderen Mitglied- oder Vertragsstaat übertragen wird (Art. 39 Solvency II-RL). 27 Für Unternehmen mit Sitz in einem anderen Mitglied- oder Vertragsstaat, auf welche die Solvency II-RL keine Anwendung findet, gelten in Bezug auf die Errichtung von Niederlassungen in Deutschland die zusätzlichen Erfordernisse des 65 VAG. 28 Auch in Bezug auf Niederlassungen und Tochterunternehmen aus 14 Drittstaaten ist eine Zusammenarbeit mit den jeweiligen Aufsichtsbehörden gemäß Art. 162 ff., 176 ff. Solvency II-RL vorgesehen. Für Versicherungsunternehmen aus Drittstaaten, deren Tätigkeit Deutschland tangiert, gelten die 67 ff. VAG. 29 Erleichterungen können nach 70 VAG 30 Unternehmen gewährt werden, die bereits in einem anderen Mitglied- oder Vertragsstaat zugelassen sind. Regelungen zu der Zusammenarbeit der Aufsichtsbehörden der Mitglied- und Vertragsstaaten enthalten außerdem 21 VAG in Bezug auf 15 den Erwerb bedeutender Beteiligungen, 326 Abs. 3 VAG 31 in Bezug auf Verfügungsbeschränkungen sowie 62 Abs. 4 VAG 32 in Bezug auf den Verlust der Erlaubnis zum Geschäftsbetrieb für Fälle mit Auslandsbezug. Schließlich bestehen weitreichende Unterrichtungspflichten und Möglichkeiten der Zusammenarbeit bis hin zu der gemeinsamen Beaufsichti- 16 gung durch mehrere Behörden in Form von Aufsichtskollegien im Bereich der Gruppenaufsicht. 33 Die BaFin ist gemäß 329 Abs. 1 VAG außerdem verpflichtet, mit EI- 17 OPA zusammen zu arbeiten und deren Leitlinien und Empfehlungen zu berücksichtigen Dies ist in Bezug auf die Befugnisse der BaFin gegenüber Versicherungsunternehmen mit Sitz in einem anderen Mitglied- oder Vertragsstaat in 62 Abs. 3 VAG (entspricht 111b Abs. 1 VAG a.f.) geregelt. 27 Für Niederlassungen und Dienstleitungsverkehr in Deutschland ist in solchen Fällen die Genehmigung der BaFin gemäß 63 VAG (entspricht 111d VAG a.f.) nötig. 28 Entspricht 110d VAG a.f. 29 Diese Regelungen entsprechen im Wesentlichen den 105 ff. VAG a.f. 30 Beruhend auf Art. 167 Solvency II-RL. 31 Entspricht 111b Abs. 4 VAG a.f. 32 Entspricht 111b Abs. 5 VAG a.f. 33 Dazu ausführlich weiter unten im Abschnitt über die Gruppenaufsicht. 34 Vgl. dazu auch Art. 71 Abs. 2, 3 Solvency II-RL. 139

2 Aufsichtsregime 5. Zusammenfassung 18 Auch nach der Implementierung von Solvency II bleibt jede Behörde grundsätzlich allein für die Überwachung der Einhaltung der Anforderungen aus dem Versicherungsaufsichtsrecht mit Blick auf das jeweilige Einzelunternehmen verantwortlich. Auch in Bezug auf Niederlassungen, Zweigstellen und den grenzüberschreitenden Dienstleistungsverkehr nimmt die Behörde des Herkunftsstaates allein die Finanzaufsicht wahr. Lediglich im Bereich der übrigen Rechtsaufsicht ist das Versicherungsunternehmen hinsichtlich seiner Tätigkeit in einem anderen Staat auch der Beaufsichtigung durch die Behörden des Aufnahmestaates unterworfen. 19 Ein Schwerpunkt im Bereich der Zusammenarbeit der verschiedenen Aufsichtsbehörden wird weiterhin auf umfassende gegenseitige Informationspflichten und -rechte gelegt. So soll dafür gesorgt werden, dass die vorhandenen Informationen an allen relevanten Stellen verfügbar sind und damit Transparenz auf Mikro- und Makroebene gesichert ist. Dies ist mit Blick auf die Geheimhaltungsinteressen der Unternehmen ggf. kritisch zu sehen. Es bleibt zu hoffen, dass die Behörden in der Praxis den grundsätzlich wünschenswerten Informationsfluss nicht ausufern lassen und die Grenzen der Notwendigkeit der Informationsweitergabe sowie der Schweigepflicht sorgfältig beachten. III. Europäische Versicherungsaufsichtsbehörde EIOPA 1. Historie, Grundlagen und Rechtsquellen 20 Die Forderung nach einer zentralen europäischen Aufsichtsbehörde wird bereits seit Jahren diskutiert. 35 Mit dem Ausschuss der Europäischen Aufsichtsbehörden für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung (CEIOPS) gab es zwar seit November 2003 eine europäische Institution im Versicherungsaufsichtsbereich. 36 Dieser war jedoch lediglich ein Zusammenschluss nationaler Aufsichtsbehörden, der Empfehlungen aussprach und beratend tätig werden durfte, aber nicht mit eigenen Eingriffsbefugnissen ausgestattet war. 37 Sämtlichen Maßnahmen kam hierbei keinerlei rechtliche Verbindlichkeit zu, wobei die Mit- 35 Vgl. Darstellung bei Hopt, Auf dem Weg zu einer neuen europäischen und internationalen Finanzmarktarchitektur, NZG 2009, S (1404); Goldmann/ Purnhagen, EIOPA Die neue europäische Versicherungsaufsicht, VersR 2012, S. 29 (29). 36 CEIOPS wurde durch den Beschluss 2004/6/EG der Kommission zur Einsetzung des Ausschusses der Europäischen Aufsichtsbehörden für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung vom , ABl. EG L 3, 34, geschaffen und durch Art. 80 EIOPA-VO aufgelöst. 37 Vgl. Art. 1 f. Beschluss 2004/6/EG. 140

3 A. Aufsichtsbehörden 21 4 glieder von CEIOPS den Fall der Nichteinhaltung der Maßnahmen zu begründen hatten. 38 Die Handlungsmöglichkeiten von CEIOPS waren gerade hinsichtlich der Vereinheitlichung der Aufsichtspraktiken in den Mitgliedstaaten sehr eingeschränkt In Zusammenhang mit der Bewältigung der Finanzkrise empfand insbesondere die Expertengruppe um de Larosière die mangelhafte Zusammenarbeit zwischen den nationalen Aufsichtsbehörden als gewichtiges Problem. 40 Die Kommission nahm diese Empfehlungen zum Anlass, 41 im Jahr 2010 die Finanzaufsicht in Europa neu zu ordnen und mit den drei zentralen Aufsichtsbehörden (European Supervisory Authorities ESA) European Banking Authority (EBA) 42, European Securities and Markets Authority (ESMA) 43 und European Insurance and Occupational Pensions Authority (EIOPA) im Bereich der Mikroaufsicht sowie dem European Systemic Risk Board (ESRB) 44 als Organ der Makroaufsicht ein europäisches Finanzaufsichtssystem zu etablieren. 45 EIOPA wurde am durch die VO 1094/2010 (EIOPA-VO) als Rechtsnachfolgerin von CEIOPS geschaffen 46 und hat zum Jahresbeginn 2011 ihre Tätig- 38 Platzer, Versicherungsaufsicht in der Europäischen Union, S. 128 f. 39 Platzer, Versicherungsaufsicht in der Europäischen Union, S De Larosière-Report vom , (eingesehen am ), S. 10 ff. 41 So ausdrücklich Erwägungsgründe 3 f. EIOPA-VO. 42 Geschaffen durch VO 1093/2010/EU zur Errichtung einer Europäischen Aufsichtsbehörde (Europäische Bankenaufsichtsbehörde), zur Änderung des Beschlusses Nr. 716/2009/EG und zur Aufhebung des Beschlusses 2009/78/EG der Kommission (EBA-VO) vom , ABl. EU L 331, Geschaffen durch die VO 1095/2010/EU zur Errichtung einer Europäischen Aufsichtsbehörde (Europäische Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde), zur Änderung des Beschlusses Nr. 716/2009/EG und zur Aufhebung des Beschlusses 2009/77/EG der Kommission (ESMA-VO) vom , ABl. EU L 331, Geschaffen durch die Verordnung 1092/2010/EU über die Finanzaufsicht der Europäischen Union auf Makroebene und zur Errichtung eines Europäischen Ausschusses für Systemrisiken (ESRB-VO) vom , ABl. EU L 331, Ausführlich dazu Gal, Europäische Streitbeilegungsmechanismen bei Meinungsverschiedenheiten zwischen nationalen Versicherungsaufsichtsbehörden EIOPA als Schlichter, Mediator, Schiedsrichter oder in genuinem Kleide?, ZVers- Wiss 2013, S. 7 (9 ff.); Siekmann, Die Europäisierung der Finanzmarktaufsicht, IMFS Working Paper Series No. 47 (2011); Baur/Boegl, Die neue europäische Finanzmarktaufsicht: Der Grundstein ist gelegt, BKR 2011, S. 177 ff.; Kämmerer, Das neue europäische Finanzaufsichtssystem (ESFS): Modell für eine europäisierte Verwaltungsarchitektur?, NVwZ 2011, S ff.; Lehmann/Manger-Nestler, Die Vorschläge zur neuen Architektur der europäischen Finanzaufsicht, EuZW 2010, S. 87 ff.; Forst, Zum Verordnungsvorschlag der Kommission über eine europäische Versicherungsaufsicht, VersR 2010, S. 155 ff. 46 Die Kommission stützte sich dabei sowohl hinsichtlich der Schaffung von EIOPA als auch hinsichtlich der Übertragung von Aufgaben auf diese auf Art. 114 AEUV als Ermächtigungsgrundlage; der EuGH hat dies zwischenzeit- 141

4 Aufsichtsregime keit aufgenommen. Sie besitzt nach Art. 5 Abs. 1 EIOPA-VO eigene Rechtspersönlichkeit In Übereinstimmung mit dem Zweck des Solvency II-Projektes ist es erklärtes Ziel der Errichtung von EIOPA, als Teil eines Europäischen Systems der Finanzaufsicht (EFSF) das Funktionieren des Versicherungsbinnenmarktes zu verbessern. 48 Um eine effektive und kohärente Umsetzung des materiellen Rechts sicherzustellen, ist eine wirksame und konzentrierte Regulierung und Beaufsichtigung nötig. 49 Insoweit bezieht sich auch Erwägungsgrund 40 der Solvcency II-RL auf die wichtige Rolle von EIOPA, in Bezug auf die Aufsichtspraktiken in den Mitgliedstaaten eine möglichst hohe Konvergenz zu erzielen. 23 Organisation, Aufgaben und Befugnisse von EIOPA sind umfassend in der EIOPA-VO geregelt. 50 Die Level 2-Regelungen und das VAG setzen die Existenz von EIOPA zwar voraus, nehmen aber lediglich im Hinblick auf einzelne Kompetenzen auf sie Bezug. 24 Im Rahmen des Omnibus II-Verfahrens 51 hat EIOPA nun allerdings stärkeren Eingang in die Solvency II-RL gefunden. Ihre Kompetenzen sind in der Richtlinie verankert und konkret ausgestaltet worden. Durch die Omnibus II-RL sind insbesondere die Bereiche festgelegt worden, in denen von der Kommission delegierte Rechtsakte sowie unter Mitwirkung und auf Vorschlag von EIOPA technische Regulierungs- und Durchführungsstandards erarbeitet und erlassen werden können und sollen. Schließlich sind die Vorschriften über die Gruppenaufsicht weiter angepasst worden. 47 lich zumindest für die ESMA als europarechtskonform eingestuft, vgl. EuGH NJW 2014, S (1362 f.); ausführlich dazu Gal, Legitimationsdefizite und Kompetenzen der EIOPA im Lichte der Meroni-Rechtsprechung, ZVersWiss 2013, S. 325 (331 ff.); Forst, Zum Verordnungsvorschlag der Kommission über eine europäische Versicherungsaufsicht, VersR 2010, S. 155 (156). 47 Zum Hintergrund der EIOPA-Verordnung vgl. auch Sasserath-Alberti/Hartig, EIOPA-Verordnung: Rechtliche Herausforderungen für die Praxis, VersR 2012, S. 524 ff. 48 So auch Art. 1 Abs. 6 (a), Art. 2 EIOPA-VO, Erwägungsgründe 7, 10, 66 EI- OPA-VO. 49 So auch Art. 1 Abs. 6 EIOPA-VO, Erwägungsgrund 8 EIOPA-VO. 50 Zur Problematik der mangelnden demokratischen Legitimation aufgrund fehlender Regelung im europäischen Primärrecht s. ausführlich weiter unten. 51 Richtlinie 2014/51/EG des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Richtlinien 2003/71/EG und 2009/138/EG und der Verordnungen (EG) Nr. 1060/2009, (EU) Nr. 1094/2010 und (EU) Nr. 1095/2010 im Hinblick auf die Befugnisse der Europäischen Aufsichtsbehörde (Europäische Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersvorsorge) und der Europäischen Aufsichtsbehörde (Europäische Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde) vom

5 A. Aufsichtsbehörden 25, 26 4 ESFS (European System of Financial Supervision) Mikroprudentielle Aufsicht Makroprudentielle Aufsicht EBA ESMA EIOPA ESRB Gemeinsamer Ausschuss Nationale Aufsichtsbehörden 2. Organisation Organisation und Aufgabenverteilung werden der Rolle von EIOPA 25 als Koordinationsgremium der nationalen Aufsichtbehörden gerecht. Art. 6 EIOPA-VO regelt die Zusammensetzung von EIOPA im Überblick. 52 Hierbei lässt sich ein dualistisches Leitungsmodell, bestehend aus zwei Kollegialorganen, feststellen. 53 Zentrales Gremium ist der Rat der Aufseher (Art. 40 ff. EIOPA-VO). Es setzt sich aus stimmberechtigten und nicht stimmberechtigten Mitgliedern zusammen: Stimmberechtigt sind nur die jeweiligen Leiter der nationalen Aufsichtsbehörden; zu den nicht stimmberechtigten Mitgliedern zählen jeweils ein Vertreter der Kommission, des ESRB, der EBA und der ESMA sowie der Vorsitzende. Der Rat der Aufseher legt nach Art. 43 EIOPA-VO Arbeitsprogramm und Leitlinien für die Arbeit der Behörde fest, gibt Stellungnahmen und Empfehlungen ab und erlässt die Beschlüsse. Entscheidungen werden in der Regel mit einfacher Mehrheit getroffen, so dass ausschließlich eine Mehrheit nach Köpfen der nationalen Aufsichtsbehörden entscheidend ist und die Größe der Mitgliedstaaten unbeachtet bleibt. Ein genereller Stimmrechtsausschluss für Behördenvertreter bei der Beschlussfassung über Maßnahmen gegenüber der eigenen Behörde ist nicht vorgesehen. 54 Die mit einem derart großen Entscheidungsgremium einhergehenden 26 Defizite in der effektiven Behördentätigkeit sollen durch ein überwa- 52 Platzer, Versicherungsaufsicht in der Europäischen Union, S Platzer, Versicherungsaufsicht in der Europäischen Union, S So gefordert von Forst, Zum Verordnungsvorschlag der Kommission über eine europäische Versicherungsaufsicht, VersR 2010, S. 155 (157). 143

6 Aufsichtsregime chendes Organ ausgegelichen werden. 55 Als solches Überwachungsorgan ist daher ein Verwaltungsrat (Art. 45 ff. EIOPA-VO) vorgesehen, der gemäß Art. 47 Abs. 1 EIOPA-VO gewährleistet, dass die Behörde ihren Auftrag ausführt und die ihr [ ] zugewiesenen Aufgaben wahrnimmt. Er ist darüber hinaus für Haushaltsfragen sowie die Personalplanung zuständig. Mit Blick auf seine personelle Zusammensetzung nach Art. 45 EIOPA-VO ist der Verwaltungsrat ein Ausschuss des Rates. Ihm gehören neben dem Vorsitzenden sechs stimmberechtigte Mitglieder des Rates an. Der Exekutivdirektor und ein Vertreter der Kommission nehmen ohne Stimmrecht an den Sitzungen des Verwaltungsrates teil. In Haushaltsfragen ist der Kommissionsvertreter jedoch auch stimmberechtigt. EIOPA besitzt zudem einen Vorsitzenden (Art. 48 ff. EIOPA-VO), welcher die Behörde vertritt und insbesondere für die Kommunikation gegenüber Parlament und Rat zuständig ist. Daneben gibt es einen Exekutivdirektor (Art. 51 ff. EIOPA-VO), welcher die Behörde leitet und das Arbeitsprogramm durchführt. Beide nehmen ihr Amt als Vollzeitbeschäftigung wahr und werden durch den Rat der Aufseher mit Bestätigung durch das Europäische Parlament ernannt sowie abberufen. 27 Neben den Organen von EIOPA selbst existiert ein Gemeinsamer Ausschuss der Europäischen Aufsichtsbehörden zum Zwecke einer sektorübergreifenden Abstimmung (Art. 54 ff. EIOPA-VO) sowie ein gemeinsamer unabhängiger 56 Beschwerdeausschuss (Art. 58 f. EIOPA- VO). Zudem sieht Art. 37 EIOPA-VO eine Interessengruppe Versicherung und Rückversicherung sowie eine Interessengruppe betriebliche Altersversorgung vor, durch welche die Konsultation von Stakeholdern erleichtert werden soll Platzer, Versicherungsaufsicht in der Europäischen Union, S Kritisch zum Besetzungsverfahren des Beschwerdeausschusses Forst, Zum Verordnungsvorschlag der Kommission über eine europäische Versicherungsaufsicht, VersR 2010, S. 155 (158). 57 Zur Organisation von EIOPA ausführlich Goldmann/Purnhagen, EIOPA Die neue europäische Versicherungsaufsicht, VersR 2012, S. 29 (29 ff.); Forst, Zum Verordnungsvorschlag der Kommission über eine europäische Versicherungsaufsicht, VersR 2010, S. 155 (157 ff.); Lehmann/Manger-Nestler, Die Vorschläge zur neuen Architektur der europäischen Finanzaufsicht, EuZW 2010, S. 87 (88 f.); Arnoldi, Solvency II und die neue Architektur der europäischen Finanzdienstleistungsaufsicht, in Bennemann/Oehlenberg/Stahl, Handbuch Solvency II, S. 29 (31 f.). 144

7 A. Aufsichtsbehörden 27 4 Organigramm EIOPA Europäischer Rat Öffentlichkeit Europäisches Parlament Bestätigung Vorsitzender, Exekutivdirektor EIOPA Vorsitzender Vertretung in die Exekutivdirektor EBA Verwaltungsrat Zusammensetzung: ESMA Ausführung und Kommunikation Aufsicht und Kontrolle Rat der Aufseher Zusammensetzung: Richtlinien und Beschlussfassung Gemeinsamer Beschwerdeausschuss Gemeinsamer Ausschuss der Europäischen Aufsichtsbehörden (ESA) 145

8 Aufsichtsregime 3. Aufgaben und Kompetenzen 28 Im Zentrum der Tätigkeit von EIOPA steht die Förderung des Versicherungsbinnenmarktes und die Verstärkung aufsichtsrechtlicher Konvergenz zwischen den Mitgliedstaaten. 58 Über die Entwicklungen in diesem Bereich hat EIOPA gemäß Art. 259 Solvency II-RL jährlich dem Europäischen Parlament Bericht zu erstatten. 29 EIOPA ist grundsätzlich für alle Fragen im Zusammenhang mit europäischen Rechtsakten zuständig, welche die Tätigkeit von Versicherungsund Rückversicherungsunternehmen, Finanzkonglomeraten sowie von Einrichtungen der betrieblichen Altersversorgung betreffen. Damit ist in materieller Hinsicht ein weiter Kompetenzbereich eröffnet. Die Rolle der neuen europäischen Institution beschreiben Art. 1 Abs. 6, Art. 8 Abs. 1 EIOPA-VO als Koordinator der Anwendung der Aufsichtsregeln sowie als Garant einer stärkeren Kooperation zwischen den nationalen Aufsichtsbehörden. Konkret bedeutet dies, dass die Behörde zunächst nicht gegenüber den Versicherungsunternehmen selbst tätig wird. Diese Kompetenz verbleibt grundsätzlich bei den nationalen Aufsichtbehörden, nur in Einzelfällen kann EIOPA gegenüber Versicherungsunternehmen direkt einschreiten. 59 Vielmehr obliegt es der europäischen Behörde gleichsam als Aufsicht der Aufsicht zu fungieren 60 und eine Angleichung der Regulierungsstandards in den Mitgliedstaaten zu fördern, um gleiche Wettbewerbsbedingungen zu erreichen. 61 Es soll europaweit eine gemeinsame Aufsichtskultur geschaffen werden Um dies zu verwirklichen, sind verschiedene Instrumente und Befugnisse vorgesehen, die jeweils an unterschiedliche Adressaten gerichtet sind. An oberster Stelle steht der Abbau von Informationsdefiziten. So hat EIOPA weitreichende Kompetenzen, um einerseits selbst von den nationalen Aufsichtsbehörden ausreichend unterrichtet zu werden und andererseits den Informationsfluss zwischen den Behörden sicherzustellen. Diese reichen von eher abstrakt formulierten Pflichten zur Förderung und Erleichterung eines bi- und multilateralen Informationsaustauschs in Art. 29 Abs. 1 (b), Art. 31 (a) EIOPA-VO über die Aufgabe 58 Zur Zielsetzung von EIOPA vgl. auch Dreher/Lange, Die Vollharmonisierung der Versicherungsaufsicht durch Solvency II, VersR 2011, 825 (830). 59 Vgl. dazu weiter unten (Rn. 31). 60 Ähnlich auch Lehmann/Manger-Nestler, Die Vorschläge zur neuen Architektur der europäischen Finanzaufsicht, EuZW 2010, S. 87 (89); ferner Wandt/ Gal, Grenzbereiche der Befugnisse von EIOPA, in Dreher/Wandt, Solvency II in der Rechtsanwendung 2013, S. 147 (148). 61 So Art. 1 Abs. 6 (c), (d) EIOPA-VO, Erwägungsgrund 10 EIOPA-VO. 62 Zur Reichweite des Tätigkeitsbereichs von EIOPA vgl. auch Sasserath-Alberti/Hartig, EIOPA-Verordnung: Rechtliche Herausforderungen für die Praxis, VersR 2012, S. 524 (531 f.). 146