Stadt Luzern. $Bericht und Antrag. Teilrevision des Personalreglements der Stadt Luzern. an den Grossen Stadtrat von Luzern vom 5. Juli 2017 (StB 468)

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1 Stadt Luzern Stadtrat $Bericht und Antrag an den Grossen Stadtrat von Luzern vom 5. Juli 2017 (StB 468) B+A 21/2017 Teilrevision des Personalreglements der Stadt Luzern Vom Grossen Stadtrat beschlossen am 21. September 2017

2 Bezug zur Gesamtplanung Allgemeine Verwaltung Fünfjahresziel 0.1 Die Stadt Luzern hält gegenüber den Gemeinden der Agglomeration und dem Kanton fest, dass sie an einer transparenten und verlässlichen Zusammenarbeit nach wie vor interessiert ist. Fünfjahresziel 0.2 Die Stadtverwaltung ist fit für künftige Herausforderungen, hat ihre Organisation weiterentwickelt und die entsprechenden Kompetenzen und Strukturen dafür aufgebaut. Sie erfasst die Bedürfnisse der Kundinnen und Kunden und richtet sich darauf aus. Übersicht Der vorliegende Bericht und Antrag (B+A) betrifft drei Änderungen des Personalreglements der Stadt Luzern vom 25. Juni 1998 (PR): a. Mit B+A 19/2012: Teilrevision des Personalreglements der Stadt Luzern ist in Umsetzung des Postulates 279, Luzia Vetterli namens der SP/JUSO-Fraktion, vom 9. Januar 2012: Schutz für Whistleblower in Art. 41a PR für die Mitarbeitenden der Stadt Luzern ein Melderecht bezüglich Missständen geschaffen worden. Noch vor Inkrafttreten dieser Bestimmung und deren Detailregelung in Art. 66b der Personalverordnung der Stadt Luzern vom 25. November 1998 (PVo) wurde bereits mit B+A 40/2012: Reglement über die Ombudsstelle der Stadt Luzern unter dem Titel Ombudsstelle als Anlaufstelle für Whistleblowing? festgehalten, dass nach Tätigwerden der Ombudsperson 2014 geklärt werden müsse, ob die Ombudsstelle auch als Anlaufstelle für Whistleblowing, d. h. als Meldestelle von Missständen, geeignet sei. Mit diesem B+A soll die rechtliche Grundlage für die Ombudsstelle geschaffen werden, um als Meldestelle für Missstände tätig zu sein. b. Im Weiteren wird beantragt, die rechtliche Grundlage der städtischen Schlichtungsstelle im Personalreglement, Art. 53 PR, zu ändern. Konkret soll für die Leitung der Schlichtungsstelle nicht mehr eine Vertretung der Dienstabteilung Personal eingesetzt sein. c. Mit B+A 19/2012: Teilrevision des Personalreglements der Stadt Luzern ist die Zuständigkeit zur Zusprechung einer ausserordentlichen Zulage geändert worden. Es wird beantragt, diese Änderung rückgängig zu machen. Seite 2

3 Inhaltsverzeichnis Seite 1 Ausgangslage 4 2 Meldung von Missständen 5 3 Schlichtungsstelle 6 4 Ausserordentliche Zulagen 6 5 Übersicht zu den einzelnen Reglementsänderungen 7 6 Übersicht Finanzen und Folgekosten 8 7 Antrag 8 Seite 3

4 Der Stadtrat von Luzern an den Grossen Stadtrat von Luzern Sehr geehrte Frau Präsidentin Sehr geehrte Damen und Herren 1 Ausgangslage a. Mit B+A 19/2012: Teilrevision des Personalreglements der Stadt Luzern ist in Umsetzung des Postulates 279, Luzia Vetterli namens der SP/JUSO-Fraktion, vom 9. Januar 2012: Schutz für Whistleblower, in Art. 41a PR, Meldung von Missständen, für die Mitarbeitenden der Stadt Luzern ein Melderecht bezüglich Missständen geschaffen worden. Diese Bestimmung definiert die Voraussetzungen des Melderechts. Sie konkretisiert die festgehaltene Treuepflicht (Art. 34 PR) und legt die Grenzen der Geheimhaltungspflicht (Art. 41 PR) fest. Die Bestimmung ist am 1. Januar 2013 in Kraft getreten. Der Stadtrat erhielt die Kompetenz, im Verordnungsrecht Detailregelungen zu erlassen. Er war insbesondere aufgefordert, eine Meldestelle zu bezeichnen. Der Stadtrat hielt dazu in Art. 66b der Personalverordnung (PVo) fest, dass eine nicht bei der Stadt angestellte Person als interne Meldestelle für Missstände zu bezeichnen und in einer Leistungsvereinbarung deren Rechte und Pflichten festzulegen sind. Noch vor Inkrafttreten der Bestimmungen von Art. 41a PR und Art. 66b PVo wurde bereits mit B+A 40/2012: Reglement über die Ombudsstelle der Stadt Luzern, Ziffer , unter dem Titel Ombudsstelle als Anlaufstelle für Whistleblowing? festgehalten, dass nach Tätigwerden der Ombudsperson 2014 geklärt werden müsse, ob die Ombudsstelle auch als Anlaufstelle für Whistleblowing, d. h. Meldestelle von Missständen, geeignet sei. In der Folge wurden der Ombudsperson im Rahmen einer Leistungsvereinbarung die Rechte und Pflichten als Meldestelle für Missstände übertragen; dies mit Wirkung ab 1. April 2014 bis 31. Dezember Diese Regelung ist per 1. Januar 2018 zu überprüfen. Sollte die Ombudsstelle weiterhin Meldestelle für Missstände sein, ist die rechtliche Grundlage dazu zu schaffen. Insbesondere ist auch die allfällige Abgrenzung zu ihrem Vermittlungsauftrag bei Beanstandungen von städtischen Mitarbeitenden aus dem Arbeitsverhältnis zu prüfen. b. Im Weiteren soll auch die rechtliche Grundlage der städtischen Schlichtungsstelle im Personalreglement, Art. 53 PR, überprüft werden. Konkret soll für die Leitung der Schlichtungsstelle nicht mehr eine Vertretung der Dienstabteilung Personal eingesetzt sein. Die Anpassung des Verfahrens der Ombudsstelle, das seine rechtliche Grundlage in Art. 53a der Gemeindeordnung vom 7. Juli 1999 (GO) hat und deren Änderung mit einer separaten Vorlage beantragt wird, hat eine entsprechende Überprüfung zur Diskussion gestellt. Seite 4

5 c. Mit B+A 19/2012: Teilrevision des Personalreglements der Stadt Luzern ist die Zuständigkeit zur Zusprechung einer ausserordentlichen Zulage geändert worden, die nun rückgängig gemacht werden soll. 2 Meldung von Missständen Das Melderecht für Mitarbeitende, die an ihrem Arbeitsplatz Missstände feststellen, ist nicht infrage gestellt. So haben bereits vor bzw. seit Erlass von Art. 41a PR verschiedene Kantone Meldestellen eingerichtet. Aktuell ist per 1. Januar 2017 die rechtliche Grundlage für die Schaffung einer Meldestelle beim Kanton Luzern in Kraft getreten. Ohne eine bezeichnete Meldestelle ziehen es Mitarbeitende oft vor, ihre Beobachtungen für sich zu behalten, weil sie allfällige Vergeltungsmassnahmen befürchten. So werden Tatsachen verschwiegen, deren Meldung durchaus gerechtfertigt wäre. Die Meldung von Missständen ist, auch wenn man darin ein Recht der Mitarbeitenden sieht, mit der Treuepflicht, konkret der Sorgfalts- und Interessenwahrungspflicht gemäss Art. 34 PR, verbunden. Wird dieses Recht auf Meldung eines Missstandes geltend gemacht, so ist es so zu schützen wie andere Ansprüche, die sich aus dem Arbeitsverhältnis ergeben. Im Zeitpunkt des Erlasses von Art. 41a PR lag ein Vorentwurf zur Teilrevision des Obligationenrechts, Art. 321a bis E-OR, über den Schutz bei Meldungen von Missständen am Arbeitsplatz zur Diskussion vor. Diese Bestimmung ist in der Folge von den Eidgenössischen Räten nicht verabschiedet worden. Art. 41a PR lehnt sich stark an deren Formulierung an. Unter Berücksichtigung anderer Regelungen, wie z. B. im Kanton Zug, und ausgehend von konkreten Fällen soll die Bestimmung überarbeitet und insbesondere auch eine Klärung des Begriffs Missstände aufgenommen werden. Zudem soll im Personalreglement die Ombudsstelle als Meldestelle bezeichnet werden. Für das Verfahren der Meldestelle sind die Bestimmungen über das Verfahren im Reglement über die Ombudsstelle der Stadt Luzern sinngemäss anzuwenden, soweit keine abweichenden Regelungen in das Personalreglement aufgenommen werden. Die bisherige Regelung wurde bereits im Zeitpunkt ihres Erlasses als Übergangslösung bezeichnet. Es ist die Ausnahme, dass einer entsprechenden, ausserhalb der Verwaltung stehenden Stelle Rechte und Pflichten mittels Leistungsvereinbarung übertragen werden. Die neuere Entwicklung in den Gemeinwesen zeigt auf, dass die Meldestelle nach Möglichkeit bestehenden, unabhängigen Institutionen (wie z. B. der Ombudsstelle) zugeteilt wird. Die Ombudsstelle eignet sich durch ihre unabhängige und ausserhalb der Verwaltung stehende Stellung als Meldestelle für Missstände. Das Verfahren der Ombudsstelle als Meldestelle soll nicht mehr in einer Leistungsvereinbarung, sondern neu auf Reglementsstufe geregelt werden. Seite 5

6 3 Schlichtungsstelle In Abgrenzung zur Meldung von Missständen besteht ein internes Verfahren, das der Vermittlung von Personalkonflikten dient. Konkret können Mitarbeitende der Stadt Luzern bei Beanstandungen, die ihr eigenes Arbeitsverhältnis betreffen, jederzeit die Dienstabteilung Personal zur Auskunftserteilung und Beratung hinzuziehen. Von den Führungskräften wird der Bezug der Dienstabteilung Personal einverlangt (Art. 2 lit. e PR). Führt diese Vermittlung zu keiner Einigung, können die Schlichtungsstelle oder auch die Ombudsstelle für eine weitere Vermittlung angerufen werden. Vorbehalten bleibt die Zuständigkeit der Schlichtungsstelle im Rahmen des Vorverfahrens zu einer verwaltungsgerichtlichen Klage (Art. 54 PR). Zu erwähnen ist, dass in einer separaten Vorlage beantragt wird, dass die zwingende Anrufung der Schlichtungsstelle vor Anrufung der Ombudsstelle entfällt (Änderung von Art. 53a Abs. 2 lit. b der Gemeindeordnung). Nach der geltenden Bestimmung von Art. 53 Abs. 1 PR steht die Schlichtungsstelle als paritätisch organisiertes Organ unter der Leitung einer Vertretung der Dienstabteilung Personal. Wie vorstehend ausgeführt, hat die Dienstabteilung Personal bei Personalkonflikten immer einen Vermittlungsauftrag, dies auch vor dem Weiterzug an die externe Ombudsstelle. Es ist daher nicht nachvollziehbar, dass die Dienstabteilung Personal, welche ja bereits eine Vermittlung durchgeführt hat, wiederum die Leitung dieser Stelle innehat. Die Bestimmung ist daher anzupassen. Der Stadtrat soll die Kompetenz erhalten, die Zusammensetzung der Schlichtungsstelle festzulegen. Die Leitung ist nach Möglichkeit einer internen Person, die mediatorische Fähigkeiten hat, zuzuweisen. Die Arbeitgeber- und die Arbeitnehmerseite sollen in der Schlichtungsstelle paritätisch vertreten sein. Die Dienstabteilung Personal soll zumindest beratend Einsitz in der Schlichtungsstelle erhalten. 4 Ausserordentliche Zulagen Ausserordentliche Zulagen können in Anerkennung eines besonderen Einsatzes oder einer gelungenen Aktion als Einmalzahlung oder als befristete Zulage ausgerichtet werden. Diese Zulage zielt darauf ab, exzellente Leistungen von Mitarbeitenden, die über die Zielvereinbarung hinausgehen, anzuerkennen. Sie soll primär eine wertschätzende Geste sein. Deshalb steht nicht in erster Linie die Höhe des Betrages im Vordergrund, sondern der symbolische Wert im Sinne einer Anerkennung der erbrachten Leistung. Das ist auch der Grund, weshalb sie mit immateriellen Anreizen, wie Anerkennung und Lob, zu kombinieren ist, um ihre volle Wirkung zu entfalten. Die wissenschaftlichen Untersuchungen zeigen klar auf, dass die Zulage nach Möglichkeit in Form einer Spontanprämie ausbezahlt werden sollte. Mit B+A 19/2012 wurde die Kompetenz für die Zusprechung einer ausserordentlichen Zulage von der zuständigen Behörde auf den Stadtrat übertragen, welcher die Zulage auf Vorschlag der zuständigen Behörde zusprechen soll. Nach altem Recht lag die Kompetenz allein bei der zuständigen Behörde. Die Änderung wurde per 1. Januar 2013 erlassen. Seite 6

7 Es wird vorgeschlagen, die Zuständigkeit für die Zusprechung von ausserordentlichen Zulagen wiederum den zuständigen Behörden zuzuordnen. Denn ein wichtiges Kriterium für ein gutes Anerkennungssystem ist die spontane Honorierung der ausserordentlichen Leistung. Mitarbeitende und auch Teams, die sehr gute Leistungen erbringen, müssen unmittelbar eine Wertschätzung erfahren. Dies wirkt motivierender und kann die intrinsische Motivation stärken. Wird die Zuständigkeit nicht geändert, wäre für jede spontane Honorierung einer ausserordentlichen Leistung der Stadtrat zuständig. Der Stadtrat wird weiterhin im Rahmen der finanziellen Mittel für die jährlichen individuellen Besoldungserhöhungen festlegen, ob und in welcher Höhe den zuständigen Behörden finanzielle Mittel für die ausserordentlichen Zulagen zur Verfügung stehen. 5 Übersicht zu den einzelnen Reglementsänderungen Art. 25 Ausserordentliche Zulagen Die Zuständigkeit für die Zusprechung einer ausserordentlichen Zulage liegt bei der zuständigen Behörde. Die vor 1. Januar 2013 bestehende Zuständigkeit hat wiederum Geltung. Art. 41a Meldung von Missständen Absatz 1: Es wird ausgeführt, was unter dem Begriff Missstände zu verstehen ist. Es geht um Verstösse gegen rechtliche Bestimmungen oder andere Unregelmässigkeiten, welche die Mitarbeitenden in ihrer dienstlichen Stellung feststellen. Dieses Melderecht ist personalrechtlicher Natur. Absatz 2: Die Ombudsstelle wird als Meldestelle bezeichnet. Es wird weiterhin festgehalten, dass die Meldung an die vorgesetzte Person unterbleiben kann, wenn aufgrund der Umstände anzunehmen ist, dass trotz Meldung keine wirksamen Massnahmen ergriffen werden. Dies könnte namentlich dann gegeben sein, wenn die vorgesetzte Stelle / zuständige Behörde selbst in die Angelegenheit verwickelt scheint. Absatz 3: Da die Einreichung einer Meldung im Sinne von Art. 41a PR keine Verletzung der Geheimhaltungspflicht nach Art. 41 PR darstellt, bedarf es keiner Entbindung von der Geheimhaltungspflicht. Art. 41b Verfahren bei Meldungen von Missständen (neu) Im Grundsatz sind für das Verfahren zur Meldung von Missständen die Bestimmungen über das Verfahren im Reglement über die Ombudsstelle der Stadt Luzern sinngemäss anwendbar. Im Personalreglement sind ergänzende Regelungen zu den Aufgaben der Ombudsstelle und zur Mitwirkungspflicht der vom Missstand betroffenen Verwaltungsstellen aufgenommen. Auf Verordnungsstufe bedarf es daher keiner weiteren Regelung. Art. 53 Schlichtungsstelle Der Stadtrat regelt neu im Verordnungsrecht die Zusammensetzung der Stelle. Seite 7

8 6 Übersicht Finanzen und Folgekosten Gemäss aktueller Leistungsvereinbarung für die Meldestelle für Missstände war die Ombudsperson bereits im Rahmen ihres Anstellungsverhältnisses als Ombudsperson als Meldestelle tätig. Der Grosse Stadtrat hat am 1. Juni 2017 mit B+A der Geschäftsprüfungskommission vom 4. Mai 2017: Ombudsstelle der Stadt Luzern von der Erhöhung der Stellenprozente bei der Ombudsstelle ab 1. Januar 2018 auf insgesamt 75 Stellenprozente zustimmend Kenntnis genommen und beschlossen, den entsprechenden Aufwand in den Voranschlag 2018 aufzunehmen. Unter Ziffer 2, Erhöhung Pensum, wurde im Berichtsteil bereits auf die geplante Änderung der Zuständigkeit der Ombudsstelle bei Personalkonflikten hingewiesen. Im Rahmen der Pensenberechnung wurde die mögliche Zunahme der internen Fälle durch die Änderung der Zuständigkeitsregelung mitberücksichtigt. 7 Antrag Der Stadtrat beantragt Ihnen, der Änderung des Personalreglements zuzustimmen. Er unterbreitet Ihnen einen entsprechenden Beschlussvorschlag. Luzern, 5. Juli 2017 Beat Züsli Stadtpräsident Toni Göpfert Stadtschreiber Seite 8

9 Der Grosse Stadtrat von Luzern, nach Kenntnisnahme vom Bericht und Antrag 21 vom 5. Juli 2017 betreffend Teilrevision des Personalreglements der Stadt Luzern, gestützt auf den Bericht der Geschäftsprüfungskommission, in Anwendung von Art. 13 Abs. 1 Ziff. 1 und Art. 28 Abs. 1 der Gemeindeordnung der Stadt Luzern vom 7. Februar 1999, beschliesst: I. 1. Das Personalreglement der Stadt Luzern vom 25. Juni 1998 wird wie folgt geändert: Art. 25 Ausserordentliche Zulagen 1 Die zuständige Behörde kann einzelnen Mitarbeitenden oder einem Team eine ausserordentliche Zulage zusprechen, wenn sie ausserordentliche Leistungen erbracht haben. 2 (bleibt unverändert) Art. 41a Meldung von Missständen 1 Die Mitarbeitenden verstossen nicht gegen ihre Treuepflicht, wenn sie ihrer zuständigen Behörde bzw. deren übergeordneten städtischen Instanz in Treu und Glauben Missstände wie Verstösse gegen rechtliche Bestimmungen oder andere Unregelmässigkeiten melden, die sie in Ausübung ihrer dienstlichen Stellung festgestellt haben. Die Meldung kann anonym erfolgen. 2 Die Mitarbeitenden können Missstände der Ombudsstelle der Stadt Luzern melden, wenn die angerufene Stelle auf die Meldung hin nicht innert angemessener Frist wirksame Massnahmen ergreift oder sie aufgrund der Umstände annehmen müssen, dass trotz der Meldung keine wirksamen Massnahmen ergriffen werden. 3 (neu) Für Meldungen von Missständen bedarf es keiner Entbindung von der Geheimhaltungspflicht gemäss Art. 41 Abs. 1. Art. 41b Verfahren bei Meldungen von Missständen (neu) 1 Die Ombudsstelle behandelt eingegangene Meldungen vertraulich und gibt ohne Einverständnis der meldenden Person keine Informationen weiter. 2 Die Ombudsstelle klärt die meldenden Mitarbeitenden über das Verfahren sowie über ihre Rechte und Pflichten bzw. die möglichen Konsequenzen einer treuwidrigen Meldung auf. 3 Erachtet die Ombudsstelle die Anordnung einer Massnahme als geboten, so informiert sie die zuständige Behörde bzw. deren übergeordnete Instanz über die Meldung. Seite 9

10 4 Die vom Missstand betroffene zuständige Behörde bzw. deren übergeordnete Instanz informiert die Ombudsstelle sowohl über beabsichtigte als auch über umgesetzte Massnahmen. 5 Wenn keine überwiegenden privaten oder öffentlichen Interessen entgegenstehen, erteilt die Ombudsstelle der meldenden Mitarbeiterin oder dem meldenden Mitarbeiter Auskunft über die Erledigung der Meldung. 6 Soweit dieses Reglement keine abweichenden Regelungen enthält, sind für das Verfahren bei der Meldung von Missständen die Bestimmungen über das Verfahren im Reglement über die Ombudsstelle der Stadt Luzern sinngemäss anwendbar. Art. 53 Schlichtungsstelle 1 (wird aufgehoben) 2 Die Schlichtungsstelle behandelt auf Begehren oder im Rahmen des Vorverfahrens zur verwaltungsgerichtlichen Klage ( 164 VRG) Streitigkeiten, welche die Rechte und Pflichten von Mitarbeitenden aus dem Arbeitsverhältnis betreffen. 3 4 (bleiben unverändert) 2. Diese Änderung tritt am 1. Januar 2018 in Kraft. Sie ist zu veröffentlichen. II. Der Beschluss gemäss Ziffer I unterliegt dem fakultativen Referendum. Luzern, 21. September 2017 Namens des Grossen Stadtrates von Luzern András Özvegyi Ratspräsident Stadt Luzern Grosser Stadtrat Dr. Urs Achermann Stadtschreiber Seite 10