Konkretisierung der Länderposition zur Mitwirkung der Länder an der EU-Rechtsetzung - Art. 23 GG

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1 Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung Arbeitsunterlage 0080 Zur internen Verwendung Staatsministerium Baden-Württemberg Konkretisierung der Länderposition zur Mitwirkung der Länder an der EU-Rechtsetzung - Art. 23 GG

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3 Positionspapier der Länder zur Mitwirkung der Länder an der EU-Rechtsetzung Art. 23 GG Das vorliegende Positionspapier beinhaltet sowohl Vorschläge zur Präzisierung der Verfassung als auch von Bestimmungen unterhalb des Verfassungsrechts (I). Darüber hinaus sind Vorschläge für Verbesserungen im Abstimmungsverfahren zwischen Bund und Ländern enthalten (II). Angeschlossen sind innerstaatliche Maßnahmen zur Umsetzung des Verfassungsvertrags (III) sowie weitere Maßnahmen zur Stärkung der Beteiligungsrechte der Länder (IV). Darüber hinaus erarbeiten die Länder derzeit Verfahrensvorschläge, die das Ziel haben, ihre internen Abstimmungsverfahren zu verschlanken und zu optimieren. Endgültige Festlegungen werden nach dem Vorliegen der Ergebnisse der Föderalismuskommission erfolgen. I. Präzisierung der bestehenden Rechtslage Zur Sicherstellung der bestehenden Länderrechte, aber auch um das Verfahren der Mitwirkung nach Art. 23 GG zwischen Bund und Ländern effektiver zu gestalten, ist eine Erhöhung der Verbindlichkeit des Bundesratsvotums erforderlich. Die Ministerpräsidenten haben sich deshalb in ihrer Sitzung am 6. Mai für eine uneingeschränkte Bindungswirkung ausgesprochen. Die Länder tragen, wie bereits in der Bund-Länder-Vereinbarung (BLV, VIII Nr. 2) vorgesehen, weiterhin dazu bei, die Flexibilität der Verhandlungsführung des Bundes sicherzustellen. In der Vergangenheit haben Meinungsverschiedenheiten über das Vorliegen der Voraussetzungen für eine Bindung der Bundesregierung an das Bundesratsvotum für erhebliche Probleme gesorgt. Ziel muss es daher sein, diese Vorraussetzungen so zu präzisieren, dass zukünftig Streitfälle darüber, ob eine Stellungnahme des Bundesrates maßgeblich durch die Bundesregierung zu berücksichtigen ist oder sogar die Verhandlungsführung an einen Vertreter der Länder zu übertragen ist, minimiert werden.

4 2 In diesem Zusammenhang kommt der Frage, ob überhaupt ein Vorhaben vorliegt, mithin also der Anwendungsbereich des Art. 23 GG überhaupt eröffnet ist, und der Frage, ob es sich um eine Materie handelt, die im Schwerpunkt Gesetzgebungsbefugnisse der Länder, die Einrichtung ihrer Behörden oder ihre Veraltungsverfahren betrifft und damit erst eine Bindungswirkung auslöst, erhebliche Bedeutung zu. Von der in der Föderalismuskommission angestrebten Entflechtung der Kompetenzen zwischen Bund und Ländern erwarten die Länder in diesem Zusammenhang positive Auswirkungen. 1. Maßgebliche Berücksichtigung/ gesamtstaatliche Verantwortung Eine grundsätzliche Bindungswirkung des Bundesratsvotums nach dem bisherigen Wortlaut des Art. 23 GG, der von einer maßgeblichen Berücksichtigung des Bundesratsvotums spricht, wurde von der Bundesregierung nie in Zweifel gezogen. Ungeachtet dessen empfiehlt es sich aus Gründen der Rechtsklarheit, den Begriff der maßgeblichen Berücksichtigung in Art. 23 Abs. 5 Satz 2 GG durch eine Formulierung zu ersetzen, welche die Bindung des Bundes an das Votum des Bundesrates unzweifelhaft deutlich macht. Auch die Frage des Letztentscheidungsrechts im Konfliktfall ist durch das in 5 Abs. 2 EUZBLG vorgesehene Verfahren zur Herstellung des Einvernehmens bzw. den mit Zweidrittel-Mehrheit zu fassenden Beharrungsbeschluss des Bundesrates an sich klar zugunsten eines Letztentscheidungsrechtes des Bundesrates geregelt. Dennoch sieht sich die Bundesregierung auch im Falle eines Beharrungsbeschlusses zur Abweichung vom Bundesratsvotum unter Berufung auf die Wahrung der gesamtstaatlichen Verantwortung des Bundes befugt. Sie fasst somit das Erfordernis der Wahrung der gesamtstaatlichen Verantwortung des Bundes (Art. 23 Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 2 GG/ 5 Abs. 2 Satz 2 EUZBLG) als Ausnahmetatbestand auf. Um künftig die uneingeschränkte Bindungswirkung des Bundesratsvotums sicherzustellen, muss deshalb klargestellt werden, dass mit diesem Erfordernis keine Ausnahme zugunsten der Bundesregierung statuiert wird. Adressat dieser Regelung ist vielmehr der Bundesrat, der als

5 3 Bundesorgan ebenso wie die Bundesregierung zur Wahrung der gesamtstaatlichen Verantwortung verpflichtet ist. Vor diesem Hintergrund werden folgende Änderungen von Art. 23 GG vorgeschlagen: Lösungsvorschlag: Art. 23 Abs. 5 Satz 2 GG neu: Wenn im Schwerpunkt Gesetzgebungsbefugnisse der Länder ist bei der Willensbildung des Bundes insoweit die Auffassung des Bundesrates verbindlich; dabei wahrt der Bundesrat die gesamtstaatliche Verantwortung. Unterverfassungrechtliche Festlegungen sind entsprechend anzupassen. 2. Angelegenheiten bzw. Vorhaben Es bedarf einer Klarstellung, dass mit dem Begriff Angelegenheiten (Art. 23 Abs. 2 GG) und Vorhaben ( 3, 4, 5, 6, 10, 20 EUZBLG) keine Beschränkung auf rechtsverbindliche Handlungsinstrumente der Europäischen Union verbunden ist. Das würde nämlich bedeuten, dass die Länder in allen Bereichen, die nicht unmittelbar die Gesetzgebung betreffen, keine Mitwirkungsmöglichkeiten hätten. Gerade Maßnahmen im Vorfeld einer Gesetzgebung (Grünbücher, Weißbücher, Aktionsprogramme) sind maßgebliche Weichenstellungen für die spätere Gesetzgebung und damit mitunter genauso wichtig wie die konkrete Gesetzgebung selbst. Es ist für eine effektive Wahrnehmung der Mitwirkungsrechte der Länder besonders wichtig, dass sich ihre Rechte aus Art. 23 GG auch auf diese Bereiche beziehen. Hinzu kommen auch Maßnahmen der Offenen Koordinierung, die ebenfalls zu Festlegungen führen, die sich außerhalb jeder Gesetzgebung auch auf die Länder auswirken. Der Begriff des Vorhabens sollte daher unter Einbeziehung dieser Fälle definiert werden Außerdem muss klargestellt werden, dass die Mitwirkungsrechte der Länder auch für Europäische Räte gelten, soweit sie Entscheidungen über EU- Vorhaben im o.g. Sinne treffen.

6 4 Lösungsvorschlag: In 3 EUZBLG könnte ein zusätzlicher erläuternder Absatz mit nicht abschließenden Beispielen ( insbesondere Handlungsinstrumente im Zusammenhang mit der Offenen Methode der Koordinierung, vorbereitende Akte, Aktionsprogramme, Grünbücher, Weißbücher ) erfolgen. 3. Begriff des Schwerpunkts Um die Verbindlichkeit einer Bundesratsstellungnahme zu sichern, muss Klarheit darüber bestehen, ob im Schwerpunkt Zuständigkeiten der Länder betroffen sind (Art. 23 Abs. 5 S. 2 GG und 5 Abs. 2/ 6 Abs. 2 EUZBLG). Klare Kriterien, wann bei einem EU-Vorhaben im Schwerpunkt Gesetzgebungsbefugnisse der Länder, die Einrichtung ihrer Behörden oder ihre Verwaltungsverfahren betroffen sind, sollten daher im EUZBLG festgelegt werden. Eine erfolgreiche innerstaatliche Entflechtung der Kompetenzen zwischen Bund und Ländern würde die Identifizierung des Schwerpunkts von EU-Vorhaben erheblich erleichtern. Dabei sollte auch die Frage der Teilbarkeit von Vorhaben positiv beantwortet werden. Lösungsvorschlag: Der Schwerpunkt -Begriff sollte im EUZBLG näher konkretisiert werden ( 5 Abs. 2 und 6 Abs. 2 EUZBLG). Klarzustellen ist, dass die Position des Bundesrates bereits dann maßgeblich zu berücksichtigen ist, wenn ein Schwerpunkt eines EU-Vorhabens (d.h. nicht der Schwerpunkt des Vorhabens insgesamt, Teilbarkeit des Vorhabens vorausgesetzt) die Gesetzgebungsbefugnisse der Länder, die Einrichtung ihrer Behörden oder ihre Verwaltungsverfahren betrifft. Die Verpflichtung zur maßgeblichen Berücksichtigung gilt dann für den betroffenen Schwerpunktbereich. 4. Art. 308 EG-Vertrag Es ist klarzustellen, dass sich die Bundesregierung bei auf Art. 308 EG-Vertrag gestützten Vorhaben nicht enthalten darf, wenn das erforderliche Einvernehmen mit dem Bundesrat nicht hergestellt wurde.

7 5 II. Verbesserungen in der Zusammenarbeit von Bund und Ländern Die Verbesserung der Handlungsfähigkeit der Bundesrepublik Deutschland gegenüber der EU setzt eine frühzeitige, umfassende und kontinuierliche Unterrichtung und Abstimmung zwischen Bundesregierung und Ländern voraus. Die bisherigen Erfahrungen und die im Verfassungsvertrag vorgesehenen neuen Verfahren lassen die Notwendigkeit erkennen, sich bereits im Vorfeld von EU- Vorlagen mit den Themen zu befassen und ggf. Stellungnahmen der Länder zu erarbeiten sowie die Effizienz der Bund-Länder-Zusammenarbeit zu steigern. Damit wird eine wirkungsvolle Vertretung der deutschen Position im gesamten Prozess eines EU-Vorhabens von der Vorbereitung von Rechtsakten in der Kommission über die Willensbildung im Ausschuss der Ständigen Vertreter (AStV) bis zur Beschlussfassung im Rat gewährleistet. Um dabei in jedem Stadium der Willensbildung ein effizientes und kooperatives, an den jeweiligen Zuständigkeiten orientiertes Verfahren zwischen Bund und Ländern zu ermöglichen, halten die Länder folgende Maßnahmen für erforderlich: 1. Stärkere Nutzung der Europakammer Die in Art. 52 GG vorgesehene Europakammer ist in der Vergangenheit wenig genutzt worden, da die Fristen für eine Stellungnahme des Bundesrates auch ohne ihre Einberufung eingehalten werden konnten. Da ihre Entscheidungen einer Bundesratsentscheidung gleichstehen, kann sie künftig vermehrt als Instrument zur Beschleunigung des Bundesratsverfahrens in Europafragen genutzt werden. Im Hinblick auf einen frühzeitigeren und intensiveren Dialog im Länderkreis und mit der Bundesregierung, eine größere Flexibilisierung der Beschlussfassung des Bundesrates sowie das vorgesehene Frühwarnsystem, ist daher zu prüfen, ob und wie die Europakammer - ebenso wie das Bundesratsverfahren - weiterentwickelt werden kann.

8 6 Lösungsvorschlag: Weiterentwicklung des Instruments der Europakammer; u.a. evtl. Ergänzung von Art. 52 GG zur Ermöglichung eines Umfrageverfahrens in besonderen Eilfällen. 2. Vertretung der Länder in der Ständigen Vertretung Der Bundesrat sollte in der Ständigen Vertretung Deutschlands bei der EU vertreten sein. Dies würde die für eine effektive Wahrnehmung der Mitwirkungsrechte des Bundesrates erforderlichen Informationsflüsse über EU-Vorhaben beschleunigen und intensivieren. Der verbesserte Informationsfluss trägt auch zur Flexibilität der Verhandlungsführung der Bundesregierung bei. Repräsentant der Bundesrepublik Deutschland in den AStV-Sitzungen ist der Ständige Vertreter. Die Bundesratsvertreter in der Ständigen Vertretung sollen die Arbeiten des AStV begleiten und an dessen Sitzungen teilnehmen. 3. Länderbeobachter Der Länderbeobachter hat gemäß 9 EuZBLG i.v.m. Ziffer VIII Nr. 5 BLV ein eigenes Informationsrecht gegenüber der Bundesregierung. Dieses funktioniert in langjähriger Praxis zwischen dem Länderbeobachter und der Bundesregierung. In jüngster Zeit wird von Seiten des Länderbeobachters über Einschränkungen im Informationsfluss berichtet, die die Arbeit des Länderbeobachters sehr erschweren. Die Länder bitten die Bundesregierung, die bestehenden Rechte und die langjährige Praxis auch zukünftig einzuhalten. 4. Einbindung der Länder in informelle Räte und informelle Sitzungen von Ratsarbeitsgruppen Die Teilnahme der Länder an informellen Räten ist nicht befriedigend geregelt. Gemäß Ziffer IV.4 der Bund-Länder -Vereinbarung nehmen die Länder an informellen Treffen teil, soweit ausschließliche Gesetzgebungsbefugnisse der Länder betroffen sind und für die Hinzuziehung von Ländervertretern für jeden Einzelfall eine Verständigung mit der Bundesregierung herbeigeführt wird. Unter Bezugnahme auf diese Vorschrift hat der Bund die Hinzuziehung von Vertretern

9 7 der Länder im informellen Regionalministerrat abgelehnt. Andere Mitgliedstaaten (unter anderem Belgien, Großbritannien) beziehen Regionalvertreter ein. Da die Länder aber gerade von der EU-Strukturpolitik, über die im Regionalministerrat bedeutsame Absprachen getroffen werden, ganz wesentlich berührt sind, muss die Bund-Länder Vereinbarung dahin angepasst werden, dass zukünftig eine Teilnahme der Länder für den genannten Fall oder ähnliche Fälle ermöglicht wird. Lösungsvorschlag: In der BLV (Ziffer IV, 4) sollte festgelegt werden, dass Ländervertreter grundsätzlich an informellen Räten teilnehmen können, wenn sie auch an formellen Sitzungen der Ratsformationen beteiligt sind oder wenn wesentliche Interessen der Länder berührt sind. III.Umsetzungsbedarf durch EU-Verfassungsvertrag Der zu verabschiedende Verfassungsvertrag erfordert mit Blick auf die Rechte der Länder auch innerstaatliche Umsetzungsmaßnahmen. 1. Klagerecht des Bundesrates Eine effektive Nutzung des im Verfassungsvertrag vorgesehenen Klagerechts der nationalen Parlamente muss innerstaatlich sichergestellt werden. Dabei entscheidet der Bundesrat über das Ob und Wie einer Klage, wobei klarzustellen ist, dass eine Klage des Bundesrates wegen Verstoßes gegen das Subsidiaritätsprinzip von der Bundesregierung ohne inhaltliche Prüfung an den EuGH weitergeleitet wird. Der Bundesrat übernimmt die Vertretung der Klage vor dem EuGH. Hierzu muss eine rechtsverbindliche Festlegung erfolgen. Die Subsidiaritätsklage umfasst auch Verstöße gegen die Kompetenzordnung und das Verhältnismäßigkeitsprinzip.

10 8 2. Klagerecht eines einzelnen Landes Vor dem Hintergrund des Subsidiaritätsprotokolls des Verfassungsvertrags muss auch die Möglichkeit und das Verfahren im Hinblick auf die Klage eines einzelnen Landes gegenüber dem EuGH geklärt werden. Zur weiteren Prüfung dieser Frage wird eine CdS- Arbeitsgruppe eingesetzt werden, deren Ergebnisse der MPK gesondert zu einem späteren Zeitpunkt, vorgelegt werden. 3. Frühwarnsystem Nach dem Protokoll über die Rolle der nationalen Parlamente in der Europäischen Union soll ein neues Europäisches Informationssystem entstehen. Danach werden unter anderem sämtliche Gesetzgebungsvorschläge sowie alle Konsultationsdokumente und sonstige Dokumente für die Ausarbeitung von Rechtsetzungsprogrammen oder politischen Strategien der Kommission den nationalen Parlamenten der Mitgliedstaaten von der EU direkt zugeleitet. Diese Regelungen gelten bei Zweikammerparlamenten für jede der beiden Kammern. In diesem Zusammmenhang ist zu prüfen, inwieweit die Anwendung des Frühwarnsystems innerstaatliche Anpassungen erfordert. 4. Passerelle-Klausel Der Verfassungsvertrag sieht eine Schutzklausel für die nationalen Parlamente vor, wenn sich der Europäische Rat auf einen Übergang von der Einstimmigkeit zu Mehrheitsentscheidungen einigt. Unklar ist derzeit, ob ein einziges nationales Parlament, bei Zweikammersystemen, wie in Deutschland, jede Parlamentskammer, also auch der Bundesrat, den Übergang von der Einstimmigkeit zur qualifizierten Mehrheit unterbinden kann. Aus Sicht einiger Länder stellt der Übergang von der Einstimmigkeit in die Mehrheitsentscheidung eine Vertragsänderung dar. In der Passerelle- Regelung des Verfassungsvertrags ist nun vorgesehen, dass dies im gemeinschaftsautonomen Verfahren, also ohne die bei Vertragsänderungen sonst erforderliche Ratifizierung durch Bundestag und Bundesrat möglich ist. Es muss jedoch in-

11 9 nerstaatlich sichergestellt werden, dass die verfassungsmäßigen Ratifikationsrechte der Länder für die Frage des Übergangs von der Einstimmigkeit zur Mehrheitsentscheidung gewahrt bleiben, d.h. Zustimmung des Bundesrates mit 2/3 Mehrheit gemäß Art. 23 Abs. 1 S.3 GG. Deshalb ist das im Verfassungsvertrag den nationalen Parlamenten eingeräumte Vetorecht für den Bundesrat so auszugestalten, dass es dann zu erheben ist, wenn es keine 2/3 Mehrheit für den Übergang von der Einstimmigkeit zur Mehrheitsentscheidung gibt. Ein Teil der Länder spricht sich hier für eine einfache Mehrheit aus. Sollte das Vetorecht nicht für jede Kammer der nationalen Parlamente gelten, ist die Zustimmung der Bundesregierung aus Sicht der Länder an die vorherige Zustimmung des Bundesrates zu binden. IV. Stärkung der Beteiligungsrechte der Länder in EU-Angelegenheiten 1. Mitwirkung der Länder bei Ernennungen von EuGH-Richtern Angesichts der Bedeutung der Rechtsprechung des EuGH auch für die Länder sollten sie bei der Benennung der deutschen Richter an den EuGH und der Generalanwälte beteiligt werden. Entsprechendes sollte für die Benennung der deutschen Richter am Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EuGHMR) gelten. Zwar handelt es sich hierbei streng genommen nicht um eine Angelegenheit der Europäischen Union. Die Besetzungsfrage muss jedoch im europäischen Kontext gesehen und daher entsprechend mitbehandelt werden. Lösungsvorschlag: Die bislang unzureichend festgelegten Benennungsmodalitäten in der Bundesrepublik sollten auf eine gesetzliche Grundlage gestellt werden. Derzeit erfolgt die Auswahl der Richter nach einem informellen, exekutivischen und wenig transparenten Verfahren. Ein deutsches Gesetz zur Wahl von Richtern und Generalanwälten zum EuGH könnte ein Vorschlagsrecht sowohl der Bundesregierung als auch der Landesregierungen vorsehen.

12 10 Des Weiteren könnte ein Wahlgremium gebildet werden, das aus einer gleichen Anzahl von Mitgliedern des Bundestages und des Bundesrates besteht. Dieses würde über den Kandidaten entscheiden, den die Bundesregierung anschließend in Luxemburg benennt. Auf eine entsprechende Regelung zur Benennung der Richter am Bundesverfassungsgericht im Art. 94 GG wird verwiesen. 2. Aufnahme von Beitrittsverhandlungen Aus Sicht einiger Länder ist die Entscheidung über die Aufnahme von Beitrittsverhandlungen zugleich eine Vorentscheidung darüber, ob ein Drittstaat der EU beitreten soll. Eine solche Entscheidung ist zu einem späteren Zeitpunkt aus Sicht dieser Länder nicht oder nur unter Inkaufnahme erheblichen außenpolitischen Schadens zu korrigieren. Zur Wahrung der Mitentscheidung des Bundesrates über die Aufnahme weiterer EU-Staaten fordern diese Länder, dass die Zustimmung der Bundesregierung zur Aufnahme von Verhandlungen über EU- Beitritte künftig an die vorherige Zustimmung des Bundesrates geknüpft wird. Klargestellt sollte auch werden, dass die Aufnahme eines neuen Mitgliedstaates der Zustimmung des Bundesrates mit 2/3-Mehrheit bedarf. Aus Sicht anderer Länder handelt es sich bei der Zustimmung zur Aufnahme von Beitrittsverhandlungen um eine Angelegenheit der Regierungspolitik, die in diesem Stadium nicht der Mitentscheidung der Länder unterliegen kann. Aus Sicht dieser Länder ist entscheidend, dass die Aufnahme eines neuen Mitgliedstaats in jedem Fall einer Ratifikation des Bundesrates mit 2/3 Mehrheit unterliegt und schon deshalb die Haltung der Länder bezüglich der Aufnahme von Beitrittsverhandlungen von Seiten der Bundesregierung im Blick behalten wird. 3. Ausweitung des Anwendungsbereichs der maßgeblichen Berücksichtigung Es bedarf weiterer Prüfung, ob der Anwendungsbereich der maßgeblichen Berücksichtigung von Stellungnahmen des Bundesrates auf weitere Fälle ausgedehnt werden sollte. Zu denken wäre insoweit beispielsweise an den Fall, dass

13 11 durch ein EU-Vorhaben die bei den Ländern durch den Vollzug verursachten finanziellen Aufwendungen wesentlich verändert werden. 4. Für den Beharrungsbeschluss erforderliche Mehrheit Aus Sicht einiger Länder ist zu prüfen, ob an Stelle der bislang erforderlichen Zwei-Drittel-Mehrheit für den Beharrungsbeschluss gemäß 5 Abs. 2 Satz 5 EUZBLG die einfache Mehrheit ausreichen soll.