Vernehmlassung betreffend Bundesgesetz über Massnahmen zur Bekämpfung der Schwarzarbeit (BGSA)

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1 Der Regierungsrat des Kantons Thurgau Staatskanzlei, Regierungsgebäude, 8510 Frauenfeld Eidgenössisches Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung Herr Johann N. Schneider-Ammann Bundesrat 3003 Bern Frauenfeld, 23. Juni 2015 Vernehmlassung betreffend Bundesgesetz über Massnahmen zur Bekämpfung der Schwarzarbeit (BGSA) Sehr geehrter Herr Bundesrat Wir danken Ihnen für die Möglichkeit, zum oben erwähnten Gesetzesentwurf Stellung nehmen zu können. Allgemeine Bemerkungen Seit dem Inkrafttreten des BGSA am 1. Januar 2008 kann auf kleinen Entgelten aus unselbständiger Erwerbstätigkeit für den Bezug der Sozialversicherungsbeiträge (AHV / IV / EO / ALV) und der Quellensteuer ein vereinfachtes Abrechnungsverfahren (vav) durchgeführt werden (Art. 2 und 3 BGSA i.v.m. Art. 37a DBG). Der Bundesrat beabsichtigt mit dem Revisionsentwurf, die Bekämpfung der Schwarzarbeit zu optimieren. Dabei sollen insbesondere die Instrumente gestärkt werden, die sich seit Inkrafttreten des BGSA bewährt haben. Wir begrüssen diese Absicht und sind mit den vorgeschlagenen Neuerungen zumindest teilweise einverstanden. So erachten wir grundsätzlich die Möglichkeit als sinnvoll, im Rahmen der Kontrollen festgestellte mögliche Verstösse gegen weitere Bestimmungen, den jeweils zuständigen Behörden melden zu können. Wir möchten aber vor allzu hohen Erwartungen warnen. Einzelne vorgeschlagene Änderungen lehnen wir ab, so insbesondere die Möglichkeit der Sanktionierung von Meldepflichtverstössen durch das kantonale Kontrollorgan im Bereich der Alters- und Hinterbliebenenversicherung AHV. Ebenso lehnen wir die Pflicht ab, Behörden, welche Hinweise zu möglicher Schwarzarbeit liefern, unaufgefordert über den Fortgang des Verfahrens zu informieren. Regierungsgebäude, 8510 Frauenfeld T , F

2 2/6 Zu den einzelnen Bestimmungen Art. 2 BGSA (Einschränkung des vereinfachten Abrechnungsverfahrens) Arbeitgeber können die Löhne der in ihrem Betrieb beschäftigten Arbeitnehmenden im vav abrechnen, sofern: der einzelne Lohn den Grenzbetrag gemäss Artikel 7 BVG von derzeit Franken (Eintrittsschwelle 2. Säule) und die gesamte Lohnsumme des Betriebs den zweifachen Betrag der maximalen jährlichen Altersrente der AHV von derzeit Franken nicht übersteigt sowie die Löhne des gesamten Personals im vav abgerechnet werden. Neu sollen Arbeitgeber nur noch die Löhne der in ihrem Privathaushalt beschäftigten Personen im vav abrechnen können. Dieser Einschränkung des Geltungsbereichs ist zuzustimmen. Damit kann die missbräuchliche Anwendung des vereinfachten Abrechnungsverfahrens bspw. auf Verwaltungsratshonoraren verhindert werden. Wir erachten es als notwendig, dass sich Arbeitgeber bei Inkrafttreten der Revisionsbestimmungen in sämtlichen Fällen erneut für das vav anmelden müssen. So kann vermieden werden, dass ein bestehendes vav, das neu nicht mehr zulässig ist, einfach weitergeführt wird. Art. 9 Abs. 4 Bst. a f BGSA (Information anderer Behörden) Das kantonale Kontrollorgan soll andere Behörden darüber informieren können, wenn sich bei Kontrollen Anhaltspunkte dafür ergeben, dass ein Verstoss gegen verschiedene Gesetze vorliegt, insbesondere gegen Mehrwertsteuergesetz. Wir begrüssen grundsätzlich die Möglichkeit, andere Ämter über Feststellungen, die deren Tätigkeit betreffen, informieren zu können. Allerdings müssen wir darauf hinweisen, dass sich derartige Hinweise eher selten ergeben. Insbesondere sind gesicherte Feststellungen über den zeitlichen und somit über den monetären Umfang von Schwarzarbeit kaum möglich. Dies wurde bereits im Evaluationsbericht der Büro Vatter AG vom 14. Mai 2012 festgehalten und wie folgt formuliert (Seite 71f.): Das BGSA gibt den Kontrollorganen die Möglichkeit, Betriebe und Personen zu einem bestimmten Zeitpunkt zu kontrollieren; es sieht jedoch beispielsweise keine Observationen von Betrieben oder von Personen vor. Kontrollen stellen somit primär eine Momentaufnahme dar. Schriftliche Unterlagen, welche

3 3/6 Schwarzarbeit über einen längeren Zeitraum und das erzielte Einkommen nachweisen könnten, fehlen in der Regel. Dies macht die Verfolgung der Schwarzarbeit im Sozialversicherungsrecht und im Steuerrecht kaum möglich, da dort bestimmte Meldefristen resp. Mindesteinkommen zur Anwendung kommen und somit keine Sanktionen durch die zuständigen Behörden ausgesprochen werden können. Die schwierige Nachweisbarkeit der Dauer und des Umfangs von nicht gemeldeter Arbeit stellt für die Kontrollorgane ein gravierendes Problem dar; nicht zuletzt ist dieser Aspekt auch entscheidend für die Sanktionshöhe. Zudem ist zu beachten, dass im Rahmen von Schwarzarbeitskontrollen gemäss Art. 6 BGSA lediglich untersucht werden kann, ob die Melde- und Bewilligungspflichten erfüllt wurden. Dazu ist die Einsichtnahme in wenige Geschäftsunterlagen notwendig. Insbesondere ist es nicht nötig, Lohnunterlagen zu sichten. Der monetäre Umfang von Schwarzarbeit wird bei diesen Prüfungen nur sehr selten und rein zufällig festgestellt. Hinweise für Steuerbehörden oder paritätische Kommissionen von allgemein verbindlich erklärten Gesamtarbeitsverträgen werden sich deshalb kaum je ergeben. Aus ordnungspolitischen Gründen erachten wir es als äusserst heikel, wenn eine Behörde paritätischen Kommissionen Informationen weiter leitet. Bei diesen handelt es sich um privatrechtliche Gruppierungen, auch wenn die Gesamtarbeitsverträge allgemein verbindlich erklärt wurden. Art. 11 Abs. 1 und 3 BGSA (Zusammenarbeit der Behörden) Wir begrüssen grundsätzlich, dass der Kreis der Behörden erweitert wurde, welche Hinweise über mögliche Tatbestände im Sinne von Art. 6 BGSA machen können. Wir lehnen es aber ab, die hinweisenden Behörden unaufgefordert über den Fortgang des Verfahrens informieren zu müssen, wie dies im neuen Absatz 3 legiferiert werden soll. Der Entwurf ist dahingehend zu ändern, dass das kantonale Kontrollorgan nur auf Anfrage der Behörden und Organisationen nach Abs. 1 über den Fortgang des Verfahrens zu informieren hat. Eine Informationspflicht, wie sie im Vernehmlassungsentwurf vorgesehen ist, würde den Rahmen der Kontrollbehörden sprengen. Zudem sind solche Rückmeldungen für die Tätigkeit der meldenden Behörden in der Regel ohne Belang. Wenn beispielsweise die Einwohnerkontrolle einer Gemeinde den Hinweis macht, eine ausländische Person arbeite vermutlich ohne entsprechende Bewilligung auf der Baustelle X, dann wird dies überprüft. Die Einwohnerkontrolle braucht für ihre Tätigkeit aber nicht zu wissen, ob sich ihre Vermutung bewahrheitet oder nicht. Für die Kontrollbehörde würde es jedoch einen unzumutbaren Aufwand bedeuten, die Einwohnerkontrolle über den weiteren Verlauf

4 4/6 dieses Verfahrens informieren zu müssen. Zudem werden insbesondere bezüglich einer möglichen Zusammenarbeit zwischen dem Kontrollorgan und der Sozialhilfe falsche Erwartungen geweckt. Das Kontrollorgan kann gemäss Art. 6 BGSA lediglich die Einhaltung der Melde- und Bewilligungspflichten gemäss Sozialversicherungs-, Ausländerund Quellensteuerrecht kontrollieren. Weitere Tatbestände können nicht überprüft werden. Insbesondere kann das Kontrollorgan keine Observation der verdächtigen Personen anordnen. Art. 16 Abs. 2 BGSA (Kosten) Die von den Inspektoren verursachten Lohnkosten sollen zu 40 Prozent vom Bund und zu 60 Prozent von den Kantonen übernommen werden. Wir unterstützen diese Änderung der Finanzierung welche das Abrechnungsverfahren vereinfacht. Bei einer allfälligen Inkraftsetzung der revidierten Artikel müssen aber die personellen Ressourcen aufgestockt werden. Art. 18a BGSA (Verletzung von Anmeldepflichten, Bussen) Bei Verletzung der Anmeldepflicht bei den Ausgleichskassen oder bei den kantonalen Steuerbehörden sollen neu Bussen erhoben werden im Betrag zwischen und Franken. Das Erheben von Bussen im Bereich der Quellensteuer durch die kantonale Steuerbehörde ist zu begrüssen, wobei ein Bussenrahmen von maximal Franken vorzuziehen ist. Wir lehnen es jedoch ab, dass für die Verfolgung von Meldepflichtverletzung bei den Ausgleichskassen das kantonale Kontrollorgan zuständig sein soll. Verstoss gegen Meldepflicht bei der Ausgleichskasse: Die Prüfung, ob ein Arbeitgeber seiner Meldepflicht gegenüber den AHV-Behörden fristgerecht nachgekommen ist oder nicht, kann allein die zuständige Behörde durchführen. So kann ein Arbeitgeber anlässlich einer Schwarzarbeitskontrolle mitteilen, er habe die Anmeldung gemacht, er habe allerdings die Unterlagen nicht da. In einem solchen Fall informiert das Kontrollorgan die zuständige Behörde, welche diese Behauptung überprüfen kann. In der Regel hat bereits die Kontrolle eine disziplinierende Wirkung, so dass die Anmeldung rasch nachgereicht wird. Ob diese fristgerecht erfolgt oder nicht, ist für das Kontrollorgan kaum feststellbar, da es den Arbeitsbeginn in der Regel nicht verifizieren kann. Zudem hat das Kontrollorgan keinen direkten Einblick in die Daten der AHV-Behörden und müsste jedes Mal die entsprechenden Angaben bei der jeweils zu-

5 5/6 ständigen AHV-Behörde anfordern. Die AHV-Behörden haben im Rahmen von Arbeitgeberkontrollen die besseren Kontrollmöglichkeiten. Eine Sanktionierung durch das kantonale Kontrollorgan würde dessen Tätigkeit zudem massiv erweitern, da verwaltungsrechtliche Verfahren mit allen entsprechenden Konsequenzen geführt werden müssten. Der Personalbedarf würde sich stark erhöhen. Wir lehnen die Einführung einer Sanktionsmöglichkeit durch die Kontrollbehörde aber auch ab, weil sie systemwidrig wäre und eine erste Stufe zu einer eigentlichen Schwarzarbeitspolizei darstellen würde. Die Sanktionierung hat weiterhin durch die AHV-Behörden zu erfolgen, wie dies bereits heute in Art. 91 des Bundesgesetzes über die Alters- und Hinterlassenenversicherung (SR ) vorgesehen ist. Im Nationalrat ist zudem die Motion von NR Alois Gmür hängig, mit welcher der Bundesrat beauftragt wird, unnötige Administrativarbeiten der Unternehmen für die AHV abzuschaffen. Damit soll insbesondere die Ordnungsbestimmung aufgehoben werden, dass Arbeitgeber neueintretende Arbeitnehmende innert Monatsfrist nach Stellenantritt der Ausgleichskasse melden müssen (Art. 136 der Verordnung über die Alters- und Hinterlassenenversicherung; SR ). Dies habe sich als unnötig und aufwendig erwiesen und helfe nicht bei der Bekämpfung der Schwarzarbeit. Verstoss gegen Meldepflicht bei der Steuerbehörde: Gemäss geltender Fassung von Artikel 3a Absatz 1 der Verordnung des EFD über die Quellensteuer bei der direkten Bundessteuer (Quellensteuerverordnung, QStV, SR ) müssen Arbeitgeber die Beschäftigung von Personen, die quellensteuerpflichtig sind, der zuständigen Steuerbehörde innert acht Tagen ab Stellenantritt auf dem dafür vorgesehenen Formular melden. Sieht der Kanton die elektronische Übermittlung der Quellensteuerabrechnung vor, so kann der Arbeitgeber diese Meldung mittels monatlicher Abrechnung vornehmen (Art. 3a Abs. 2 QStV). Die Verletzung dieser Meldepflicht kann neu mit einer Busse gemäss Artikel 18a Absatz 1 BGSA bestraft werden. Für die Verfolgung der Meldepflichtverletzung im Bereich der Quellensteuer ist die kantonale Steuerbehörde am Sitz des Arbeitgebers zuständig (Art. 18a Abs. 3 BGSA). Zwar wäre es schon bisher möglich gewesen, die Verletzung der Meldepflicht gemäss Artikel 3a QStV mit einer Busse wegen Verletzung von Verfahrenspflichten gemäss Artikel 174 DBG (resp. Art. 55 StHG) zu ahnden; gemäss Artikel 174 DBG kann mit Busse bis zu Franken bestraft werden, wer einer Pflicht, die ihm nach den Vorschriften des DBG oder nach einer aufgrund dieses Gesetzes getroffenen Anordnung obliegt, trotz Mahnung vorsätzlich oder fahrlässig nicht nachkommt. In schweren Fällen oder bei Rückfall kann eine Busse bis Franken ausgesprochen werden. Artikel 18a Absatz 1 BGSA setzt jedoch, im Gegensatz zu Artikel 174 DBG nicht voraus, dass die Meldepflicht angemahnt wurde. Mit dem Verzicht auf ein vorgelagertes Mahnverfahren

6 6/6 wird die Ahndung dieses Tatbestandes praktikabel. Für den Wiederholungsfall ist ein Bussenrahmen von maximal Franken vorzuziehen, da damit eine Gleichbehandlung zu den anderen Steuerbussen wegen Verfahrenspflichtverletzungen (Art. 174 DBG) erzielt würde. Artikel 18a BGSA ist somit im Verhältnis zu Artikel 174 DBG als Lex specialis zu verstehen. Inskünftig wäre damit eine Bestrafung der Meldepflichtverletzung gemäss Artikel 3a QStV nur noch in Anwendung von Artikel 18a BGSA möglich. Wir danken Ihnen für die Berücksichtigung unserer Anliegen. Mit freundlichen Grüssen Der Präsident des Regierungsrates Der Staatsschreiber