Stand: Bericht der länderoffenen Arbeitsgruppe. Bewertung der Ansätze einer Grundsteuerreform und weitere Verfahrensvorschläge

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1 Bericht der länderoffenen Arbeitsgruppe Bewertung der Ansätze einer Grundsteuerreform und weitere Verfahrensvorschläge

2 Bericht der länderoffenen Arbeitsgruppe Bewertung der Ansätze einer Grundsteuerreform und weitere Verfahrensvorschläge 1. Einführung Die Finanzministerinnen und Finanzminister der Länder haben mit Beschluss vom (FMK 1/2010 TOP 7) eine länderoffene Arbeitsgruppe unter der Federführung von Nordrhein-Westfalen und unter Beteiligung des Bundesministeriums der Finanzen mit dem Auftrag eingesetzt, alle Ansätze zur Reform der Grundsteuer zu bewerten und Vorschläge für das weitere Verfahren bis zur ersten Finanzministerkonferenz 2011 vorzulegen (vgl. Anhang I Anlage 1). Eine Grundsteuerreform erscheint angesichts der in den Entscheidungen vom (II R 60/08 und II R 12/09) geäußerten verfassungsrechtlichen Zweifel des Bundesfinanzhofs dringend geboten. 2. Die Reformmodelle 2.1. Aktuelle Reformmodelle Die FMK hat bislang folgende Modelle zur Reform der Grundsteuer zur Kenntnis genommen: a) Machbarkeitsstudie zum Thema Grundsteuer auf Basis von Verkehrswerten der Länder Bremen, Berlin, Niedersachsen, Schleswig-Holstein und Sachsen (Verkehrswertmodell VWM). b) Eckpunkte für eine vereinfachte Grundsteuer nach dem Äquivalenzprinzip der Länder Baden-Württemberg, Bayern und Hessen (Wertunabhängiges Modell WUM). Neben den vorgenannten Modellen gibt es eine weitere Reformüberlegung: c) Thüringen hat ein gebäudewertunabhängiges Kombinationsmodell ausgearbeitet (Gebäudewertunabhängiges Kombinationsmodell KOM). Bericht der länderoffenen Arbeitsgruppe Grundsteuerreform Seite 2 von 20

3 2.2. Beschreibung der Reformmodelle Zur Beschreibung und Bewertung der Reformmodelle hat die länderoffene Arbeitsgruppe einen einheitlichen Kriterienkatalog ausgearbeitet, an dem sich die nachfolgenden Modellbeschreibungen orientieren. Der Kriterienkatalog und eine wertende Gegenüberstellung der Modelle ist Tz. 3 zu entnehmen Verkehrswertmodell (VWM) Grundidee Mit dem Modell wird die Bemessungsgrundlage für die Grundsteuer am Maßstab des Verkehrswerts ermittelt; diese Methode will die Grundstückswerte realitätsgetreu abbilden und eine gleichheitsgerechte Belastung der Steuerzahler sicherstellen. Die wertorientierte Bemessungsgrundlage ist europäischer Standard für die Grundsteuer und steht damit im Einklang mit den Empfehlungen der OECD (2009/2010). Bewertungsmethode Individuelle Daten eines Grundstücks (Lage, Grundstücksgröße, Grundstücks-/ Gebäudeart, Wohn-/ Nutzfläche und Baujahr) werden automationsgestützt mit amtlichen Vergleichsdaten aus Verkäufen verknüpft, um daraus den Verkehrswert eines Grundstückes (Grundsteuerwert) kostengünstig zu ermitteln. Die Vergleichsdaten werden einschließlich der für individuelle Anpassungen erforderlichen Korrekturfaktoren in den Gutachterausschüssen aus den dort gesammelten Kaufpreisen abgeleitet. Basis der Wertermittlung ist also allein das in den Finanzämtern sowie in den Katasterverwaltungen und Gutachterausschüssen der Länder vorhandene Datenmaterial. Der gesamte Prozess der Wertermittlung soll somit kostengünstig automationsgestützt abgewickelt werden. Ausführlich hierzu die Machbarkeitsstudie Grundsteuer auf der Basis von Verkehrswerten. Im Einzelnen liegen der Wertermittlung folgende Rechenwege zugrunde: a. Unbebaute Grundstücke (auch Land- und Forstwirtschaft) Grundsteuerwert [ ] = Fläche [m²] x Bodenrichtwert [ /m²] Bericht der länderoffenen Arbeitsgruppe Grundsteuerreform Seite 3 von 20

4 b. Bebaute Grundstücke individueller Wohnungsbau (z.b. Einfamilienhäuser) Grundsteuerwert [ ] = Wohn-/Nutzfläche [m²] x Vergleichsfaktor [ /m²] für Gebäude- und Bodenanteil Grundstücke mit Renditeorientierung und sonstige Grundstücke mit gewerblicher Nutzung Grundsteuerwert [ ] = Jahresmarktmiete [ ] x Rohertragsfaktor Vorübergehend ist das Sachwertverfahren der geltenden Bedarfsbewertung anzuwenden, soweit keine Vergleichsdaten vorliegen. c. Land- und forstwirtschaftliche Grundstücke Besteuerungsgegenstand ist nicht wie bisher der land- und forstwirtschaftliche Betrieb insgesamt. Nur die land- und forstwirtschaftlich genutzten Grundstücke und Gebäude werden nach den vorab dargestellten Maßgaben in die Wertermittlung einbezogen. Verfahren und Organisation Für die Ermittlung der Bemessungsgrundlage sind die sach- und fachkundige Vermessungs- und Katasterverwaltung sowie die Gutachterausschüsse in geeigneter Weise organisatorisch einzubinden. Auch die Beteiligung privater Dienstleister wie in den Niederlanden ist denkbar. Grundsteuerfestsetzung und -erhebung können nach dem Verkehrswertmodell in den verschiedensten Organisationsformen Beibehaltung bestehender Strukturen bzw. Konzentration auf Kommunen oder Länderfinanzverwaltung erfolgen. Das Modell zielt im Übrigen darauf ab, das bisherige dreistufige Verfahren (Einheitswert und Grundsteuermessbetrag [Finanzamt], Grundsteuer [Kommune]) abzuschaffen, so dass künftig nur noch ein Bescheid erforderlich ist. Mitwirkung des Bürgers Die Abgabe einer Steuererklärung ist nicht erforderlich. Der Steuerbürger wird durch die Bekanntgabe der Besteuerungsgrundlagen und die Möglichkeit zur Änderung vorab beteiligt. Bericht der länderoffenen Arbeitsgruppe Grundsteuerreform Seite 4 von 20

5 Grundsteuerfestsetzung Die Methode erlaubt die Festsetzung der Grundsteuer durch Verknüpfung der verkehrswertorientierten Grundsteuerwerte mit dem Hebesatz. Die verfassungsrechtlich garantierte Hebesatzautonomie der Kommunen bleibt unangetastet. Zur Erlangung der Aufkommensneutralität ist die Anpassung der jeweiligen Hebesätze erforderlich. Eine Differenzierung über Messzahlen ist möglich Wertunabhängiges Modell (WUM) Das WUM basiert auf dem Äquivalenzprinzip. Dahinter steht der Gedanke, dass Bürger und Unternehmen über die Grundsteuer an den Kosten beteiligt werden, die der Kommune durch das Vorhalten von Infrastruktur (z. B. Räumdienste, Brandschutz, Spielplätze, kulturelle Einrichtungen etc.) entstehen und die nicht über Beiträge oder Gebühren direkt und individuell von den Nutzern erhoben werden können. Die Grundsteuer soll konzeptionell diesem Belastungsgrund und damit dem kommunalen Beitragsrecht folgen und demzufolge wertunabhängig ausgestaltet sein. Gleichwohl behält sie ihren Steuercharakter nach 3 der Abgabenordnung, weil sie ohne konkreten Anspruch auf Gegenleistung von den Grundstücksnutzern erhoben wird. Bemessungsgrundlage sind die Flächen von Grundstück und aufstehendem Gebäude, weil dies die wesentlichen Maßparameter für die Inanspruchnahme kommunaler Leistungen sind. Denn: je größer ein Grundstück und Gebäude, desto höher der Aufwand für das Vorhalten der entsprechenden Infrastruktur. Im Modell spielt daher der Grundstückswert keine Rolle. Unterschiede beim Leistungsangebot der Kommunen sind über die Grundsteuerhebesätze autonom steuerbar. Die Bemessungsgrundlage ermittelt sich durch Multiplikation der Fläche mit einer nutzungsartabhängigen Äquivalenzzahl. Fläche ist beim Grund und Boden die Grundstücksfläche und beim aufstehenden Gebäude die Brutto-Grundfläche. Letztere wird vereinfachend und typisierend ermittelt, indem der bebaute Teil der Grundstücksfläche (= Gebäudegrundfläche) mit der aus der Gebäudehöhe abgeleiteten Geschossanzahl multipliziert wird (vgl. Anhang III Anlage 2). Falls dies die reale Fläche überzeichnet, kann der Steuerpflichtige die tatsächliche Brutto-Grundfläche ansetzen. Letztere gilt generell bei bestimmten Gebäudetypen (z. B. Hallen, Ein- Bericht der länderoffenen Arbeitsgruppe Grundsteuerreform Seite 5 von 20

6 kaufszentren). Gebäude mit einer Grundfläche von bis zu 20 m² innerorts bzw. 50 m² außerorts bleiben aus Vereinfachungsgründen außen vor (Bagatellgrenze). Sie sind auch heute oftmals nicht erfasst und fallen aufkommensmäßig nicht ins Gewicht (z. B. Schuppen, Garagen). Für die ermittelten Flächen gelten bundeseinheitliche Äquivalenzzahlen je m² (2 Cent Grund und Boden, 20 Cent Wohnzwecke und 40 Cent Nicht-Wohnzwecke). Eine Anpassung der Cent-Beträge ist möglich, soweit dies nach einer bundesweiten Verprobung zur Wahrung des heutigen Messbetragsvolumens erforderlich ist. Bei gemischt genutzten Gebäuden ist die Gebäudefläche nach den tatsächlichen Nutzungsverhältnissen aufzuteilen. Eine von der prägenden Gebäudeeigenschaft geringfügig abweichende Nutzung (z. B. Hausmeisterwohnung, Arbeitszimmer) ist unbeachtlich. Die Grundsteuer ist gleich Flächen x Äquivalenzzahlen x Hebesatz. Beim Wohnungs- und Teileigentum wird die Grundsteuer nicht für jede Eigentumswohnung separat, sondern für die Wohnungs- und Teileigentumsanlage insgesamt ermittelt. Die Umlage der Grundsteuer auf die Eigentümer erfolgt durch den Verwalter, so wie dies bereits bei den übrigen Gemeinkosten praktiziert wird. Die Grundsteuer A wird folgerichtig in das neue System integriert. Land- und forstwirtschaftliche Nutzungsflächen unterliegen weiterhin der Grundsteuer und werden mit nutzungsabhängigen Hektar-Äquivalenzzahlen angesetzt. Für Wohn- und Betriebsgebäude gelten die gleichen Regeln wie für derartige Gebäude außerhalb der Land- und Forstwirtschaft. Die Grundstücksfläche wird dabei anhand der abgegrenzten Hof- und Gebäudefläche ermittelt. Die Summe der Werte der land- und forstwirtschaftlichen Nutzflächen sowie der Wohn- und Betriebsgebäude ergibt den Ausgangswert. Zur Berücksichtigung der Leistungen der Land- und Forstwirtschaft für das örtliche Gemeinwesen (Landschaftspflege, Naturschutz, Erholungswert Wald usw.) wird dieser mit einer Messzahl von 0,3 multipliziert. Die Kommunen können wie bisher spezielle Hebesätze für die Land- und Forstwirtschaft festlegen. Das WUM ermöglicht eine Steuerfestsetzung in einem vollautomatischen Verfahren. Zur Ermittlung der Flächen kann auf das System ALKIS zurückgegriffen werden, das Informationen zur Grundstücksgröße und für die Ermittlung von Gebäudegrund- Bericht der länderoffenen Arbeitsgruppe Grundsteuerreform Seite 6 von 20

7 fläche und -höhe liefert. Steuererklärungen sind nur bei speziellen (meist) gewerblichen Gebäudetypen, beim Nachweis der niedrigeren Brutto-Grundfläche (in wenigen Fällen) und bei Mischnutzung erforderlich. Die Feststellung der Erklärungspflicht erfolgt anhand der bereits derzeit elektronisch vorhandenen Angaben zur Grundstücksart oder anhand weiterer Daten (z. B. ALKIS, Gewerbeanmeldungen). Das WUM ermöglicht die vollständige Verwaltung der Grundsteuer durch die Kommunen. Dies soll aber jedes Land selbst entscheiden. Die Kommunen können Veränderungen beim Messbetragsvolumen durch Hebesatzanpassungen ausgleichen Gebäudewertunabhängiges Kombinationsmodell (KOM) Modellbeschreibung Beim flächenbezogenen KOM setzt sich die Bemessungsgrundlage für die Grundsteuer aus einer wertorientierten Bodenkomponente und einer wertunabhängigen Gebäudekomponente zusammen. Mit der Berücksichtigung des Bodenrichtwerts im Bodenwert wird die Lage des Grundstücks erfasst, geprägt durch die von der öffentlichen Hand geschaffene Infrastruktur. Die Gebäudekomponente bildet durch den Bezug von gesetzten Äquivalenzwerten (20 Cent/m² Wohnen und 40 Cent/m² Nichtwohnen) zur Brutto-Grundfläche des Gebäudes dessen Äquivalenzwert ab. Der gebäudeflächenbezogene Äquivalenzwert soll proportional das Maß der Nutzung der Infrastruktur widerspiegeln. Land- und forstwirtschaftlich genutzte Flächen gehen nicht in die Bemessungsgrundlage für die Grundsteuer ein. Nutzung digital vorhandener Daten Die datenverwaltenden Behörden (z.b. Landesamt für Vermessung und Geoinformationssysteme) stellen die ihnen digital vorliegenden Daten (Adress- und Eigentümerdaten, Grundstücksdaten Flurstück, Flurstücksnummer, Grundstücksfläche und Bodenrichtwert) der mit der Verwaltung der Grundsteuer beauftragten Behörde automatisiert zur Verfügung. Diese Daten sowie der Hebesatz der Gemeinde werden in eine vorausgefüllte Erklärung übernommen. Bericht der länderoffenen Arbeitsgruppe Grundsteuerreform Seite 7 von 20

8 Ermittlung der Bemessungsgrundlagen Grundsteuerwerte Unbebaute Grundstücke Die vorausgefüllte Erklärung enthält bereits den Bodenwert des Grundstücks (Grundstücksfläche x Bodenrichtwert x Umrechnungsfaktor 0,5 v.t.) und den zu entrichtenden Jahresbetrag der Grundsteuer (Anwendung des Hebesatzes auf den Bodenwert). Bebaute Grundstücke Der Grundsteuerwert für bebaute Grundstücke setzt sich aus dem Bodenwert und dem Gebäudewert zusammen. Der Gebäudewert berechnet sich aus der Brutto- Grundfläche (BGF) des Gebäudes multipliziert mit dem nutzungsbezogenen, gesetzten Äquivalenzwert je Quadratmeter BGF. Land- und Forstwirtschaft Der Grundsteuerwert für die Hofstelle des LuF-Betriebes ist analog bebauten Grundstücken zu ermitteln. Für LuF-Nutzflächen wird eine Befreiung vorgeschlagen, da die Erschließungs- und Infrastrukturleistungen der öffentlichen Hand bei diesen Flächen vernachlässigbar sind. Verfahren (Steueranmeldeverfahren) Der Steuerschuldner prüft die Angaben in der vorausgefüllten Erklärung zum Bodenwert; ermittelt für jedes Gebäude die BGF und berechnet den Gebäudewert selbst; errechnet bei gemischter Nutzung den Gebäudewert aus der anteilig auf Wohnen und Nichtwohnen entfallenden BGF; ermittelt aus dem Bodenwert und dem Gebäudewert den Grundsteuerwert und durch Anwendung des Hebesatzes die Jahresgrundsteuer; meldet die Grundsteuer bei der mit der Verwaltung der Grundsteuer beauftragten Behörde an und entrichtet sie zu den vorgegebenen Fälligkeitsterminen. Die mit der Verwaltung der Grundsteuer beauftragte Behörde prüft die Angaben der Steueranmeldung, insbesondere die Angaben zu den Gebäudeflächen anhand von Bauunterlagen und Geoinformationssystemen, wie ALKIS. Da die Steueranmeldung Bericht der länderoffenen Arbeitsgruppe Grundsteuerreform Seite 8 von 20

9 unter dem Vorbehalt der Nachprüfung steht, hat die mit der Verwaltung der Grundsteuer beauftragte Behörde Zeit, die Daten zu überprüfen. Die Festsetzung der Grundsteuer gilt solange fort, bis ihr auf Grund einer Änderung der tatsächlichen Verhältnisse und/oder Wertverhältnisse eine andere Grundsteuer- Bemessungsgrundlage zugrunde zu legen ist. Änderungen der tatsächlichen Verhältnisse (BGF, Nutzungsänderungen) sind durch den Steuerpflichtigen anzuzeigen. Zyklische Änderungen der Bodenrichtwerte und Hebesatzänderungen werden von der mit der Verwaltung der Grundsteuer beauftragten Behörde mit Grundsteuerbescheid umgesetzt. Aufkommenswirkung Nach den in TH erhobenen Verprobungen ist das KOM insgesamt aufkommensneutral. Die Belastung der Bereiche Wohnen und Nichtwohnen bleibt jeweils insgesamt aufkommensneutral. Kommunalisierung Das Verfahren ermöglicht die Übertragung der Steuerfestsetzung auf die Kommunen Frühere Reformmodelle Der Vollständigkeit halber weist die länderoffene Arbeitsgruppe auch auf die Reformansätze der jüngeren Vergangenheit hin, die zurzeit von keinem Land unterstützt und deshalb nicht weiter verfolgt werden. Einzelheiten ergeben sich aus Anhang I Anlage Wertende Gegenüberstellung der Reformmodelle Nach Auffassung der länderoffenen Arbeitsgruppe sind für die Bewertung der Modelle im Wesentlichen folgende Gesichtspunkte heranzuziehen: a) die verfassungsrechtliche Rechtfertigung des Modells einschließlich des Gebots der Folgerichtigkeit; b) die Möglichkeit, die Aufkommensneutralität im Verhältnis zum status quo herzustellen; c) die Transparenz hinsichtlich möglicher Belastungsverschiebungen, sowie die Möglichkeit, Belastungsverschiebungen zu mildern; Bericht der länderoffenen Arbeitsgruppe Grundsteuerreform Seite 9 von 20

10 d) die Administrierbarkeit des Modells (Kosten der Einführung und des laufenden Vollzugs für Bürger, Unternehmen, Finanzverwaltung, Kommunen und ggf. andere Stellen); e) die Offenheit des Modells, u. a. für eine elektronische Bearbeitung einschließlich des Zugriffs auf vorhandene Grundstücksdaten sowie für eine Bündelung der Gesamtaufgabe entweder bei den Kommunen oder bei der Landesfinanzverwaltung unter Beachtung länderspezifischer Unterschiede; f) die für die Akzeptanz bei Bürgern, Unternehmen und Kommunen erkennbaren Aspekte des jeweiligen Modells (Belastungsverschiebungen, Transparenz, etc.). Etwaige lenkungspolitische Maßnahmen des Gesetzgebers wie beispielsweise zur Förderung der Baulandmobilisierung oder Verhinderung von Flächenversiegelungen sollten grundsätzlich nicht schon bei Ermittlung der Bemessungsgrundlage, sondern erst auf Basis der ermittelten Bemessungsgrundlage ansetzen. Sie sind daher im gegenwärtigen Diskussionsstadium noch nicht Gegenstand der Betrachtung, soweit ersichtlich allerdings auf der Grundlage aller drei Modelle möglich. Eine abschließende Bewertung der Modelle wird vor allem in Hinblick auf die Gesichtspunkte zu b) bis d) erst nach der Modellverprobung (nachfolgend Tz. 4) und der Untersuchung der jeweiligen Administrationskosten (Tz. 5) möglich sein. Einige Vorteile wie z.b. die Möglichkeit zum automationsgestützten Rückgriff auf vorhandene Daten oder zur Bündelung des bisherigen dreistufigen Verfahrens sind dem Grunde nach in allen Modellen angelegt und daher nicht als spezifischer Vorteil des einen oder anderen Vorschlags zu sehen. Die soeben veröffentlichte Stellungnahme des Wissenschaftlichen Beirats beim Bundesministerium der Finanzen zur Reform der Grundsteuer wird im weiteren Verlauf des Prozesses in die Würdigung einzubeziehen sein. 1 Die entscheidungserheblichen Unterschiede stellen sich beim derzeitigen Diskussionsstand im Wesentlichen wie folgt dar: 1 und Verwaltung/Finanz und Wirtschaftspolitik/Wissenschaftlicher Beirat/Gutachten und Stellungnahmen/Ausgewaehlte Texte/ a3001.html? nnn=true Bericht der länderoffenen Arbeitsgruppe Grundsteuerreform Seite 10 von 20

11 3.1 Verkehrswertmodell (VWM) Die Orientierung der Steuerbemessungsgrundlage am Verkehrswert der Grundstücke folgt dem Grundgedanken des bisherigen Rechts und dürfte schon daher verfassungsrechtlich dem Grunde nach vertraut und anerkannt sein. Erörtert wird aber, ob der erforderliche Rahmen für eine Annäherung an den Verkehrswert (Abweichung vom tatsächlichen Verkehrswert höchstens ± 20 %), den das Bundesverfassungsgericht für die Erbschaftsteuer aufgestellt hat, auch bei der Grundsteuer Anwendung findet und ob dieser durch das Modell eingehalten wird. In einer u.a. aufgrund des geringen Umfangs - noch nicht repräsentativen Modellverprobung war in 30 % der Fälle eine derartige Abweichung aufgetreten. Die Befürworter des Modells gehen davon aus, dass sich die Abweichungen im Zuge der weiteren Entwicklung und praktischen Anwendung des Modells verringern werden; dazu verweisen sie auf Erfahrungen aus den Niederlanden, in denen ein vergleichbares Modell inzwischen regelmäßig nur noch zu Abweichungen in Höhe von ± 5% vom tatsächlichen Verkehrswert führt. Zudem können Abweichungen nach oben ggf. durch Vorlage eines Sachverständigengutachtens als Gegenbeweis aufgefangen werden (wodurch sich freilich gesonderte Kosten ergeben, die u.u. außer Verhältnis zu dem Jahresbetrag der Grundsteuer stehen). Davon abgesehen wird vorgebracht, dass für das Grundsteuerverfahren als Massenverfahren möglicherweise eine größere Abweichungstoleranz angezeigt sei als bei der anlassbezogenen Erbschaftsteuer, bei der anders als bei der Grundsteuer nicht zuletzt auch die Wertrelation zu anderen Vermögensarten zu wahren sei. Eine wertorientierte Grundsteuer entspricht dem europäischen Standard und den Empfehlungen der OECD. Gegen die Transparenz der Bewertung wird geltend gemacht, dass die vorgesehene Ableitung der Verkehrswerte anhand mathematisch-statistischer Regressionsanalysen nur Experten geläufig sei. Der Bürger dürfte allerdings das Ergebnis der Berechnung anhand seiner eigenen Informationen über den Wert des Grundstücks kontrollieren können. Eingewandt wird auch, dass das VWM in vielen Fällen nicht auf Vergleichswerte zurückgreifen könne, so dass dann eine ertragsabhängige Bewertung oder eine Bewertung im Sachwertverfahren (nach dem BewG) erfolgen muss. Hierzu Bericht der länderoffenen Arbeitsgruppe Grundsteuerreform Seite 11 von 20

12 verweisen die Modellbetreiber darauf, dass die bei der Wertermittlung zugrunde gelegten Daten von den Gutachterausschüssen auf allgemeiner gesetzlicher Grundlage ( 193 BauGB) seit dem bereitzustellen sind. Kritisiert wird auch, dass schon die allgemeine Entwicklung des Grundstücksmarkts regelmäßige Neufestsetzungen erfordere, was allerdings wegen der gewollten Anknüpfung an den Gedanken der Leistungsfähigkeit auch das Ziel des Modells ist. Die Aufkommensneutralität für die Kommunen als Steuergläubiger kann durch Anpassung der kommunalen Hebesätze sowie ggf. durch Einsatz von Messzahlen auf Ebene des Bundesgesetzes erreicht werden. Belastungsverschiebungen zwischen einzelnen Grundstücken sind unvermeidbar und reformimmanent, da sich die Werte der Grundstücke im Verhältnis zu den veralteten Einheitswerten von 1964 bzw naturgemäß unterschiedlich fortentwickelt haben. Die Belastungsveränderung kann den Betroffenen gegenüber allerdings mit dem nunmehr zutreffend neu ermittelten Grundstückswert nachvollziehbar begründet werden. Das VWM kann u.u. Synergieeffekte herbeiführen, soweit der danach ermittelte Grundstückswert auch für andere steuerliche Zwecke (Erbschaftsteuer, Grunderwerbsteuer, ggf. Ertragsteuer) und ggf. auch für außersteuerliche Zwecke (Gebühren und Beiträge, Maßstab für Gebäudeversicherung und Hypothekenbeleihung) geeignet ist. Auch diese Allgemeinverwendbarkeit mag geeignet sein, die Akzeptanz der Bürger und der Wirtschaft für das Modell zu steigern. Im Länderfinanzausgleich wirkt sich das VWM tendenziell zugunsten derjenigen Länder aus, bei denen die Wertentwicklung der Grundstücke seit 1964/1935 hinter der durchschnittlichen Entwicklung im Bundesgebiet zurückgeblieben ist. Es fügt sich nach Darstellung seiner Befürworter durch die Ermittlung der Realsteuerkraft systemkonform in den Länderfinanzausgleich ein. 3.2 Wertunabhängiges Modell (WUM) Das WUM stellt hinsichtlich Belastungsgrund und Belastungshöhe auf die physikalischen Größen von Grundstücks- und Gebäudeflächen ab, welche die Nutzungsintensität kommunaler Infrastruktur indizieren sollen. Bericht der länderoffenen Arbeitsgruppe Grundsteuerreform Seite 12 von 20

13 Der flächenbezogene Ansatz ist für die Grundsteuer verfassungsgerichtlich noch nicht erprobt und bisher eher aus dem Bereich der kommunalen Gebühren und Beiträge vertraut. Solche dem Bürger unmittelbar zurechenbaren kommunalen Leistungen werden über Gebühren bzw. Beiträge ggf. auch nach flächenbezogenen Maßstäben umgelegt. Daher wird es zum Teil als naheliegend angesehen, dass für die im Wege der Grundsteuer zu finanzierenden mittelbaren Infrastrukturleistungen ebenfalls flächenbezogene Maßstäbe herangezogen werden. Zu den mittelbaren Infrastrukturleistungen in diesem Sinne gehört die Einrichtung und Unterhaltung von Verbindungsstraßen (im Gegensatz zu Anwohnerstraßen), von Brandschutz, Räumdiensten, Kinderbetreuung, Schulen, kulturellen Einrichtungen, Wirtschaftsförderung, etc. Das WUM beruht auf der Überlegung, dass die mittelbaren Infrastrukturleistungen in typisierender Weise bestimmten Nutzungsarten zugerechnet werden. Hierzu könnte die Frage gestellt werden, ob die festgelegten Äquivalenzzahlen den sich aus den jeweiligen Nutzungen tatsächlich ergebenden kommunalen Aufwand zumindest in typisierender Weise sachgerecht abbilden. Erörtert wird zudem, ob die Rechtfertigung der Steuer, im Gegensatz zu Gebühren und Beiträgen, allein mit dem Äquivalenzprinzip (ohne Berücksichtigung einer Leistungsfähigkeit) möglich ist. Für feste nutzungsartabhängige Äquivalenzzahlen spricht, dass sie Ermittlungsunschärfen vermeiden, die der individuellen Wertermittlung eines Grundstücks naturgemäß anhaften. Dies schafft für den Bürger Transparenz und ist von der Idee her möglicherweise einfacher und mit weniger Streitpotential zu administrieren. Zudem wird eingewandt, dass flächen- und nutzungsgleiche Grundstücke innerhalb einer Kommune auch dann gleich besteuert werden, wenn das eine Grundstück erkennbar wertvoller ist als das andere. Dies ist allerdings aus Sicht des WUM folgerichtig. Danach ist der Wert eines Grundstücks jedenfalls kein zwingender Maßstab für die Verteilung kommunaler Lasten; einzelne wertbeeinflussende Faktoren wie z.b. eine wertvolle Fassade oder Innenausstattung oder andererseits Baumängel und Sanierungsrückstände stehen ersichtlich mit den Infrastrukturmaßnahmen der Gemeinde in keinem Zusammenhang. Bericht der länderoffenen Arbeitsgruppe Grundsteuerreform Seite 13 von 20

14 Die typisierende Ermittlung der für die Bemessungsgrundlage maßgeblichen Flächen im WUM dient der Vereinfachung, könnte aber Gegenstand verfassungsrechtlicher Einwände sein. Das Grundsteueraufkommen der Kommunen ist beim WUM nur von Änderungen in der Nutzungsart und im Flächenbestand, nicht aber von Wertänderungen beeinflusst. Die Zahl der Fortschreibungen wird daher tendenziell verringert. Nach Angaben der Modellbefürworter ist die Grundsteuer beim WUM für etwa 90 % der Grundstücke vollautomatisiert ermittelbar. Nur in 10% der Fälle seien Angaben des Steuerpflichtigen erforderlich. Dies ermögliche zugleich die vollständige Verwaltung der Grundsteuer durch die Kommunen. Die Aufkommensneutralität kann beim WUM durch Feinjustierung der bundesgesetzlichen Äquivalenzzahlen sowie der kommunalen Hebesätze erreicht werden. Belastungsverschiebungen zwischen einzelnen Steuerpflichtigen sind auch bei diesem Modell unvermeidbar und theoretisch im Einzelfall größer als bei den anderen Modellen, weil das WUM gegenüber den Einheitswerten bisherigen Rechts einen völlig neuen Ansatz verfolgt. Nähere Aussagen können jedoch erst nach Durchführung einer Verprobung getroffen werden. Im Länderfinanzausgleich wirkt sich das WUM tendenziell zugunsten derjenigen Länder aus, bei denen die Wertentwicklung der Grundstücke seit 1964/1935 über die durchschnittliche Entwicklung im Bundesgebiet hinausgegangen ist. 3.3 Gebäudewertunabhängiges Kombinationsmodell (KOM) Die Bemessungsgrundlage der Grundsteuer besteht im KOM aus dem Bodenwert, ermittelt aus Grundstücksfläche mal Bodenrichtwert, sowie den Gebäudeflächen mit nutzungsbezogenen Äquivalenzwerten, die nach Wohn- und Nichtwohnnutzung unterschieden werden und ähnlich wie im WUM, aber weniger typisierend zu berechnen sind. Bericht der länderoffenen Arbeitsgruppe Grundsteuerreform Seite 14 von 20

15 Für den Ansatz des Bodenwerts wird angeführt, dass gerade dieser im Gegensatz zum Gebäudewert wesentlich durch die Erschließungs- und Infrastrukturleistungen der öffentlichen Hand geprägt sei. Die Bodenrichtwerte seien innerhalb einer Gemeinde regelmäßig dort am höchsten, wo sich die öffentlichen Infrastrukturleistungen ergänzen und konzentrieren, wie z.b. bei einem Grundstück in der Stadtmitte mit Anschluss an alle Verkehrsmittel, Kultur- und Versorgungseinrichtungen im Gegensatz zu einem abgelegenen Grundstück am Stadtrand. Für land- und forstwirtschaftliche Flächen wird der wertbestimmende Beitrag der öffentlichen Hand demgegenüber als verschwindend gering angesehen, so dass vorgeschlagen wird, diese Flächen aus der Grundsteuer herauszunehmen (Abschaffung der Grundsteuer A) oder zumindest nur mit einem geringeren Faktor anzusetzen. Die vollständige Ausklammerung der bewirtschafteten Flächen könnte allerdings verfassungsrechtlich als problematisch angesehen werden. Zudem ist die Bemessungsgrundlage der Grundsteuer dann möglicherweise nicht mehr für andere außersteuerliche Zwecke wie z.b. die Erhebung der Umlage der Landwirtschaftskammer geeignet. Demgegenüber ist der Wert des aufstehenden Gebäudes nach Darstellung der Modellbefürworter wesentlich von den Maßnahmen des Eigentümers und weniger von den Infrastrukturleistungen der Gemeinde geprägt. Die Infrastrukturleistung der Gemeinde wirke sich vielmehr in erster Linie in der Nutzung des Gebäudes aus, so dass es gerechtfertigt sei, den gebäudebezogenen Aspekt wertunabhängig allein nach der Wohn- und Nutzfläche auszugestalten. Dies soll auch für die Wohn- und Betriebsgebäude der Land- und Forstwirtschaft gelten, die somit in die Grundsteuer B überführt werden. Die Verwendung von Bodenwerten in einer im Übrigen wertunabhängig ausgestalteten Äquivalenz-Grundsteuer könnte gleichwohl unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten als nicht folgerichtig angesehen werden. Erörtert wird zudem, inwieweit der Bodenrichtwert wirklich typischerweise von den Infrastrukturleistungen der öffentlichen Hand abhängt, und nicht z.b. von einer schönen Lage am Stadtrand o.ä. Die Ermittlung der Bemessungsgrundlage ist beim KOM tendenziell wenig streitanfällig, weil der Bodenrichtwert von den Gutachterausschüssen allgemein festgestellt wird und die Ermittlung der übrigen flächenbezogenen Komponenten durch bewer- Bericht der länderoffenen Arbeitsgruppe Grundsteuerreform Seite 15 von 20

16 tungsunabhängige Mess- und Rechenoperationen erfolgt. Im Übrigen ähnelt das Modell hinsichtlich der Administrierbarkeit im Wesentlichen dem WUM. Für Wohn- und Teileigentum wird vorgeschlagen, die Eigentümergemeinschaft zum Steuerschuldner zu machen, so dass der Hausverwalter die Steuer entrichten und auf die Eigentümer aufteilen würde; dadurch lasse sich die Zahl der Steuerfälle erheblich reduzieren. Diese Option sieht auch das WUM vor. Beim VWM wird sie nicht verfolgt, da sie nach Ansicht dieser Modellgruppe im Ergebnis keine Vereinfachung bewirke. Das KOM setzt im Gegensatz zu den beiden anderen Modellen bewusst auf ein Steueranmeldungsverfahren, um die tatsächlichen Grundlagen der Besteuerung mit dem Bürger abzustimmen und auf Pauschalierungen weitgehend verzichten zu können. Die Aufkommensneutralität kann beim Kombinationsmodell durch Feinjustierung der bundesgesetzlichen Äquivalenzzahlen, des Faktors für die Berücksichtigung des Bodenwerts sowie der kommunalen Hebesätze erreicht werden. Belastungsverschiebungen zwischen einzelnen Steuerpflichtigen sind auch bei diesem Modell unvermeidbar. Größere Belastungsverwerfungen könnten vor allem bei Gemeinden mit starkem land- und forstwirtschaftlichen Anteil zu erwarten sein. Im Länderfinanzausgleich wirkt sich das Kombinationsmodell tendenziell zugunsten derjenigen Länder aus, bei denen die Wertentwicklung der Bodenwerte seit 1964/1935 (als einer Komponente des Grundstückwerts) hinter der durchschnittlichen Entwicklung im Bundesgebiet zurückgeblieben ist. 4. Datenverprobung / Verprobungskonzept Um die Bewertung zu objektivieren, ist eine Verprobung der Reformmodelle nach bundeseinheitlichen und statistisch abgesicherten Grundsätzen zu empfehlen. Die Verprobung sollte die Belastungsverschiebungen zwischen den einzelnen Grundstücksarten kenntlich machen und zudem Anhaltspunkte zur Feinjustierung Bericht der länderoffenen Arbeitsgruppe Grundsteuerreform Seite 16 von 20

17 und Umsetzung der Modelle geben. Die bundesweit zusammengeführte Auswertungsdatei wird dem BMF und den teilnehmenden Ländern für eigene weitere Auswertungen zur Verfügung stehen. Die länderoffene Arbeitsgruppe hat ein Konzept für die Verprobung des Grundvermögens nach den Ansätzen der Reformmodelle entwickelt Verprobungskonzept für eine Verprobung des Grundvermögens Das Konzept für die Verprobung der Grundsteuerreformmodelle sieht eine Stichprobe in der Größenordnung von ca Fällen im gesamten Bundesgebiet vor. Die genaue Fallzahl ist abhängig von der Anzahl der Verprobungsschichten (Grundstücksarten) und der Festlegung einer statistisch vertretbaren Fehlerquote. Sie soll mit Hilfe des Statistischen Bundesamtes (DESTATIS) ermittelt werden. Die Fallauswahl mit einer Schichtung und Gewichtung nach Grundstücksarten ist aufgrund informeller Gespräche mit DESTATIS geeignet, um eine repräsentative Stichprobe zu generieren und auszuwerten. Die unmittelbare Unterstützung durch DESTATIS ist nur mit einer entsprechenden Auftragserteilung möglich. Die Verteilung der Fälle auf die einzelnen Bundesländer richtet sich nach der Anzahl der wirtschaftlichen Einheiten des Grundvermögens zum (vergleiche Anhang V Anlage 2). Durch die Beschränkung auf eine Größenordnung von etwa Fällen kann auf eine Beteiligung aller Finanzämter an der Verprobung verzichtet und stattdessen für jedes Land eine repräsentative Auswahl von Finanzämtern herangezogen werden 2. Die Fallauswahl beim jeweiligen Finanzamt erfolgt nach einheitlichen Regeln zufällig und ist nach Grundstücksarten zu gewichten. Die Auswahl der Gemeinden, aus denen die maßgeblichen Fälle gewonnen werden, und damit die Bestimmung der Finanzämter, wird durch die jeweilige Landesfinanzverwaltung anhand einer von Bre- 2 Das könnte beispielsweise für das Land Nordrhein-Westfalen Folgendes bedeuten: Auf das Land entfallen rund 20 % der wirtschaftlichen Einheiten, so dass sich eine Stichprobe von 20 % x = Fälle ergibt. Um alle im Land vorhandenen Strukturen zutreffend abzubilden zu können, wären in den beiden Oberfinanzdirektionen jeweils insgesamt neun Finanzämter auszuwählen (drei Großstadt-FÄ, drei Stadt-FÄ, drei Land-FÄ). Damit ergäbe sich bei jedem Finanzamt eine Belastung von ca. 111 Verprobungsfällen (bei durchschnittlich drei Bewertungsstellen pro Finanzamt wäre das 37 Verprobungsfälle je Bearbeiter). Bericht der länderoffenen Arbeitsgruppe Grundsteuerreform Seite 17 von 20

18 men vorzulegenden Gemeindeliste vorgenommen. Die Gemeindeliste soll alle diejenigen Gemeinden ausweisen, für die Vergleichswerte im Sinne des VWM bereits heute vorliegen. Es sollen nur Fälle einbezogen werden, die über relativ aktuelle Daten bei der Einheitsbewertung verfügen (Nachfeststellung oder Wertfortschreibung innerhalb der letzten zehn Jahre) und die innerhalb von drei Jahren vor dem Verprobungsjahr einen Veräußerungsfall aufweisen. Fälle mit einem für erbschaft- und schenkungsteuerliche Zwecke festgestellten Grundbesitzwert (Besteuerungszeitpunkt ab 2009, ohne Verkehrswertnachweis) sind vorrangig einzubeziehen. Um einen möglichst reibungslosen Ablauf der Verprobung zu gewährleisten, sollten in der Startphase der Verprobung zunächst nur einige Finanzämter (z. B. zehn ausgewählte Finanzämter aus dem gesamten Bundesgebiet) mit der Verprobung beginnen. Dabei auftretende Nachfragen könnten dann kurzfristig (unter Beteiligung der jeweiligen Modellentwickler) geklärt werden, damit anschließend alle ausgewählten Verprobungsfinanzämter beauftragt werden. Die Verprobung erfolgt anhand eines eigens dafür entwickelten und abgestimmten Verprobungsdatenblatts. In dem auf Excel basierenden Verprobungsdatenblatt zum Grundvermögen werden alle erforderlichen Angaben für die zur Diskussion stehenden Reformmodelle bei den beteiligten Finanzämtern abgefragt, so dass nach Überführung aller Daten in eine Datenbank eine Verprobung aller Modelle möglich ist. Das Verprobungsdatenblatt ist als Anhang V - Anlage 3 beigefügt. Die Verprobung soll ohne Nachfragen beim Steuerzahler auf Basis der Datengrundlage bei den Finanzämtern und ggf. anderen öffentlichen Stellen durchgeführt werden. Das Ergebnis der Verprobung soll sich auf die wesentlichen Auswertungen beschränken, jedoch mindestens einen bundesweiten Vergleich der Belastungsverschiebungen zwischen den Grundstücksarten ermöglichen. In dem Belastungsvergleich sollen die Grundsteuerbeträge ausgewiesen werden, aus dem sich die Abweichung der neuen Grundsteuer von der alten Grundsteuer ablesen lässt. Ferner kann das Ergebnis der Verprobung dazu genutzt werden, Steuermesszahlen und ggf. Hebesätze so zu justieren, dass eine Aufkommensneutralität auch auf Gemeindeebene sichergestellt werden kann. Bericht der länderoffenen Arbeitsgruppe Grundsteuerreform Seite 18 von 20

19 Die Abweichungen sollen sowohl prozentual als auch in absoluten Zahlen dargestellt werden (einschließlich Berechnung Median, Mittelwert, Standardabweichung, etc). Ein Muster der Auswertungsdatei ist als Anhang V - Anlage 1 beigefügt. Die Auswertungsdatei kann den teilnehmenden Ländern für eigene weitere Verprobungen und ggf. zusätzliche Stichproben zur Erzielung gemeindescharfer Aussagen zur Verfügung gestellt werden (wegen 30 AO in neutralisierter Form) Land- und Forstwirtschaft Die länderoffene Arbeitsgruppe schlägt vor, die Tendenzaussagen über die Aufkommensänderungen bei der Land- und Forstwirtschaft parallel mit der Verprobung des Grundvermögens zu entwickeln. Ein entsprechendes Verprobungskonzept soll unter Einbindung der amtlichen landwirtschaftlichen Sachverständigen (ALS) ausgearbeitet werden. 5. Administrierbarkeit Entsprechend dem Arbeitsauftrag hat die länderoffene Arbeitsgruppe zunächst darauf verzichtet, die konkreten Kosten, die bei Umsetzung der einzelnen Modelle voraussichtlich entstehen, zu ermitteln. Im Vorgriff auf weitergehende Entscheidungen der FMK sollten jedoch zunächst die Kosten der einzelnen Modelle für Einführung, laufende Pflege, Schnittstellenverknüpfung und Erklärungspflichten des Steuerpflichtigen kalkuliert werden. Dabei sollte die Abschätzung der Administrationskosten in allen Modellen nach einem einheitlichen Muster erfolgen. Als Grundlage dafür kommt das Standardkostenmodell (SKM) unter zusätzlicher Abbildung der Verwaltungskosten (Kosten des Finanzamtes bzw. der Kommune) in Betracht. Bezüglich der Ermittlung der Administrationskosten wird auf Anhang VI Anlage 1 verwiesen. Die Beschreibung der Arbeitsschritte zur Ermittlung der Administrationskosten des jeweiligen Modells ergeben sich aus Anhang VI Anlage 2 bis Überleitungsphase zur Sicherung des Aufkommens Die Bemessungsgrundlagen einer reformierten Grundsteuer müssten nicht sofort der Besteuerung zugrunde gelegt werden; sie könnten vielmehr wie bei der Einheitsbewertung 1964 für eine Überleitungsphase erst einmal nur nachrichtlich neben den bisherigen Werten geführt werden. Dies würde für die Kommunen das Umstellungsrisiko minimieren. Während dieser Überleitungsphase können regional erforderliche Bericht der länderoffenen Arbeitsgruppe Grundsteuerreform Seite 19 von 20

20 Feinjustierungen - insbesondere hinsichtlich des örtlichen Hebesatzes vorgenommen werden, so dass die Aufkommensstetigkeit gewährleistet ist. 7. Vorschlag zum weiteren Verfahren Die länderoffene Arbeitsgruppe schlägt der FMK folgenden Beschluss vor: 1. Die Finanzministerkonferenz nimmt den Bericht der länderoffenen Arbeitsgruppe zur Grundsteuerreform zur Kenntnis und behält sich eine abschließende Festlegung vor. 2. Es wird eine Verprobung entsprechend dem vorgelegten Bericht durchgeführt. Dabei sollen die kommunalen Spitzenverbände eingebunden werden. Der Bundesminister der Finanzen wird gebeten, das Statistische Bundesamt hinzuzuziehen. 3. Die bei dem jeweiligen Modell anfallenden Bürokratiekosten sind nach dem Standardkostenmodell unter zusätzlicher Abbildung der Verwaltungskosten (Kosten des Finanzamtes und anderer Stellen bzw. der Kommune, je nach Umfang der Aufgabenzuweisung für die Grundsteuererhebung) zu ermitteln. 4. Die Ergebnisse von 2. und 3. sind bis Ende 2011 der FMK vorzulegen. Bericht der länderoffenen Arbeitsgruppe Grundsteuerreform Seite 20 von 20