Europäische Bodenschutzstrategie und Bodenrahmenrichtlinie Entwicklung, Eckpunkte und Perspektive

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1 Europäische Bodenschutzstrategie und Bodenrahmenrichtlinie Entwicklung, Eckpunkte und Perspektive Von Prof. Dr.-Ing. habil. Yeong Heui Lee / Prof. Dr. iur. Walter Bückmann In: Bodenschutz. Ergänzbares Handbuch der Maßnahmen und Empfehlungen für Schutz, Pflege und Sanierung von Böden, Landschaft und Grundwasser, Berlin: Erich Schmidt Verlag, 2007, BoS 45. Lfg. VII/07, Kennzahl Gliederung 1. Einführende Bemerkungen 2. Politische und rechtliche Relevanz 3. Meilensteine des Europäischen Bodenschutzes 3.1 Europäische Bodencharta 3.2 Probleme der europäischen Bodenschutzpolitik 3.3 Vorgaben des sechsten Umweltaktionsprogramms zur Entwicklung der thematischen Strategie 3.4 Bemühungen um die Erarbeitung einer Europäischen Bodenschutzstrategie 4. Diskussion der Bodenrahmenrichtlinie 4.1 Europäsche Union 4.2 Stellungnahmen von Organisationen und Sachverständigen 4.3 Bund und Länder 5. Die thematische Strategie für den Bodenschutz 5.1 Ziel der Strategie 5.2 Gegenstand der strategischen Maßnahmen 5.3 Strategisches Konzept 5.4 Sonstige Maßnahmen 6. Die Bodenrahmenrichtlinie 6.1 Einleitende Bemerkungen 6.2 Begründung des Vorschlags der Bodenrahmenrichtlinie 6.3 Rechtsgrundlage und Vereinbarkeit mit den anderen Politikbereichen und Zielen der Union 6.4 Struktur der vorgeschlagenen Bodenrahmenrichtlinie 6.5 Einzelheiten des Richtlinienvorschlags 7. Zusammenfassende Bewertung 8. Fazit

2 Yeong Heui Lee / Walter Bückmann 1. Einführende Bemerkungen Der folgende Beitrag beschäftigt sich mit Situation und Entwicklungstendenzen des Bodenschutzes in Deutschland, nachdem die europäische Bodenschutzstrategie als endgültiger Entwurf - vorliegt. Angesichts der Bedeutung des Bodens und der Notwendigkeit, eine weitere Verschlechterung der Bodenqualität zu verhindern, wurde schon im sechsten Umweltaktionsprogramm der Europäischen Gemeinschaft 1) die Entwicklung einer thematischen Strategie für den Bodenschutz festgeschrieben. Nach dem Umweltaktionsprogramm sollte die thematische Strategie folgende Bestandteile haben: Eine Mitteilung, die in einem umfassenden Ansatz die wesentlichen Probleme aufzeigt und Lösungen vorschlägt; einen Vorschlag für einen Rechtsakt und eine Folgenabschätzung. Dementsprechend hatte die EU-Kommission im Jahr 2002 in einem ersten Schritt eine Mitteilung "Hin zu einer spezifischen Bodenschutzstrategie" 2) vorgelegt und darin angekündigt, das politische Engagement für den Bodenschutz weiterzuentwickeln, in den nächsten Jahren einen umfassenderen und systematischeren Bodenschutz zu ermöglichen und der Aufforderung des Umweltaktionsprogramms entsprechend eine thematische Strategie für den Bodenschutz mit einem Richtlinienvorschlag vorzulegen. Seitdem richten sich die Erwartungen der Befürworter eines wirksameren Bodenschutzes in Europa auf eine effektive, den Bodenschutz auch tatsächlich voranbringende effiziente Bodenschutzstrategie und eine damit verbundene sachangemessene Bodenrahmenrichtlinie, die den Boden wirksam und umfassend schützt und EU-weit ein einheitliches Schutzniveau festlegt und die Standards der Mitgliedstaaten der Union nicht (soweit sie in den Mitgliedstaaten in Geltung sind) unterschreitet. 3) Die Einführungspassagen zu den Berichten der Technischen Ar- 1) Beschluss 1600/2002/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom über das sechste Umweltaktionsprogramm der Europäischen Gemeinschaft (ABl. L 242 vom , S. 1). 2) Kommission der Europäischen Gemeinschaften: Mitteilung der Kommission an den Rat, das Europäische Parlament, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen, Hin zu einer spezifischen Bodenschutzstrategie, KOM (2002) 179 endg. vom , Brüssel, S. 1 ff. 3) Vgl.: Lee, Y. H.: Nachhaltiger Bodenschutz - international, europäisch und national, Universitätsverlag der TU Berlin, Berlin 2006; Lee, Y. H.: Notwendigkeit eines Europäischen Bodenschutzes, in: Natur und Recht, Dezember 2005, S. 745 ff.; Lee, Y. H., Bückmann, W.: Neue Hoffnungen für den Bodenschutz, in: Umwelt- und Planungsrecht 10/2005, S. 370 ff.; Bückmann, W.: Quo vadis, europäischer Bodenschutz, in: Umwelt- und Planungsrecht, 6/2006, S. 2

3 Europäische Bodenschutzstrategie und Bodenrahmenrichtlinie beitsgruppen (Technical Working Groups: TWGs) 4), die zur Vorbereitung der Strategie eingesetzt worden waren, schienen dafür zu sprechen, dass Hoffnungen gehegt werden konnten, dass eine in dieser Weise dem Nachhaltigkeitsgebot entsprechende umfassende Konzeption und eine entsprechende Richtlinie zur Vorlage gelangte. Die Generaldirektion Umwelt hat nach einem unveröffentlichten Entwurf vom Januar 2006 im Mai 2006 einen weiteren nicht öffentlichen Entwurf der thematischen Strategie für den Bodenschutz einschließlich Bodenrahmenrichtlinie erarbeitet, der bereits "Straffungen" und Abschwächungen der Intentionen der Generaldirektion Umwelt enthielt. Dieser wurde in einer Sitzung der Kommission im Juni 2006 erneut von der Tagesordnung abgesetzt und die Beschlussfassung und Veröffentlichung der endgültigen Fassung auf Herbst 2006 verschoben. Den Hintergrund bildeten unverändert heftige Widerstände innerhalb der Kommission, die aus der vermeintlich nicht hinreichenden Berücksichtigung ökonomischer Belange resultierten, aus den Reihen der Mitgliedstaaten sowie starker Interessenvertretungen, denen es gelang, das Verhalten der politischen Organe zu beeinflussen. Inzwischen hat die Kommission die Vorlage ihres Entwurfs durchgesetzt. Sie hat am die "Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen - thematische Strategie für den Bodenschutz" 5), den Vorschlag für eine "Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für den Bodenschutz und zur Änderung der Richtlinie 2004/35/EG" 6) und ein Begleitdokument Folgenabschätzung 7) vorgelegt. Zu diesem Entwurf der Rahmenrichtlinie ist zu konstatieren, dass der bereits vorgestellte zweite Entwurf 8) im Wesentlichen unverändert beibehalten wurde, jedoch einige Änderungen und Kompromissformulierungen beispielsweise bezüglich der 210 ff.; Rat von Sachverständigen für Umweltfragen: Umweltpolitische Handlungsfähigkeit sichern, Umweltgutachten 2004, Baden-Baden ) Vgl. Van-Camp, L., Bujarrabal, B., Gentile, A.-R., Jones, R. J. A., Montanarella, L., Olazabal, C., Selvaradjou, S.-K. (Editors): Reports of the Technical Working Groups. Established under the Thematic Strategy for Soil Protection, Volume I-VI, European Communities EUR EN/1-6, Italy ) KOM(2006) 231 endgültig. Am wurde die korrigierte Fassung {KOM(2006) 231 endgültig/2} vorgelegt. 6) KOM(2006) 232 endgültig, 2006/0086 (COD). 7) SEC(2006) 620 und SEC(2006) 1165, ) Bückmann, W.: Der zweite Entwurf einer europäischen Bodenrahmenrichtlinie, in UPR 2006/Nr

4 Yeong Heui Lee / Walter Bückmann Auflistung von Bodenverunreinigungen und der nationalen Sanierungsstrategien enthält. 2. Politische und rechtliche Relevanz Mit der Bodenschutzstrategie und Richtlinie wird zum ersten Mal ein politisches und rechtliches Konzept für den Bodenschutz auf EU-Ebene mit dem Ziel entworfen, den Schutz des Bodens als wichtiger und nicht erneuerbarer Ressource der EU mit rund 400 Mio. Hektar zu gewährleisten. 9) Mit Rücksicht auf den Vorrang des EG-Rechts gegenüber dem nationalen Recht, an dem der Europäische Gerichtshof keinen Zweifel lässt, 10) ist eine Bodenrahmenrichtlinie für die Mitgliedstaaten von erheblicher Bedeutung. Bei der Umsetzung von Richtlinien ist die nationale Rechtsetzung dazu verpflichtet, innerstaatliches Recht zu schaffen, das der Richtlinienregelung entspricht. Diese ist umfassend und ihrem Sinn entsprechend in die mitgliedstaatliche Rechtsordnung aufzunehmen, auch dann, wenn die europäischen Regelungen im Einzelnen nur unzulängliche Kompromissformulierungen aufweisen. Was die Transformation in das deutsche Recht im Einzelnen angeht, so steht die Kompetenz zur Umsetzung der jeweils verfassungsrechtlich zuständigen Gebietskörperschaft zu. 11) Infolgedessen ist die Regelungszuständigkeit für Deutschland eindeutig, soweit es sich um Materien handelt, die in die Gesetzgebungskompetenz des Bundes fallen. 12) Nach dem Entwurf berührt die Richtlinie jedoch auch viele Bereiche, die in die Zuständigkeit der Bundesländer fallen. 9) Vgl.: KOM(2006) 231 endgültig. 10) EuGH, ASlg. 1964, 1251 ff.; EuGH, ASlg. 1970, 1125 f.; EuGH, ASlg. 1990, I-2433 Rdnr ) Wägenbaur, R.: Zur Umsetzung von EG-Recht in deutsches Recht und ihre gesetzgeberische 4 Problematik, in: ZG 1988, S. 303 ff. 12) Vgl. wegen der Einzelheiten: Haslach, Ch.: Zuständigkeitskonflikte bei der Umsetzung von EG-Richtlinien? In: DÖV 2004, S. 12 ff.

5 Europäische Bodenschutzstrategie und Bodenrahmenrichtlinie 3. Meilensteine des Europäischen Bodenschutzes 3.1 Europäische Bodencharta Der Europarat hat in Bezug auf den Bodenschutz von Anfang an eine Vorreiterrolle unter den europäischen Institutionen übernommen. So formulierte der Europarat in der Europäischen Bodencharta 13) bereits am Prinzipien für den Bodenschutz und bezeichnete den "Boden" als das wertvollste und schutzwürdigste Gut der Menschheit. Die Europäische Bodencharta definierte in 12 Punkten die lebenswichtige Bedeutung des Bodens für die Menschheit und formulierte grundlegende Prinzipien für den Schutz des Bodens vor den Bodengefährdungen ferner den Flächenschutz durch räumliche Planung und eine fachübergreifende Zusammenarbeit. 14) Mit der Empfehlung des Ministerrates zum Bodenschutz vom ) wurde der Boden als "common heritage of mankind" und als natürliche, nicht erneuerbare Ressource von wesentlicher Bedeutung für die gegenwärtigen und zukünftigen Generationen der Menschheit bezeichnet. Auf der Grundlage der Empfehlung Nr über globale Herausforderungen für die Landwirtschaft, mit der eine Überarbeitung der Bodencharta von 1972 und eine Verbesserung ihrer rechtlichen Wirksamkeit gefordert worden war 16), legte das "Committee for the activities of the Council of Europe in the field of biological and landscape diversity" (CO- DBP) 17) am den Entwurf einer revidierten Europäischen Bodencharta vor 18), die am vom Ministerkomitee des Europarates als "Revidierte Europäische Bodencharta zum Schutz und zur nachhaltigen Nutzung des Bodens" 13) Europarat: Europäische Bodencharta, 1972, Entschließung 72/19 des Ministerkomitees. 14) Konkret zum Ziel des Bodenschutzes wurden mit einer Entschließung zum Bodenschutz (Standing Conference of local and regional Authorities of Europe, 22. Sitzung, Resolution Nr. 182 (1987) on soil protection, Strasbourg 1987) weitere allgemeine Regelungen empfohlen, deren Schwerpunkt darin lag, die lokalen und regionalen Verwaltungskörperschaften aufzufordern, regionale Bodenschutzprogramme zu erlassen. 15) Recommendation No R. (92) 8 of the Committee of Ministers States on Soil Protection, CM/Del./Doc.(92) ) Committee for the activities of the Council of the Europe in the field of biological and landscape diversity: Revised European Charter for the Protection and Sustainable Management of Soil, CO-DBP (2003) 10 vom ) Übersetzt: Ausschuss der Aktivitäten des Europarates im Bereich der biologischen und landschaftlichen Vielfalt. 18) Committee for the activities of the Council of the Europe in the field of biological and landscape diversity (CO-DBP): 7th Meeting, Draft Revised Soil Charter, CO-DBP (2002). 5

6 Yeong Heui Lee / Walter Bückmann angenommen wurde 19). Die revidierte Charta des Europarats für den Schutz und die nachhaltige Bewirtschaftung der Böden von 2003 belegt das verstärkte internationale Bewusstsein für die Bedeutung des Bodenschutzes. Die Europäische Bodencharta bildete den Stimulus für eine effektivere europäische Bodenschutzpolitik und stärkte die Bestrebungen für einen wirksamen Bodenschutz. Mangels eines derzeit verfügbaren europaweiten allgemeinen Rechtsinstruments zum Schutz des Bodens sollte mit der revidierten Bodencharta eine formale Kooperation zwischen den europäischen Staaten etabliert werden. Langfristig sollten die Aktivitäten zur Vorbereitung einer Europäischen Bodenkonvention oder eines anderen Dokuments mit geeigneten Handlungsvorschlägen für den Bodenschutz führen. 20) 3.2 Probleme der europäischen Bodenschutzpolitik Mangels einer speziellen Rechtsgrundlage wird der europäische Bodenschutz bisher durch Politiken in unterschiedlichen anderen Bereichen (z.b. Wasser, Abfälle, Chemikalien, Verhinderung industrieller Verschmutzung, Naturschutz, Pestizide, Landwirtschaft) mitgetragen. Ökologische Anforderungen und die Entwicklungspolitik für die ländliche Räume führen beispielsweise landwirtschaftliche Bodenschutzaspekte in die reformierte gemeinsame Agrarpolitik ein. Da aber die angesprochenen rechtlichen und politischen Maßnahmen im Kern andere Ziele verfolgen, stellen sie kein ausreichendes Niveau des Schutzes für alle Böden in Europa sicher. Von gewissem Nutzen kann z.b. die Verbindung der Direktzahlungen an Landwirte mit Umweltschutzanforderungen für die Praktizierung einer bodenfreundlichen landwirtschaftlichen Praxis sein. Jedoch sind die Maßnahmen nicht in jedem Falle obligatorisch und gelten nicht für alle Arten der Bewirtschaftung. Landwirte, die keine Zahlungen empfangen, werden nicht veranlasst, diese eine bodenfreundliche Praxis zu übernehmen Folglich trägt die sog. "Cross-Compliance" nur teilweise zur Bewahrung der Bodenqualität und zur nachhaltigen Nutzung des Bodens bei. Die Verabschiedung der Mitteilung im Jahr ) hat die Bemühungen intensiviert, aktuelle umweltpolitische Maßnahmen in den Bereichen Abfall, Wasser, Luft, Klimaveränderung, Chemikalien, Hochwasserschutz, biologische Vielfalt 19) CO-DBP (2003) ) CO-DBP (2003) ) Komm(2002)

7 Europäische Bodenschutzstrategie und Bodenrahmenrichtlinie und Umwelthaftung zu einer Verbesserung auch des Bodenschutzes zu nutzen. So schafft beispielsweise die Richtlinie über die Umwelthaftung zur Vermeidung und Sanierung von Umweltschäden 22) einen harmonisierten Rahmen für eine Haftungsregelung in der EU, wenn eine Bodenkontamination ein signifikantes Risiko für die menschliche Gesundheit schafft. Allerdings gilt sie nicht für Verunreinigungen aus der Vergangenheit und für Schäden, die vor Inkrafttreten der Richtlinie entstanden sind. Ferner ist in der Richtlinie vorgesehen, dass die zuständige Behörde bei herrenlosen Standorten selbst Sanierungsmaßnahmen ergreifen kann jedoch nicht muss, falls ihr keine weiteren Mittel bleiben. 23) Defizite des derzeitigen Europäischen Bodenschutzes (ohne die spezielle Rechtsgrundlage einer Richtlinie) sind uneinheitlicher und/oder mangelhafter Regelungsrahmen für den Bodenschutz 24) ; mangelhafte Abstimmung verschiedener Politikbereiche mit Blick auf die Anforderungen des Bodenschutzes; überwiegend sektorale Behandlung von Schadstoffeinträgen z.b. über die Luft, über Nutzungsgegenstände und andere Produkte, Düngemittel und Abfälle; fehlende europarechtliche Handlungsgrundlagen für kontaminierte Böden, die vor Inkrafttreten der Richtlinie über die Umwelthaftung entstanden sind; Wettbewerbsverzerrungen für die Ansiedlung neuer Industriebetriebe wegen unterschiedlicher Standards für Bodenkontaminationen in den Mitgliedstaaten; ungebremster Flächenverbrauch für Siedlungs- und Infrastrukturbau durch das Fehlen entsprechender Rahmensetzungen im Planungsbereich und fortschreitende Gefährdungen der Böden durch Erosionsereignisse und Humusverlust, insbesondere durch eine verfehlte "Landwirtschaftspolitik". 25) 22) Richtlinie 2004/35/EG (ABl. L 143) vom , S ) Lee, Y. H.: Die Thematische Strategie für den Bodenschutz, Einführungsbeitrag zum internationalen Workshop "Thematic Strategy for Soil Protection" am März 2007, Technische Universität Berlin. 24) Neun Mitgliedstaaten haben spezifische Rechtsvorschriften für den Bodenschutz. Diese regeln häufig jedoch nur eine ganz bestimmte Gefahr wie zum Beispiel die Kontaminierung der Böden und bieten nicht immer einen einheitlichen Rahmen. 25) Einzelheiten vgl.: Lee, Y. H., Nachhaltiger Bodenschutz, a.a.o., 2006; Lee, Y. H., Notwendigkeit eines Europäischen Bodenschutzes, a.a.o., 2005, S. 745 ff. 7

8 Yeong Heui Lee / Walter Bückmann Die von der Kommission auf der Grundlage der verfügbaren Daten durchgeführte Folgenabschätzung 26) zeigt, dass die Verschlechterung der Bodenqualität in Europa jährlich bis zu 38 Milliarden kosten könnte. Die einzelnen Probleme nach der Folgenabschätzung sind: Die Anzahl potentiell kontaminierter Standorte wird in der EU-25 auf ungefähr 3,5 Mio. geschätzt; Nach Schätzungen der Europäischen Umweltagentur sind 115 Mio. ha bzw. 12 % des gesamten europäischen Festlands von Wassererosion und 42 Mio. ha. von Winderosion betroffen, 2 % davon schwer; Der Gehalt an organischen Substanz ist bei etwa 45 % der Böden in Europa gering oder sehr gering (0-2 % organischer Kohlenstoff) und liegt bei weiteren 45 % im mittleren Bereich (2-6 % organischer Kohlenstoff); 3,8 Mio. ha der Böden in Europa sind davon betroffen; Bislang liegen noch keine Daten über die insgesamt in der EU durch Erdrutsche betroffenen Flächen vor; Die Schätzungen über die Gebiete, die von Bodenverdichtung bedroht sind, gehen auseinander. Einige Quellen stufen etwa 36 % der Unterböden als stark verdichtet bzw. stark von Verdichtung bedroht ein, andere gehen davon aus, dass 32 % der Böden stark und 18 % mäßig betroffen sind; Im Durchschnitt ist etwa 9 % der Gesamtfläche der Mitgliedstaaten der Union versiegelt, also mit einer wasserundurchlässigen Schicht bedeckt 27) wobei in den Jahren 1990 bis 2000 die versiegelte Fläche in der EU-15 um 6 % 28) angewachsen ist Die Bodendegradation setzt sich also fort und in den letzten Dekaden hat es eine wesentliche Zunahme der Degradationsprozesse gegeben. Diese Prozesse werden sich infolge des Klimawandels beschleunigen, wenn nicht schnell etwas geschieht, um die Böden wirksamer zu schützen. Die bisherige EU-Gesetzgebung reicht nicht dazu aus, alle signifikanten Bodenprobleme zu beherrschen, da sie nicht allen Böden betrifft und nicht alle Bodenbedrohungen. Die ersten Vorschläge für eine umfassende Regelung des Bodenschutzes auf Gemeinschaftsebene enthielt eine Machbarkeitsstudie über mögliche nationale und europäische Maßnahmen zum Schutz des Bodens von ), derzufolge der integrierte Bodenschutz zu einem für die Erhaltung des menschlichen Lebens notwendigen Politikbereich erhoben werden sollte. Eine weitere Quelle für weitrei- 26) Vgl.: Kommission der Europäischen Gemeinschaften: Begleitdokument zur thematische Strategie für den Bodenschutz vom , SEK(2006) ) Bodenverschlechterung in: Environment in the European Union at the turn of the century, zweiter Umweltlagebericht der EUA, ) Corine-Datenbank über die Bodenbedeckung. 29) Council of Europe: 6th European Ministerial Conference on the Environment (Brussels ), Feasibility Study on the possible national and/ or European actions in the field of soil protection (MEN 6 (90) 2), Strasbourg

9 Europäische Bodenschutzstrategie und Bodenrahmenrichtlinie chende Vorschläge war die von der EU in Auftrag gegebene Studie "Entwicklung eines integrierten Steuerungssystems zum Schutz der Böden in der Europäischen Union". 30) Weiterhin von Bedeutung sind das 1983 beschlossene 3. Aktionsprogramm für den Umweltschutz der Kommission und die darauf folgenden Aktionsprogramme bis hin zum - noch aktuellen sechsten Umweltaktionsprogramm vom 2002, welches ein systematisches Bodenschutzkonzept anmahnt. Das sechste Umweltaktionsprogramm forderte bereit die thematische Strategie, die der Vorsorge unter anderem gegen Verschmutzung, Erosion, Wüstenbildung, Verarmung des Bodens, Flächenverbrauch und hydrogeologische Risiken unter Berücksichtigung regionaler Unterschiede dienen soll. Positiv zu bewerten sind die Fortschritte der EU im Bereich der bodenbezogenen Normung (Gründung der Normungsgremien CEN/TC 308 "Charakterisierung von Schlämmen" und CEN/TC 345 "Charakterisierung von Böden und Bodenmaterialien") und bei der Sammlung und Auswertung von Boden- und Umweltdaten. 3.3 Vorgaben des sechsten Umweltaktionsprogramms zur Entwicklung der thematischen Strategie Das sechste Gemeinschafts-Umweltaktionsprogramm ( ) enthält einen strategischen Rahmen für die Umweltpolitik der Kommission bis zum Jahre Das Programm kennzeichnet vier Umweltbereiche für prioritäre Aktionen: Klimaänderungen; Natur und Biodiversität; Umwelt und Gesundheit und Lebensqualität sowie natürliche Ressourcen und Abfälle. 30) Vgl.: Bückmann, W., Dreißigacker, H.-L., Eleveld, R., Lee Y. H., Gerner, I., Mackensen, R., Maier, H.: Bodenschutz in der Europäischen Union, Universitätsverlag der TU Berlin, Berlin 1994; Bückmann, W., Damborg, A., Dreißigacker, H.-L., Eleveld, R., Lee Y. H., Gerner, I., Mackensen, R., Maier, H.: Entwicklung eines integrierten Steuerungssystems zum Schutz des Bodens in den EG-Staaten, Schlussbericht für die EG-Kommission, Band I: Gemeinsamer Teil, Berlin 1995; Diess.: Bodenschutz in Europa, Dreißigacker, H.-L. (Hrsg.), Carl Heymanns Verlag, Köln, Berlin, Bonn, München Anm.: Die Studie der interdisziplinären Forschungsarbeitsgemeinschaft für Umwelt, Gesellschaft und Siedlung der Technischen Universität Berlin in Zusammenarbeit mit niederländischen und dänischen Partnern ist eine der wenigen interdisziplinären F&E-Projekte zum Bodenschutz in Europa, das sozial-, planungs-, wirtschaftswissenschaftliche, juristische und toxikologische Aspekte zusammenführte, den Weiterentwicklungsbedarf des Bodenschutzrechts auf Gemeinschaftsebene und mitgliedstaatlicher Ebene behandelte, Argumentationshilfen für eine Gemeinschaftsregelung und auch bereits den ausformulierten Entwurf einer Europäischen Richtlinie zum Schutz des Bodens enthielt. 9

10 Yeong Heui Lee / Walter Bückmann Das Programm legt folgende Hauptlinien fest: Effektive Implementation und Durchführung des Umweltrechts: Notwendigkeit allgemeiner Grundlinien für alle EU-Länder; Integration von Umweltbelangen: Umweltprobleme müssen an der Quelle bekämpft und in alle anderen Politiken integriert werden. Einsatz aller unterschiedlichen Ansätze und Herangehensweisen: alle Instrumente müssen berücksichtigt werden - nicht nur rechtliche. Die wesentlichen Kriterien sind optimale Effizienz und Effektivität. Förderung der Partizipation und der Miteinbeziehung der gesamten Gesellschaft - Geschäftsleute, Bürger, nichtstaatliche Organisationen und Sozialpartner - durch besseren Zugang zu den Umweltinformationen und verbesserte Kooperation, um umweltgerechte Lösungen zu erreichen. Das sechste Umweltaktionsprogramm legt fest, thematische Strategien für den Umweltschutz und die Ressourcennutzung vorzubereiten. Die thematischen Strategien sollen der nächsten Generation der Umweltpolitik eine längerfristige Perspektive geben, klare Umweltziele bis 2020 vorgeben und optimale Instrumente einsetzen, um europäische Politikziele mit Kostensparsamkeit und -effektivität zu ermöglichen. Jede Strategie soll auf Forschung und Wissenschaft basieren und auf weitreichenden Konsultationen mit den "Stakeholdern". Ziel ist, positive Synergieeffekte zwischen den sieben Strategien zu erreichen, Integration in die bestehenden sektoralen Politiken und Einbeziehung der Lissabon Strategie 31) und der Nachhaltigkeitsstrategie 32). 31) Vgl.: Der Lissabonner Aktionsplan: Von der Charta (von Aalborg) zum Handeln, angenommen von den Teilnehmern der Zweiten Europäischen Konferenz über zukunftsbeständige Städte und Gemeinden, Lissabon, Portugal, ) KOM(2001) 264 endg. vom Inzwischen hat der Rat der Europäischen Union "die neue EU-Strategie für nachhaltige Entwicklung" (OR. en, 10117/06 vom ) verabschiedet. "Das Gesamtziel der neuen EU-Strategie für nachhaltige Entwicklung besteht darin, Maßnahmen zu ermitteln und auszugestalten, die die EU in die Lage versetzen, eine kontinuierliche Verbesserung der Lebensqualität sowohl der heutigen als auch künftiger Generationen zu erreichen, indem nachhaltige Gemeinschaften geschaffen werden, die in der Lage sind, die Ressourcen effizient zu bewirtschaften und zu nutzen und das ökologische und soziale Innovationspotenzial der Wirtschaft zu erschließen, wodurch Wohlstand, Umweltschutz und sozialer Zusammenhalt gewährleistet werden." 10

11 Europäische Bodenschutzstrategie und Bodenrahmenrichtlinie Inzwischen hat die EU-Kommission thematische Strategien für sechs Bereiche, Luftreinhaltung 33) ; Abfallvermeidung und recycling 34) ; Schutz und Erhaltung der Meeresumwelt 35) ; nachhaltigen Einsatz von Pestiziden 36) ; nachhaltige Nutzung der Ressourcen 37 ) ; städtische Umwelt 38 ) vorgelegt und dazu Richtlinien- Vorschläge für vier Bereiche davon gemacht. Die nunmehr vorgelegte Bodenschutzstrategie und der (endgültige) Richtlinien- Entwurf werden mit den anderen sechs thematischen Strategien Synergieeffekte entfalten. 3.4 Bemühungen um die Erarbeitung einer Europäischen Bodenschutzstrategie "Hin zu einer spezifischen Bodenschutzstrategie" Im Zuge der Erarbeitung der thematischen Strategie für den Schutz des Bodens hatte die EU-Kommission im Jahre 2002 die "Mitteilung an das Europäische Parlament, den Rat, den Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen Hin zu einer spezifischen Bodenschutzstrategie" 39) vorgelegt, in der die neun Hauptursachen für die Verschlechterung der Qualität der Böden in der EU benannt sind (sog. "Bodenbedrohungen" oder "Bodengefahren") Erosion, Verlust organischer Substanz, Verunreinigung mit Schadstoffen, Versalzung, Verdichtung, Rückgang der biologischen Vielfalt im Boden, Versiegelung, Erdrutsche und Überschwemmungen. 33) KOM(2005) 446 endgültig. 34) KOM(2005) 666 endgültig. 35) KOM(2005) 504 endgültig. 36) KOM(2006) 372 endgültig. 37) KOM(2005) 670 endgültig. 38) KOM(2005) 718 endgültig. 39) KOM(2002) 179 endgültig. 11

12 Yeong Heui Lee / Walter Bückmann Inzwischen sind Überschwemmungen Gegenstand eines eigenen Vorschlages für eine Richtlinie über die Bewertung und Bekämpfung von Hochwasser (KOM(2006) 15). Der Bodenverlust und der Rückgang der Fruchtbarkeit landwirtschaftlicher Flächen, so wird ausgeführt, zählen zu den größten Gefahren für die nachhaltige Entwicklung. Die stärksten Auswirkungen dieses Missstands, des Rückgangs der biologischen Vielfalt, der zunehmenden Antibiotikaresistenz und des Klimawandels würden erst nach vielen Jahren zu spüren sein, doch dann würden sie nur unter Aufwendung von hohen Kosten oder überhaupt nicht mehr zu beheben sein. Erforderlich seien ein verantwortungsbewussterer Umgang mit den natürlichen Ressourcen, das Aufbrechen der Verkettung von Wirtschaftswachstum, Nutzung der Ressourcen und Abfallproduktion und der Schutz und die Wiederherstellung von Habitaten und natürlichen Systemen. Es ist das erste Mal, dass die Europäische Kommission sich mit dieser Intensität mit Bodenschutz als eigenständigem Thema befasst. Dabei wird als eine der zentralen Gefährdungsursachen neben Erosion und Bodenkontamination die zunehmende Flächenversiegelung genannt. Als bedeutendes Instrument zur Steuerung, Minimierung und Verhinderung der Versiegelung betrachtet die Mitteilung die Raumplanung. Es wird kritisiert, dass bei raumplanerischen Abwägungsprozessen die Folgen des Verlustes von Böden oftmals nicht genügend berücksichtigt werden. Im Kommissionskonzept wird der Mangel an europaweit vergleichbaren Informationen als erhebliches Defizit betrachtet und der Weiterentwicklung der Geographischen Informationssysteme (GIS) zur Erreichung eines nachhaltigen Flächen- und Bodenschutzes eine zentrale Bedeutung zugemessen Vorgaben des Europäischen Parlaments für eine Bodenschutzstrategie Das Europäischen Parlament 40) hat die Kommission auf die "Mitteilung über eine Bodenschutzstrategie" hin dazu aufgefordert, bis 2004 eine endgültige Bodenschutzstrategie vorzulegen, die sich auf die Stärkung der derzeitigen Politiken stütze, in einem integrierten Ansatz die Probleme benenne und die qualitativen und quantitativen Ziele und die zielführenden Maßnahmen, Zeitpläne und allgemeine Kriterien für die Bewertung und Folgemaßnahmen mit folgender Ausrichtung festlege: Beendigung der Anreicherung von umwelt- und gesundheitsge- 40) KOM(2002) C5-0328/ /2172(COS). 12

13 Europäische Bodenschutzstrategie und Bodenrahmenrichtlinie fährdenden Stoffen im Boden; Umkehr der alarmierenden Trends von Erosion, Verdichtung und Versiegelung, Beseitigung der Verunreinigung von Böden; Schutz der Böden in ihrer Rolle bei der Speicherung von CO 2, Sicherung der Wasserressourcen und Erhaltung der Artenvielfalt; Schutz der Böden für eine nachhaltige Produktion von Nahrungsmitteln und nachwachsenden Rohstoffen. Das Europäische Parlament fordert im Einklang mit der Welt-Boden-Charta der FAO und dem FAO-Bericht "Soil Vulnerability Assessment for Central and Eastern Europe SOVEUR", eine Prüfung im Hinblick auf eine methodische und kartografische Evaluierung des Bodens in Europa unter Berücksichtigung der Notwendigkeit eines spezifischen Ansatzes vorzunehmen, die auf den Grundprinzipien Vorsorge, Vorausschau und Vorbeugung beruht. Bei verständiger Würdigung der Zielvorgaben des Europäischen Parlaments sind diese nach der Auffassung der Verfasser nur durch eine umfassende Bodenrahmenrichtlinie und nicht mit Einzelregelungen, erst recht nicht mit dem derzeitigen normativen Flickenteppich des Bodenschutzes, zu erreichen. 41) Der Wirtschafts- und Sozialausschuss des Europäischen Parlaments hat zu der Mitteilung der Kommission "Hin zu einer spezifischen Bodenschutzstrategie" kritisch Stellung genommen 42) und bemängelt, es werde bei den einzelnen in der Mitteilung dargelegten Gefahren nicht deutlich, welche nach Auffassung der Kommission eine Lösung auf Gemeinschaftsebene erfordern und warum eine gemeinsame Initiative Erfolg versprechender als eine nationale sei. Schlussfolgernd bemängelt der Wirtschafts- und Sozialausschuss unter anderem, dass eine begründete Darlegung der verschiedenen Arten von Maßnahmen, die am besten auf Gemeinschaftsebene durchgeführt werden können, fehle, ferner eine strategische Diskussion über geeignete Ambitionen und damit über die Ziele, die für die europäischen Böden aufgestellt werden könnten. Im Unterschied zur Luft und zum Wasser habe der Boden einen Eigentümer; die Eigentümerrechte seien in der Strategie zu berücksichtigen. Der Ausschuss der Regionen des Europäischen Parlaments hat gleichfalls zu der Mitteilung "Hin zu einer spezifischen Bodenschutzstrategie" Stellung genommen und dabei betont, nach Ansicht des Ausschusses seien die Böden Europas für die Existenz der Menschen von allergrößter Bedeutung. 43) Bei der Erarbeitung einer 41) Vgl.: Lee, Y. H., Notwendigkeit eines Europäischen Bodenschutzes, a.a.o., 2005, S. 745 ff. 42) Vgl.: NAT/151 "Bodenschutz", ) Vgl.: DEVE 011,

14 Yeong Heui Lee / Walter Bückmann umsetzbaren und wirksamen europäischen Bodenschutzstrategie müssten gleichzeitig die Notwendigkeit einer korrekten Handhabung der unvermeidlichen Nutzung der Bodenoberfläche und der Wunsch, ein Allgemeingut zu schützen und zu erhalten, anerkannt und berücksichtigt werden. Nach Ansicht des Ausschusses der Regionen ist es an der Zeit, Böden langfristig und nachhaltig zu sichern. Das Kommissionsdokument wird kritisiert. Es werde nicht in gebotenem Maße auf Bodenverluste durch Verstädterung und Entstehen von Brachflächen eingegangen. Diesbezüglich würden die Heranführungsfinanzhilfen für die Beitrittsländer Probleme aufwerfen Entschließung des Rates der Europäischen Union zum Bodenschutz Von Bedeutung für das weitere Schicksal des Europäischen Bodenschutzes ist die Entschließung des Rates der Europäischen Union zum Bodenschutz von 2002 auf die Mitteilung der Kommission hin. 44) Der Rat geht davon aus, dass die Bodenschutzpolitik die regionalen und lokalen Besonderheiten umfassend berücksichtigen muss, dass präventive Maßnahmen ergriffen werden müssen, dass Umweltschäden vorrangig an der Quelle behoben werden sollen und dass das Verursacherprinzip gelten soll. Er betont, dass angemessene Gemeinschaftsmaßnahmen erforderlich sind, um den Boden zu schützen und seine nachhaltige Nutzung zu gewährleisten. Er ist ferner der Ansicht, dass für das ordnungsgemäße Funktionieren des Binnenmarkts auch ein gemeinsames Konzept für die Bodenpolitik erforderlich sein kann, insofern als sich Bodenschutz und Abhilfe gegenüber Bodenverschmutzungen auf allen relevanten Ebenen auch auf die Wettbewerbsfähigkeit auswirken können. Die Stellungnahme ist so zu interpretieren, dass eine Bodenschutzstrategie, eine umfassende Bodenschutzregelung und die verbesserte Integration von Bodenschutzaspekten in andere Gemeinschaftspolitiken für notwendig gehalten wird, sowie entsprechende rechtliche Regulierungen auf Gemeinschaftsebene freilich unter Berücksichtigung des Subsidiaritätsprinzips. 44) Beschluss des Rates der Europäischen Gemeinschaften 10013/02 (Presse 180)

15 Europäische Bodenschutzstrategie und Bodenrahmenrichtlinie Vorbereitung der thematischen Strategie für den Bodenschutz Berichte der TWGs Zur wissenschaftlichen Beratung der EU-Kommission im Zusammenhang mit der Erarbeitung der Bodenschutzstrategie wurden von der EU-Kommission ein Beirat ("Advisory Forum", eine Expertengruppe unter anderem aus Vertretern der Mitgliedstaaten, der Beitrittsländer und diverser Verbände und Organisationen) und fünf Technische Arbeitsgruppen (TWGs) zu den Themenbereichen "Bodenerosion", "organische Bodensubstanz und Biodiversität", "Bodenkontamination und Flächenmanagement", "Monitoring" und "Bodenforschung und Querschnittsaufgaben" gebildet, die jeweils wiederum Unterarbeitsgruppen unterschiedlicher Anzahl bildeten. Die TWGs fertigten ausführliche Berichte, dokumentiert in sechs Bänden 45), welche ebenso wie Kommentare von Mitgliedstaaten und Verbänden in die Schlussberichte einflossen. In der Einleitung und dem zusammenfassenden Überblick in Band I der Schlussberichte der TWGs 46) wird auf den Arbeitsauftrag, das zugrunde gelegte Analyse- Schema, die Konstituierung der Arbeitsgruppen, die Arbeitsplanung und die Bearbeiter eingegangen. Hervorgehoben wird, dass alle Arbeitsgruppen sich bei ihren Analysen am "Driving forces-pressures-state-impacts-responses" (DPSIR) Modell (in Deutsch etwa: Antriebskräfte-Belastungen-Zustands-Auswirkungen- Reaktionen Modell) orientieren sollen, einem Schema, das freilich einen linearen Zusammenhang der vom Modell abgebildeten Phänomene impliziert. 47 ) Der DPSIR-Ansatz wird auf europäischer Ebene und auf UNO-Ebene verwendet, so zum Beispiel von der Europäischen Umweltagentur (EEA) und dem Umweltprogramm der Vereinten Nationen (UNEP). 45) Vgl. Van-Camp, L., Bujarrabal, B., Gentile, A.-R., Jones, R. J. A., Montanarella, L., Olazabal, C., Selvaradjou, S.-K. (Editors), Reports, a.a.o., ) Van-Camp, L. et al. (Eds), Reports, Volume I, a.a.o., ) Der Driving force-state-response (DSR)-Ansatz bzw. Pressure-State-Response (PSR)-Ansatz, wurde bereits im Rahmen der Diskussion um nachhaltige Entwicklung in Frage gestellt, weil er so wurde argumentiert nicht von dem Leitbild der nachhaltigen Entwicklung, sondern von bekannten prioritären Umweltproblemen/-belastungen ausgehe und kein visionäres Ziel abbilde. Gleichwohl legen internationale Organisationen, wie die OECD (PSR-Ansatz) und die UN-Kommission für nachhaltige Entwicklung (DSR-Ansatz), bei ihren Indikatoren-Konzepten dieses Schema zugrunde. Einzelheiten vgl.: Lee, Y. H.: Nachhaltige Entwicklung. Nachhaltigkeit, räumliche Entwicklung, Umwelt- und Bodenschutz, Universitätsverlag der TU Berlin, Berlin 2000, S. 339 ff. 15

16 Yeong Heui Lee / Walter Bückmann Jede Arbeitsgruppe sollte die folgenden Punkte behandeln: EU-weite Berichterstattung über den Zustand der Böden; Grundlegende Typologie und Kennzeichnung der europäischen Böden; Gesetzgebungsrahmen des Bodenschutzes 48) ; Vorsorgender Bodenschutz und nachhaltige Nutzung der Böden; Soil conservation service; Berücksichtigung der umweltschutzspezifischen Basisprinzipien der Gemeinschaft, wie Verursacher- und Vorsorgeprinzip; Sozioökonomische Aspekte; Böden und Klima. 49) Die erstellten Berichte beschreiben eingehend die Determinanten für die Verschlechterung der Bodenqualität und enthalten themenspezifische Empfehlungen an die Kommission, 50) denen allerdings nicht in jedem Falle gefolgt wurde. 4. Diskussion der Bodenrahmenrichtlinie 4.1 Europäsche Union Mit Rücksicht auf die erheblichen internen Auseinandersetzungen innerhalb der Kommission eröffnete die Generaldirektion Umwelt im Juli des Jahres 2005 eine Internetkonsultation, die zur Festlegung künftiger umweltpolitischer Maßnahmen zur Verbesserung der Bodenqualität in der EU beitragen sollte. Die Konsultationen folgten auf heftige und kontroverse interne Debatten innerhalb der Kommission über die von anderen Mitgliedern der Kommission ins Feld geführten vermeintlichen negativen wirtschaftlichen Auswirkungen der EU- Umweltpolitik. Die Orientierungsdebatte über die EU-Umweltpolitik vom Juli 48) Im Rahmen dieser Arbeiten sollten die Möglichkeiten für einen Gesetzesrahmen zum Schutz des Bodens (soil legislative framework) exploriert werden verbunden mit Überlegungen zur Umstrukturierung der gegenwärtigen einschlägigen EU-Regulationen. 49) Vgl: Lee, Y. H., Nachhaltiger Bodenschutz, a.a.o., 2006, S. 94 ff. 50) Die Berichte stehen auch im Internet zur Verfügung und die Kommission führte per Internet eine achtwöchige öffentliche Konsultation über mögliche in die spezifische Bodenschutzstrategie aufzunehmende Aspekte durch. 16

17 Europäische Bodenschutzstrategie und Bodenrahmenrichtlinie 2005 endete damit, dass EU-Umweltkommissar Stavros Dimas grünes Licht zur Präsentation seiner Pläne zur Verringerung der Umweltverschmutzung erhielt. 51) 4.2 Stellungnahmen von Organisationen und Sachverständigen Von Organizationen und Verbänden wurde übereinstimmend auf das Bestehen potenziell ernster Gefahren mit irreversiblen Folgen hingewiesen. Es bestand Einvernehmen darüber, dass der Boden im gleichen Maße zu schützen ist, wie die anderen Umweltmedien, da die Funktionen des Bodens für den Menschen und die Ökosysteme überlebenswichtig sind. Häufig wurde argumentiert, dass aufgrund der erheblichen Variabilität der Böden in den verschiedenen Teilen Europas eine Bodenschutzpolitik der Gemeinschaft nicht auf einem allumfassenden Einheitskonzept aufbauen könne. Die meisten Meinungsäußerungen sprachen sich für ein flexibles System aus, mit dem es möglich sein solle, die lokalen Besonderheiten von Boden und Flächennutzung zu berücksichtigen. 52) 4.3 Bund und Länder In Deutschland wurden die rechtlichen Aspekte der europäischen Bodenschutzregelung sorgfältiger behandelt, wo sich abgesehen von wissenschaftlichen Bemühungen 53) - eingehend die LABO mit der europäischen Bodenschutzstrategie beschäftigte, "Eckpunkte zur Entwicklung der zukünftigen Bodenschutzstrategie" beschloss sowie Anforderungen zur Vor- und Nachsorge bei Bodenbelastungen sowie zur Altlastensanierung, Anforderungen aus Sicht der Bodenschutzplanung und Anforderungen an das Bodenmonitoring. Die Umweltministerkonferenz (UMK) bat den Bund zunächst, bei der Entwicklung der EU-Bodenschutzstrategie (unter anderem) die Ziele zu verfolgen, gleichwertige EU-weit einheitliche Methoden und Standards für die Bewertung schädlicher Bodenveränderungen zu entwickeln, die sparsame Flächeninanspruchnahme und das Flächenrecycling in die Bodenschutzstrategie zu integrieren und darum bemüht zu sein, dass die Bodenschutzstrategie nicht zu einer Verschlechterung des erreichten Standards in Deutschland führt. Später hat sich die Position der UMK verändert und die Skepsis gegenüber einer Rahmenrichtlinie verstärkt. Im Mai 2006 hat sich die UMK gegen das Votum des 51) Vgl. EurActiv vom ) KOM(2006) 232 endgültig, 2006/0086 (COD). 53) Vgl. Lee, Y. H., Nachhaltiger Bodenschutz, a.a.o.,

18 Yeong Heui Lee / Walter Bückmann Bundesumweltministeriums gegen eine europäische Bodenschutzkonzeption mit Bodenrahmenrichtlinie ausgesprochen. Nach der Protokollerklärung der Länder BW, BY, HB, HH, HE, NI, NW, SL, SN, ST, SH, TH 54) sollte Bodenschutz als Themenschwerpunkt in das Programm der deutschen Ratspräsidentschaft aufgenommen werden. Dazu wurde empfohlen, auf die Bodenrahmenrichtlinie und die Strategie zu verzichten, da "aufgrund großer regionaler Unterschiede in Europa" die nationale Gesetzgebung ausreichend sei. Die Bundesregierung artikulierte vor dem Hintergrund, dass die meisten Mitgliedstaaten keine spezifischen Bodenschutzgesetze haben, ihre vorläufige Position, Deutschland sei mit seiner Bodenschutzgesetzgebung, insbesondere dem Bundes-Bodenschutzgesetz, für die weiteren Diskussionen auf EU-Ebene zur spezifischen EU-Bodenschutzstrategie und deren spätere Umsetzung gut gerüstet. 55) Das Umweltbundesamt brachte in einer Erklärung aus dem Jahre 2004 zum Ausdruck, den Bodenschutz auf europäischer und deutscher Ebene voranbringen zu wollen. 56) Der deutsche Bundesrat hat in zwei Stellungnahmen vom und (Bundesdrucksache 696/06) den Entwurf der Rahmenrichtlinie "aus grundsätzlichen Erwägungen abgelehnt", da dieser insbesondere "einen zusätzlichen Verwaltungsaufwand und unverhältnismäßige Berichts- und Kartierungspflichten" bringen würde. 57) 54) Protokoll der Sitzung der 66. Umweltministerkonferenz in Aerzen bei Hameln am 23. und 24. Mai ) Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Abgeordneten Dr. Peter Paziorek, Ulrich Petzold, Dr. Rolf Bietmann, weiterer Abgeordneter und der Fraktion der CDU/CSU Drucksache 15/ ) Umweltbundesamt: Bodenschutz in der Europäischen Union voranbringen, Berlin ) Die Europäische Kommission hat darauf im April 2007 erwidert, dass die Gemeinschaft für den Bodenschutz zuständig ist und dass sowohl das Subsidiaritätsprinzip als auch der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in dem Vorschlag gewahrt werden. In Anbetracht der Art des Vorschlags sei die gewählte Rechtsgrundlage (Artikel 175 Absatz 1 EG-Vertrag) die geeignete. Darüber hinaus sei die Kommission der Auffassung, dass der Vorschlag hinsichtlich der Einzelheiten und des Anwendungsbereichs der Bestimmungen ausgewogen und zugleich so flexibel sei, dass seine Umsetzung den jeweiligen örtlichen Bedingungen der Mitgliedstaaten angepasst werden könne. Vgl.: Europäische Kommission: Bemerkungen der Europäischen Kommission zu einer Stellungnahme des Bundesrates vom , BR-Drucksache 265/07 vom

19 Europäische Bodenschutzstrategie und Bodenrahmenrichtlinie 5. Die thematische Strategie für den Bodenschutz 5.1 Ziel der Strategie Unter Berücksichtigung des sich verschlechternden Zustandes des Bodens in Europa und vor dem Hintergrund der europäischen, nationalstaatlichen und internationalen Politik - wie der unterschiedlichen Konzepte des Bodenschutzes in den einzelnen Mitgliedstaaten soweit überhaupt vorhanden, ferner rücksichtlich der Umsetzung des UN-Übereinkommen zur Bekämpfung der Wüstenbildung (UNCCD) und über die biologische Vielfalt (CBD) 58) sowie des Kyoto-Protokolls 59) und schließlich auch der aktiver werdenden nationalen Bodenschutzpolitik und - gesetzgebung in nicht-europäischen Staaten verfolgte die Kommission sehr zu Recht die Absicht, eine umfassende europäische Strategie für den Bodenschutz zu realisieren. 60) Gesamtziel ist der Schutz und die nachhaltige Nutzung des Bodens auf der Grundlage folgender Grundprinzipien: Verhinderung der weiteren Bodendegradation und Erhaltung der Bodenfunktion durch wirksame Maßnahmen für Bodennutzung und -management und durch Ergreifen von Maßnahmen an der Quelle; Wiederherstellung degradierter Böden bis zu einem Niveau der Funktionalität entsprechend mindestens der gegenwärtigen und beabsichtigten Nutzung unter Berücksichtigung der Kostenimplikationen der Wiederherstellung der Böden. Um diese Ziele zu erreichen, so betont die Kommission zutreffend, sind Maßnahmen auf lokaler, nationaler und europäischer Ebene erforderlich, auf der europäischen Ebene insbesondere aus Gründen der Ergänzung der bisherigen Maßnahmen der Mitgliedstaaten, der Beeinträchtigung anderer Umweltbereiche durch die Bodendegradation, der Störung der Funktion des Binnenmarktes, der grenzüberschreitenden Auswirkungen von Bodenverunreinigungen, der Lebensmittelsicherheit und der internationalen Dimension der Bodengefährdung. 58) In UN-Übereinkommen über die biologische Vielfalt (CBD) wurde die biologische Vielfalt des Bodens als Thema genannt, das besondere Aufmerksamkeit erfordert. 59) Im Kyoto-Protokoll wurde hervorgehoben, dass der Boden ein wichtiger Kohlenstoffspeicher ist, der geschützt und soweit möglich vergrößert werden muss. Der Boden ist der größte Kohlenstoffspeicher der Welt (1500 Gigatonnen). vgl. KOM(2006) 231 endgültig 60) Vgl. KOM(2006) 231 endgültig. 19

20 Yeong Heui Lee / Walter Bückmann 5.2 Gegenstand der strategischen Maßnahmen Die Bodenschutzstrategie baut auf vier zentralen Säulen auf Rahmenregelungen, Einbeziehung in anderen politische Maßnahmen, Forschung und Sensibilisierung des öffentlichen Bewusstseins (Abb. 1) und weist auf die nächsten Schritte für den Schutz des Bodens auf EU-Ebene hin. Sie stellt zudem zehnjähriges Arbeitsprogramm für die Europäische Kommission auf. Bei den Regelungsbereichen werden sechs Kategorien der Bodengefährdung unterschieden und je spezifische Regelungskonzept vorschlagen. Abb. 1: Zentrale Säulen der Bodenschutzstrategie 1. Rechtliche Rahmenbestimmungen Bekämpfung von Erosion, Verlust organischer Substanz, Versalzung, Verdichtung und Erdrutschen Bekämpfung der Kontamination Begrenzung und Abschwächung der Versiegelung Bekämpfung des Rückgangs der biologischen Vielfalt des Bodens 2. Einbeziehung der Bodenschutzbelange in anderen politischen Maßnahmen 3. Schließung der derzeitigen Wissenslücken auf bestimmten Gebieten des Bodenschutzes 4. Sensibilisierung der Öffentlichkeit 5.3 Strategisches Konzept Die Strategie basiert auf einer Kommunikation der Kommission mit den anderen EU-Institutionen, umfasst den Richtlinienvorschlag und eine Folgenabschätzung. Sie erläutert, warum weitere Tätigkeiten erforderlich sind, um ein hohes Niveau des Bodenschutzes sicherzustellen und welche Art von Maßnahmen ergriffen werden müssen. Die erforderlichen Maßnahmen sind in drei Gruppen strukturiert: Vorbeugende Maßnahmen: Die Mitgliedstaaten müssen eine nachhaltigen Nutzung des Bodens sicherstellen. Wenn die Böden in einer Weise genutzt 20

21 Europäische Bodenschutzstrategie und Bodenrahmenrichtlinie werden, die seine Funktionen hemmt, müssen Minderungsmaßnahmen ergriffen werden. Feststellung der Probleme: Die Mitgliedstaaten sollen die Gebiete feststellen, in denen ein Risiko der Erosion, der Abnahme der organischen Substanz, der Versalzung, der Verdichtung, der Versiegelung und von Erdrutschen besteht. Was die Kontamination anbetrifft, stellen die Mitgliedstaaten ein Verzeichnis der kontaminierten Standorte auf. Durchführungsmaßnahmen: Die Mitgliedstaaten sollen die Risiken durch Maßnahmenprogramme für die Risikogebiete bekämpfen, durch nationale Sanierungsstrategien für die kontaminierten Standorte und durch Maßnahmen zur Begrenzung bzw. Abmilderung der Versiegelung, wobei ihnen die Richtlinie genug Freiheit lässt, selbst zu entscheiden, wie die gesetzten Anforderungen am besten erfüllt werden können. Das heißt, sie können selbst beschließen, welche Risiken sie akzeptieren, wie ehrgeizig die festgelegten Ziele sein sollen und welche Maßnahmen sie zur Erreichung dieser Ziele auswählen. Das Konzept zur Bekämpfung von Erosion, Verlust organischer Substanz, Versalzung, Verdichtung und Erdrutschen ergibt sich aus Abbildung 2. Die Mitgliedstaaten werden mit der Richtlinie aufgefordert, auf der Grundlage vorgegebener gemeinsamer Kriterien Risikogebiete zu bestimmen, für diese Gebiete Risikominderungsziele zu beschließen und Maßnahmenprogramme zur Erreichung der Ziele festzulegen. Die Kommission ermutigt die Mitgliedstaaten dazu, sich bei der Festlegung von Risikogebieten auf die bestehenden Überwachungsprogramme zu stützen. Im Laufe der Zeit können Überwachungskonzepte und Verfahren entwickelt werden, die stärker harmonisiert sind; Grundlage hierfür werden die laufenden Arbeiten des Netzes für Verfahrensharmonisierung des Europäischen Büros für Böden sein. Risikoakzeptanz und Maßnahmen werden je nach Schwere der Verschlechterung, lokalen Gegebenheiten und sozioökonomischen Überlegungen variieren. 21

22 Yeong Heui Lee / Walter Bückmann Abb. 2: Regelungskonzept zur Bekämpfung von Erosion, Verlust organischer Substanz, Versalzung, Verdichtung und Erdrutschen GEMEINSAME KRITERIEN in der Richtlinie Modelle oder empirische Methoden für die ÜBERWACHTUNG Festlegung der RISIKOAKZEPTANZ durch die Mitgliedstaaten BESCHREIBUNG von Risikogebieten ZIELFESTLEGUNG für das Risikogebiet durch Mitgliedstaaten MASSNAHMEN der Mitgliedstaaten zur Erreichung des Ziels BERICHT an die Kommission Quelle: KOM(2006)231 endgültig/2, S. 8. Abbildung 3 zeigt das Konzept für die Bekämpfung der Bodenkontamination. Die Mitgliedstaaten werden aufgefordert, auf der Grundlage einer gemeinsamen Begriffsbestimmung kontaminierter Standorte, sowie deren Anwendung durch die Mitgliedstaaten, und einer gemeinsamen Liste potenziell verunreinigender Aktivitäten, zu bestimmen, welche Standorte auf ihrem Gebiet kontaminiert sind und eine nationale Sanierungsstrategie festzulegen. Diese Strategie soll auf einer Priorisierung der zu sanierenden Standorte basieren, mit dem Ziel, die Kontamination der Böden und die damit verbundenen Risiken zu verringern. In diesem Zusammenhang wird auch ein Mechanismus für die Finanzierung der Sanierung von sog. "herrenlosen" Standorten vorgesehen. Hinzu kommt die Verpflichtung von Verkäufern oder voraussichtlichen Käufern, bei Standorten, an denen eine potenziell verschmutzende Tätigkeit stattgefunden hat bzw. noch stattfindet, den Behörden und der anderen Partei bei der Transaktion einen Bericht über den Zustand des Bodens vorzulegen. Die Richtlinie enthält schließlich Anforderungen zur Begrenzung der Einbringung gefährlicher Stoffe in die Böden, um der Kontamination vorzubeugen. 22

23 Europäische Bodenschutzstrategie und Bodenrahmenrichtlinie Abb. 3: Regelungskonzept zur Bekämpfung der Kontamination Gemeinsame BEGRIFFSBE- STIMMUNG in der Richtlinie Gemeinsame LISTE potentiell verunreinigender Aktivitäten in der Richtlinie Mitgliedstaaten erstellen VERZEICHNIS verunreinigter Standorte Bodenzustandsbericht Mechanismus für "herrenlose" Standorte Mitgliedstaaten verabschieden nationalen Sanierungsstrategie Bericht an die Kommission Quelle: KOM(2006)231 endgültig/2, S. 9. Zur Steuerung der Versiegelung hält die Kommission die Mitgliedstaaten dazu an, die Bodenversiegelung durch Sanierung einzudämmen oder wenigstens die Auswirkungen der Bodenversiegelung durch Baumethoden abzuschwächen, die es gestatten, so viele Bodenfunktionen wie möglich aufrechtzuerhalten. Die Bedrohung der biologischen Vielfalt des Bodens wird in der Strategie nicht direkt behandelt, da es, wie es heißt, insoweit an Kenntnissen mangele. 61) Die Bedrohung der biologischen Vielfalt soll jedoch von Maßnahmen profitieren, die zur Bekämpfung der anderen Belastungen vorgeschlagen werden. Dadurch wird ein Beitrag zur Erreichung des Ziels geleistet, den Rückgang der biologischen Vielfalt bis zum Jahr 2010 aufzuhalten. 61) Diese Frage wird im siebten Rahmenprogramm der Europäischen Gemeinschaft für Forschung, technologische Entwicklung und Demonstration ( )angesprochen werden, um ein besseres Verständnis der ökologischen Funktion der biologischen Vielfalt zu gewinnen. 23

24 Yeong Heui Lee / Walter Bückmann 5.4 Sonstige Maßnahmen Die Strategie möchte die Bodenforschung fördern, das Bodenbewusstsein der Öffentlichkeit schärfen und die öffentliche Beteiligung an der Vorbereitung und Überprüfung der von den Mitgliedstaaten aufgestellten Maßnahmenprogramme gewährleisten. Die Kommission plant die Vorgabe von Forschungsvorhaben, um Wissenslücken zu schließen und eine bessere Grundlage für politische Maßnahmen zu schaffen. Prioritäre Themen werden sein: Prozesse, die Bodenfunktionen zugrunde liegen (z.b. Rolle des Bodens in globalen CO 2 Bilanzen und beim Schutz der biologischen Vielfalt); räumliche und zeitliche Veränderungen der Bodenprozesse; ökologische, wirtschaftliche und soziale Ursachen der Bodenbelastung; Faktoren mit Einfluss auf die ökologischen Funktionen und operationelle Verfahren und Technologien für Bodenschutz und Sanierung. Die Kommission will Initiativen fördern, um das Bewusstseins für die Bedeutung des Bodenschutzes in der Öffentlichkeit zu sensibilisieren. 62) Die Bodenschutzstrategie soll sich nach der Auffassung der Gesetzesverfasser auf anderen EU-Politiken wie folgt auswirken: Die Richtlinie über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung (IVU-RL) wird verbessert. Ihre Wirksamkeit hinsichtlich des Schutzes des Bodens und der Verhinderung von Bodenkontaminationen wird verstärkt. Die Kommission und die Mitgliedstaaten sind besser in der Lage, sicherzustellen, dass Bodenschutz und nachhaltige Nutzung des Bodens in die sektoralen Politiken 63) einbezogen werden. Die Strategie hat Auswirkungen auf die EU-Forschungspolitik. Das 7. Forschungs-Rahmenprogramm ( ) umfasst Forschung in Bezug auf Bodenfunktionen in den Prioritätsbereichen "Umwelt" und "Kooperation". 62) Die Kommission wird beispielsweise folgende Initiativen fördern: umfassende Verbreitung des Bodenatlas für Europa und Pflege der einschlägigen Webseiten mit dem Ziel, einen offenen Zugang zu politischen Informationen mit Relevanz für den Bodenschutz zu gewähren sowie Förderung von Initiativen wie dem Europäischen Manifest zu Erbe und Geodiversität der Erde. 63) Die sektorale Politikbereiche sind: Raumplanung, Verkehr, Energie, Landwirtschaft, Entwicklung der ländlichen Gebiete, Forstwirtschaft, Rohstoffextraktion, Industrie und Handel, Tourismus, Klima- und Umweltpolitik, Natur- und Landschaft, integriertes Küstenmanagement. 24

25 Europäische Bodenschutzstrategie und Bodenrahmenrichtlinie 6. Die Bodenrahmenrichtlinie 6.1 Einleitende Bemerkungen Die Determinanten der von der Kommission vorgeschlagenen Bodenrahmenrichtlinie verdeutlicht Abbildung 4. Abb. 4: Determinanten der Bodenrahmenrichtlinie EU-Umweltrecht - EG-Vertrag - EU-Verordnungen - EU(EG)-Richtlinien - EuGH-Rechtsprechung 6. Umweltaktionsprogramm und sonstige bodenschutzspezifische Vorgaben BODEN- RAHMENRICHTLINIE Beschlüsse des Europäischen Parlaments, der Ausschüsse und des Rates; Thematische Strategie für den Schutz des Bodens; sechs weitere thematische Strategien Berichte der TWGs; Empfehlungen des Advisory Forums, der TWGs; Stellungnahmen von Organisationen und Sachverständigen und Ergebnisse der Internet-Konsultation 6.2 Begründung des Vorschlags der Bodenrahmenrichtlinie In der Begründung des Richtlinienvorschlags weist die Kommission zutreffend darauf hin, dass die Umweltbelastung für die Böden überall in der Gemeinschaft beständig zunimmt. Als auslösende Faktoren werden menschliche Tätigkeiten wie nicht angepasste land- und forstwirtschaftliche Praktiken bezeichnet, industrielle Tätigkeiten, Tourismus oder die städtische Entwicklung. Diese Tätigkeiten beeinträchtigen die Fähigkeit des Bodens, das breite Spektrum seiner entschei- 25

26 Yeong Heui Lee / Walter Bückmann denden Funktionen zu erfüllen. Der Boden ist eine natürliche Ressource von gemeinsamem Interesse für die Gemeinschaft, auch wenn Boden sich hauptsächlich in privatem Besitz befindet. Wird diese Ressource nicht geschützt, sind Nachhaltigkeit und langfristige Wettbewerbsfähigkeit in Europa gefährdet. Es gibt bisher kein spezielles Bodenschutzrecht auf Gemeinschaftsebene. Aufgrund anderer Zielsetzungen und eines anderen Anwendungsbereichs anderer bodenrelevanter Richtlinien und aufgrund der Tatsache, dass diese häufig andere Schutzzielverfolgen, andere Schutzzielverfolgen, bieten diese selbst bei vollständiger Anwendung nur einen unzusammenhängenden und unvollständigen Bodenschutz. 6.3 Rechtsgrundlage und Vereinbarkeit mit den anderen Politikbereichen und Zielen der Union Die Bestimmungen der Richtlinie beziehen sich auf den Umweltschutz, so dass sie kompetenziell auf Artikel 175 Absatz 1 EG-Vertrag (EGV) als Rechtsgrundlage beruht. 64) Die vorgeschlagenen Regelungen, deren Ziel der Bodenschutz und der Erhalt der Fähigkeiten des Bodens zur Erfüllung seiner ökologischen, wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Funktionen ist, stehen im Einklang mit den Zielen des Artikels 174 EG-Vertrag und tragen infolge ihrer Flexibilität den unterschiedlichen Gegebenheiten in den einzelnen Regionen der Gemeinschaft Rechnung. Sie beruhen auf den Grundsätzen der Vorsorge und Vorbeugung, auf dem Grundsatz, Umweltbeeinträchtigungen mit Vorrang an ihrem Ursprung zu bekämpfen, sowie auf dem Verursacherprinzip. Sie stützen sich auf eine Analyse der Vorteile und der Belastung aufgrund des Tätigwerdens bzw. eines Nichttätigwerdens und tragen der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung der gesamten Gemeinschaft und der gleichmäßigen Entwicklung ihrer Regionen Rechnung. In Bezug auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit weist die Kommission darauf hin, dass es sich bei dem vorgeschlagenen Instrument um einen Ordnungsrahmen handelt. Im Interesse der Gewährleistung der Verhältnismäßigkeit wird den Mitgliedstaaten viel Raum eingeräumt, um die am besten geeigneten spezifischen Maßnahmen auf der am besten geeigneten administrativen und geografischen Ebene zu bestimmen. Über die Ebene, auf der Maßnahmen zu ergreifen 64) KOM(2006) 232 endgültig, 2006/0086 (COD). 26

27 Europäische Bodenschutzstrategie und Bodenrahmenrichtlinie sind, entscheiden die Mitgliedstaaten, so dass die innerstaatlichen Verwaltungskapazitäten so effizient wie möglich eingesetzt werden können. 6.4 Struktur der vorgeschlagenen Bodenrahmenrichtlinie Im Rahmen der Vorbereitungsarbeiten ist zur Bodenrahmenrichtlinie ein informativer Überblick über die seinerzeit konzipierte und jetzt endgültig vorgeschlagene Regulierung vorgestellt worden. Die folgende Abbildung 5 stellt die Intention der Richtlinie dar, Vorsorge gegenüber den hauptsächlichen Gefährdungen des Bodens zu treffen und eine nachhaltige Nutzung des Bodens zu gewährleisten. Ob der von der Kommission mit der Richtlinie konzipierte Bodenschutz allerdings wirklich ein nachhaltiger Bodenschutz sein kann, ist fraglich. Die Abbildung zeigt einen pauschalen Überblick über die von der Kommission vorgesehenen Kernregelungen der Richtlinie. Abb. 5: Intentionen und Struktur der EBRRL Content of some articles of the main body Structure of the main body of the Soil Framework Directive Objectives: Establish Common principles, prevent the threats, preserve soil functions, ensure sustainable use Work unit: Risk area for certain threats (erosion, organic matter decline, salinization, compaction, landslides) National/regional approach for other threats (contamination, sealing) Objectives of the Soil Framework Directive Definitions Competent authorities to be defined by MS Working unit for the different threats Integration of soil aspects in sector policies (by MS) Private ownership-duty of care, for owners to respect and MS to ensure (MS can define further if they wish) Awareness rising for MS to establish structures, improve knowledge transfer etc. Public participation Committee Quelle: DG ENV Soil Thematic Strategy 27