1.2 Ordnungsbussenverfahren als besondere Form der Strafverfolgung

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1 Telefon Fax Sicherheit und Justiz Postgasse Glarus An den Regierungsrat Glarus, XX. Mai 2013 Unsere Ref: Kantonale Ordnungsbussenverordnung 1. Ausgangslage 1.1 Regelfall der Strafverfolgung Mit Inkrafttreten der Schweizerischen Strafprozessordnung (StPO, SR 312.0) am 1. Januar 2011 wurden die kantonalen Strafprozessordnungen abgelöst und das Strafverfahren weitgehend vereinheitlicht. Zuständig für die Strafverfolgung sind weiterhin die Kantone, sofern es sich nicht um Delikte handelt, die der Bundesgerichtsbarkeit unterliegen. Weniger schwerwiegende Fälle, wozu auch die Übertretungen gehören, entscheidet dabei nach der StPO die Staatsanwaltschaft selbständig mittels Strafbefehl. Bei gewichtigen Delikten hat diese Anklage bei den Gerichten zu erfolgen. Im Kanton Glarus sind das Kantonsgericht und das Obergericht für die Beurteilung von solchen schwereren Straffällen zuständig. Die Kantonspolizei führt lediglich die ersten Ermittlungen durch, und leitet anschliessend die Akten der Staatsanwaltschaft zum Erlass eines Strafbefehls oder zur Anklageerhebung weiter. Diese Kompetenzaufteilung hat zur Folge, dass die Kantonspolizei eine Person, die sie bei der Tatbegehung erwischt, nicht direkt büssen darf, sondern nur bei der Staatsanwaltschaft verzeigen kann, und zwar auch dann, wenn es sich um eine leichte Tat im Bereich des Übertretungsstrafrechts (z.b. Littering oder Nachtruhestörung) handelt. Der Straffällige sieht sich somit unter Umständen einem verhältnismässig aufwändigen Verfahren gegenüber, obwohl das begangene Delikt nur einen geringen Unrechtsgehalt aufweist. Die amtlichen Kosten fallen dabei am Schluss oft höher aus, als der eigentliche Bussenbetrag. 1.2 Ordnungsbussenverfahren als besondere Form der Strafverfolgung Das Ordnungsbussenverfahren ist eine besondere, vereinfachte Form der Strafverfolgung. Es zeichnet sich dadurch aus, dass für bestimmte Tatbestände ein fixer und einheitlicher Bussenbetrag gesetzlich festlegt wird. Die Polizei oder weitere Kontrollorgane können dann bei klarer Sach- und Rechtslage sowie Einverständnis der beschuldigten Person gestützt darauf direkt Bussen ausfällen. Die Einleitung eines aufwändigen Strafverfahrens mit Verzeigung an die Staatsanwaltschaft entfällt auf diese Weise. Das Ordnungsbussenverfahren schränkt die in der Bundesverfassung (BV, SR 101) und der Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK, SR 0.101) bestehenden Verfahrensrechte ein. Akzeptiert die beschuldigte Person die Ordnungsbusse, so verzichtet sie auf zahlreiche verfassungsrechtliche Garantien (Rechtsweggarantie, unabhängiges und unparteiisches Gericht, öffentliche Urteilsverkündung, rechtliches Gehör etc.). Das Ordnungsbussenverfahren berücksichtigt auch die Persönlichkeit des Straffälligen nicht weiter. Es eignet sich folglich nur für solche Tatbestände, die leichtere Gesetzesverstösse sanktionieren, häufig vorkom-

2 men und sich formlos erledigen lassen. Es kann sich hier daher naturgemäss nur um Übertretungen handeln. Die StPO sieht für die Ahndung von bundesrechtlichen Straftaten jedoch grundsätzlich kein Ordnungsbussenbussenverfahren vor. Es sei denn, ein Bundesgesetz enthalte ausdrücklich eine andere Regelung (Art. 2 Abs. 2 StPO). Heute besteht eine solche Ausnahme einzig hinsichtlich der Übertretungen der Strassenverkehrsvorschriften des Bundes (Eidgenössisches Ordnungsbussengesetz, OBG, SR , und Ordnungsbussenverordnung, OBV, SR ). Der Bund beabsichtigt künftig, auch Verstösse gegen andere Gesetze mit Ordnungsbussen zu sanktionieren. Derzeit ist eine entsprechende Revision des OBG am Laufen. Vorgesehen ist unter anderem eine Ausweitung des Ordnungsbussenverfahrens auf das Alkoholgesetz (SR 680), das Personenbeförderungsgesetz (SR 745.1), das Jagdgesetzes (SR 922.0) und das Messgesetz (SR ). 1.3 Ordnungsbussen im kantonalen Recht Das kantonale Recht kann nur die Verfolgung und Beurteilung von eigenen kantonalen bzw. kommunalen Übertretungstatbeständen im Ordnungsbussenverfahren vorsehen. Übertretungstatbestände des Bundesrechts müssen hingegen, wie oben in Ziffer 1.2 bereits ausgeführt, im ordentlichen Verfahren abgewickelt werden. Sie können nicht vom Kanton autonom dem Ordnungsbussenverfahren zugewiesen werden. Der Kanton Glarus besitzt bislang keine eigene umfassende Regelung hinsichtlich des Verfahrens für die Ausfällung von Ordnungsbussen. Derzeit dürfen solche nur für Übertretungen der Strassenverkehrsvorschriften des Bundes verhängt werden. Die Kompetenz hierfür liegt ausschliesslich bei der Kantonspolizei. Ausserhalb des Strassenverkehrsrechts sehen lediglich zwei weitere kantonale Spezialgesetze die Möglichkeit einer vereinfachten Bussenerhebung im Ordnungsbussenverfahren vor (Art. 12 Abs. 2 der Verordnung über Spiel- und Musikautomaten, Spielsalons und Diskotheken, GS IX B/22/7 und Art. 24 Abs. 2 des Gastgewerbegesetzes, GS IX B/22/1). Die betreffenden Bestimmungen ermächtigen die Kantonspolizei bzw. ein vom Gemeinderat ermächtigtes Gemeindeorgan, an Ort und Stelle eine Busse von 20 Franken bei Gästen zu erheben, die sich nach Betriebsschluss noch in den Lokalitäten aufhalten. Nichtbezahlung hat eine Verzeigung bei der Staatsanwaltschaft zur Folge. Im Gegensatz zur Ordnungsbussenregelung im Bereich des Strassenverkehrs existieren im kantonalen Recht keine weiteren Verfahrensbestimmungen für die Erhebung dieser Ordnungsbussen. 1.4 Einführung eines kantonalen Ordnungsbussenverfahrens Mit dem Erlass des neuen Einführungsgesetzes zur Schweizerischen Strafprozessordnung und zur Schweizerischen Jugendstrafprozessordnung schuf die Landsgemeinde am 2. Mai 2010 (EG StPO, GS III E/1) gleichzeitig eine gesetzliche Grundlage für die umfassende Einführung von Ordnungsbussen im kantonalen Recht. In Art. 28 Abs. 1 EG StPO wurde dem Regierungsrat die Befugnis übertragen, die Polizei- oder Kontrollorgane zu ermächtigen, bei bestimmten Übertretungen im Einverständnis mit der fehlbaren Person auf der Stelle eine Ordnungsbusse zu erheben. Art. 28 Abs. 3 EG StPO schreibt dabei dem Regierungsrat vor, die Übertretungen des kantonalen Rechts, die durch Ordnungsbussen zu ahnden sind, die Höhe des Bussenbetrages und das Verfahren in einer Verordnung zu regeln. Gemäss Art. 28 Abs. 2 EG StPO beträgt die Höchstgrenze der Ordnungsbusse Franken. Vorliegend soll gestützt auf die Delegationsnorm in Art. 28 EG StPO und in Ausnützung der Rechtsetzungskompetenz des Regierungsrates in Form einer Ordnungsbussenverordnung eine umfassende Regelung für die Erhebung von Ordnungsbussen für Übertretungstatbestände des kantonalen Rechts geschaffen werden. Solche finden sich einerseits in zahlreichen Gesetzen und Verordnungen des geltenden glarnerischen Verwaltungsrechts. Andererseits werden in Art. 5 ff. des Einführungsgesetzes zum Schweizerischen Strafgesetzbuch (EG StGB, GS III/1) verschiedene klassische Tatbestände im Bereich des Kernstrafrechts, die noch in kantonale Kompetenz fallen, unter Übertretungsstrafe gestellt. 2

3 1.5 Vorteile Die Möglichkeit, die Begehung einer Tat unmittelbar vor Ort mit einer Busse ahnden zu können, hat verschiedene Vorteile. Der fehlbaren Person wird ohne Verzögerung deutlich gemacht, dass ihr Handeln strafrechtlich relevant ist und nicht geduldet wird. Der Verwaltungsaufwand dürfte insgesamt geringer ausfallen, wenn nicht wegen jeder Ordnungswidrigkeit, die verfolgt werden soll, ein aufwändiges Strafverfahren bei der Staatsanwaltschaft durchgeführt werden muss. Ein solches wird nur mehr dann anzuheben sein, wenn die fehlbare Person die Busse nicht freiwillig bezahlt. Es kann davon ausgegangen werden, dass die Aussicht auf den unverhältnismässig hohen Aufwand, welcher bis anhin regelmässig selbst bei der Verfolgung von Bagatellfällen angefallen ist, die Strafverfolgungsbehörden in der Praxis auch häufig davon abgehalten hat, die entsprechenden Verfahren überhaupt einzuleiten. Die Einführung des Ordnungsbussenverfahrens dürfte damit auch zu einer konsequenteren Ahndung solcher Gesetzesverstösse führen, die zwar nicht unbedingt weitreichende Folgen nach sich ziehen, sich aber für die Gemeinschaft dennoch als störend erweisen oder unnötige Arbeitsleistungen bzw. finanzielle Aufwendungen bewirken, etwa zur Beseitigung liegen gelassenen Abfalls. Für die Wahrung der öffentlichen Ruhe und Ordnung wäre dies ein Vorteil. Sodann profitiert die fehlbare Person davon, dass im Ordnungsbussenverfahren die Übertretung sofort und in einem unbürokratischen Verfahren erledigt werden kann. Die Einschränkung der Verfahrensrechte würde dadurch aufgewogen. 2. Struktur der Vorlage In der Ordnungsbussenverordnung gilt es insbesondere folgende Punkte zu regeln: 3 Festlegung der im Ordnungsbussenverfahren zu ahndenden Übertretungstatbestände; Höhe der jeweiligen Bussenbeträge; Berechtigung für die Erhebung von Ordnungsbussen; Schranken der direkten Bussenerhebung; Vorgehen bei Zusammentreffen mehrerer Übertretungstatbestände; Ausgestaltung des Bussenbezugs. Materielle Strafbestimmungen hat die Ordnungsbussenverordnung nicht zu enthalten. Diese finden sich bereits in anderen Erlassen geregelt (s. hierzu oben in Ziffer 1.4) und sind deshalb nicht nochmals zu wiederholen. Trotzdem gilt es die einzelnen Übertretungstatbestände zu nennen, die direkt mittels Ordnungsbussen geahndet werden können, zumal Art. 28 Abs. 1 EG StPO dem Regierungsrat vorschreibt, die Übertretungen, die dem Ordnungsbussenverfahren zugänglich sind, zu bestimmen. Im Anhang zur Verordnung wird deshalb ein Bussenkatalog geschaffen, der die einzelnen Übertretungstatbestände der kantonalen Gesetzgebung auflistet, die sich im Ordnungsbussenverfahren, anstelle des normalen bzw. ordentlichen Verfahrens, abwickeln lassen. Nach dem Gesagten ist darauf zu achten, dass im Bussenkatalog nur diejenigen Verhaltensweisen erfasst werden, die sich aufgrund ihrer Natur dazu eignen, in einem schnellen Verfahren erledigt werden zu können. Dabei ist vor allem an Tatbestände zu denken, in welchen die Polizei- oder Kontrollorgane die fehlbare Person an Ort und Stelle in flagranti ertappen kann, und das fehlbare Verhalten sich eindeutig und klar feststellen lässt. Die Ahndung der Anmassung eines akademischen Titels gemäss Art. 8 EG StGB beispielsweise bedarf wohl in den meisten Fällen eines eingehenden Beweisverfahrens und kann kaum je vor Ort gebüsst werden. Derartige Tatbestände taugen nicht zur Aufnahme in den Bussenkatalog. Die Revision des OBG hat keine Auswirkungen auf die vorliegende Verordnung. Sie kann unabhängig davon in Kraft treten. Soweit zweckmässig wurde bei der Ausarbeitung der Verordnung, insbesondere hinsichtlich der Begrifflichkeiten an die Bundesregelung angelehnt. Aufgehoben werden kann nach dem in Kraft treten des revidierten OBG der Beschluss des

4 Regierungsrates über die Erhebung von Ordnungsbussen durch nichtuniformierte Angestellte der Kantonspolizei (GS VII D/11/5). Die Verordnung verlangt keine explizite Ermächtigung mehr für die Bussenerhebung durch nichtuniformierte Polizeiorgane (Art. 4 Abs. 2). Wie schon bisher verlangt das revidierte OBG in Art. 4 Abs. 1 die Bezeichnung der zur Erhebung von Ordnungsbussen ermächtigen Polizeiorgane durch den Kanton. Heute fehlt eine solche explizite Regelung. Die Zuständigkeit der uniformierten Angehörigen der Kantonspolizei für die Erhebung der Ordnungsbussen ist aus dem Polizeigesetz des Kantons Glarus herzuleiten (Art. 2 Abs. 1, GS V A/11/1). Nach dem Inkrafttreten des neuen OBG sind sämtliche Polizei- und Kontrollorgane, die zur Ausfällung von Ordnungsbussen ermächtigt sind durch den Regierungsrat in einem separaten Beschluss zu bezeichnen. 3. Übertretungen des Gemeinderechts 3.1 Strafverfolgung Von der in Art. 17 Abs. 1 StPO vorgesehenen Möglichkeit, die Strafverfolgung von Übertretungen einer Verwaltungsbehörde zu übertragen, ist bei der Umsetzung der Schweizerischen Strafprozessordnung in das kantonale Recht kein Gebrauch gemacht worden. Art. 8 EG StPO bezeichnet ausdrücklich als einzige Übertretungsstrafbehörde die Staatsanwaltschaft. Diese ist somit auch zentral für die Verfolgung der kommunalen Straftatbestände zuständig. Im Gegensatz zur früheren Ordnung besitzen die Gemeinden bzw. die Gemeindevorsteherschaften als Verwaltungsbehörden heute deshalb keine Befugnisse für die Durchführung von Strafuntersuchungen und den Erlass von Strafbefehlen bzw. Strafverfügungen. Bis anhin wurde von dieser Kompetenz jedoch auch kaum Gebrauch gemacht. Es erfolgte praktisch immer die direkte Verzeigung durch die Gemeinden an das Verhöramt, das in die heutige Staatsanwaltschaft überführt wurde. Der Strafanspruch der Gemeindevorsteherschaften wurde allerdings mit der Einführung der neuen StPO nicht gänzlich aufgehoben. In Art. 89 Abs. 2 des Gemeindegesetzes (GS II E/2) trat an die Stelle der Strafverfolgungsbefugnis bei den Übertretungen, die Kompetenz der Gemeinden, Ordnungsbussen für das kommunale Strafrecht vorzusehen, die im Falle eines Verstosses direkt von ihren Organen ausgefällt werden können. Im Falle der Nichtbezahlung der Ordnungsbusse hätte auch hier wiederum eine Verzeigung bei der Staatsanwaltschaft zu erfolgen. 3.2 Keine kantonale Regelung Die in Art. 89 Abs. 2 des Gemeindegesetzes den Gemeinden übertragene Befugnis, Ordnungsbussen vorzusehen, bedingt für deren Einführung gleich wie beim Kanton, das Verfahren der Bussenerhebung rechtlich zu regeln. Dazu gehört auch die Festlegung der Übertretungstatbestände, die mittels Ordnungsbussen geahndet werden dürfen, einschliesslich der auszusprechenden Bussenhöhe. Dies kann aber nicht im kantonalen Recht erfolgen. Die Zuständigkeit für den Erlass der erforderlichen Regelungen liegt hier ausschliesslich bei der Gemeinde. Umgekehrt sieht Art. 28 Abs. 1 und 3 EG StPO die Kompetenz des Regierungsrates für die Einführung von Ordnungsbussen ebenfalls nur im Bereich der kantonalen Übertretungstatbestände vor. Die gesetzlichen Bestimmungen (Art. 89 Abs. 2 Gemeindegesetz und Art. 28 Abs. 1 EG StPO) gestatten sodann Gemeinden und Kanton lediglich, die jeweils eigenen Polizei- bzw. Kontrollorgane mit der Erhebung von Ordnungsbussen zu ermächtigen, und zwar eingeschränkt auf die Übertretungstatbestände des eigenen Rechts. Die vorliegende Ordnungsbussenverordnung hat sich somit hinsichtlich des Geltungsbereichs auf die kantonale Gesetzgebung zu begrenzen. Insbesondere ist darin grundsätzlich keine Befugnis der Kantonspolizei vorzusehen, auch für die Gemeinden allfällige Übertretungen des kommunalen Rechts mit Ordnungsbussen zu ahnden. Dies gilt im Übrigen auch aus Gründen der Praktikabilität. Die Kantonspolizei hätte sonst jeweils im Einzelfall zu prüfen und zu differenzieren, ob und gegen welche Vorschrift einer Gemeinde verstossen wurde, was sich als unzweckmässig erweist. 4

5 3.3 Präzisierung des Gesetzes Das Wesen des Ordnungsbussenverfahrens besteht darin, dass geständige Personen bei klarem Sachverhalt an Ort und Stelle vom zuständigen Kontrollorgan mit einem einheitlichen und fixen Bussenbetrag belegt werden können. Sofern weitergehende Sachverhalts- oder Rechtsabklärungen zu tätigen sind, erweist sich das Ordnungsbussenverfahren nicht mehr als geeignet bzw. vermag es den geltenden rechtsstaatlichen Verfahrensgarantien im Strafrecht nicht mehr zu genügen. In solchen Fällen ist das ordentliche Strafverfahren gemäss StPO durchzuführen. Es stellt sicher, dass die mit zusätzlichen Abklärungen regelmässig verbundenen weitergehenden Eingriffe in die Freiheitsrechte des Angeschuldigten gesetzlich legitimiert und unter entsprechender Berücksichtigung der grundrechtlichen Schranken erfolgen. Dazu gehört insbesondere auch die Vornahme der Beweiserhebung durch eine eigens hierfür bestimmte Behörde, die sich aufgrund ihrer Ausgestaltung und Kenntnisse als geeignet erweist - normalerweise die Staatsanwaltschaft. Art. 89 Abs. 2 des Gemeindegesetzes, in dem die Gesetzesgrundlage für die Ordnungsbussenkompetenz der Gemeinden hinsichtlich Übertretungen des kommunalen Rechts verankert ist, hält fest, dass die Vorsteherschaften selbst Ordnungsbussen für Übertretungen ausfällen oder für bestimmte Übertretungen ihre Kontrollorgane hierzu ermächtigen können. Die Ausfällung von Ordnungsbussen durch die Vorsteherschaften einer Gemeinde widerspricht der Natur des Ordnungsbussenverfahrens. Bei diesen handelt es sich um Kollegialbehörden, die praktisch ausschliesslich als Leitungsorgane der Gemeinde tätig sind. Sie kontrollieren nicht unmittelbar die Einhaltung des Gemeinderechts, weshalb sie auch kaum je in die Lage kommen dürften direkt an Ort und Stelle Bussen zu erheben. Problematisch ist auch, dass gemäss Wortlaut von Art. 89 Abs. 2 des Gemeindegesetzes alle Übertretungen des kommunalen Recht von den Vorsteherschaften mittels Ordnungsbussen geahndet werden können. Das Ordnungsbussenverfahren setzt voraus, dass vom zuständigen Gesetzgeber die Übertretungen, die sich für eine Bussenerhebung an Ort und Stelle eignen, ausdrücklich bestimmt werden. Ihnen ist sodann ein fixer Bussenbetrag zuzuweisen. Normalerweise erfolgt dies in Form von sogenannten Bussenkatalogen. Die Regelung in Art. 89 Abs. 2 des Gemeindegesetzes sollte dahingehend präzisiert werden, dass den Gemeindevorsteherschaften nur eine Kompetenz zur Ermächtigung ihrer Kontrollorgane zur Erhebung von Ordnungsbussen zukommt. Dies stünde in Übereinstimmung mit der Natur des Ordnungsbussenverfahrens und korrelierte im Übrigen auch mit der Regelung auf kantonaler Stufe, wo dem Regierungsrat ebenso nur eine Ermächtigungskompetenz hinsichtlich seiner Polizei- bzw. Kontrollorgane zukommt. Unseres Wissens hat bisher noch keine der drei Gemeinden eine umfassende Regelung hinsichtlich Ahndung von Übertretungen ihres kommunalen Rechts durch Ordnungsbussen erlassen. Die betreffende Änderung des Gemeindegesetzes könnte bereits im Rahmen des kantonalen Projekts Verwesentlichung der Rechtssetzung auf die Landsgemeinde 2014 hin umgesetzt werden. Keine Auswirkungen hat diese Anpassung auf die vorliegende kantonale Ordnungsbussenverordnung. Sie kann unabhängig davon in Kraft gesetzt werden. Mit den Ausführungen zu den Übertretungen des Gemeinderechts sollen in erster Linie Abgrenzungsfragen geklärt und die Bereinigung der gesetzlichen Grundlagen angestossen werden. 4. Weitere Aspekte 3.4 Weitere Aspekte Der vorliegende Erlass regelt das Ordnungsbussenverfahren als besondere Form der Verfolgung von Verstössen gegen Übertretungstatbestände des kantonalen Rechts. Die einzelnen Übertretungstatbestände selber für die das Ordnungsbussenverfahren zur Anwendung gelangt, sind darin, wie bereits erwähnt, nur katalogartig aufgezählt. Klassisches materielles Übertretungsstrafrecht, das die verpönten Verhaltensweisen inhaltlich bestimmt, findet sich 5

6 in Art. 5 ff. EG StGB auf formell gesetzlicher Stufe verankert. Diese Straftatbestände wurden im Rahmen der Einführung der Schweizerischen Strafprozessordnung in das kantonale Recht im Jahre 2010 ergänzt und angepasst. Ergänzungen sind hier derzeit nicht notwendig. In Art. 1 EG StGB werden für das kantonale Strafrecht, vorbehältlich einer anderen Regelung, die allgemeinen Bestimmungen des Schweizerischen Strafgesetzbuches (StGB, SR ) für anwendbar erklärt. Da die kantonalen Übertretungsstraftatbestände auch bei Jugendlichen zur Anwendung gelangen, ist Art. 1 EG StGB noch mit einem entsprechenden Verweis auf die allgemeinen Bestimmungen des Bundesgesetzes über das Jugendstrafrecht zu ergänzen (JStG, SR ). Die vorliegende kantonale Ordnungsbussenverordnung kann unabhängig von dieser Anpassung in Kraft gesetzt werden. Letztere gilt es aber sinnvoller an der Landsgemeinde 2014 im Rahmen des kantonalen Projekts der Verwesentlichung der Gesetzgebung vorzunehmen. Kein Handlungsbedarf hinsichtlich der materiellen Übertretungstatbestände konnte auch im kantonalen Verwaltungsrecht festgestellt werden. Ebenfalls keine nennenswerten Auswirkungen auf den vorliegenden Erlass haben die in oben Ziffer 1.3 erwähnten Art. 12 Abs. 2 der Verordnung über Spiel- und Musikautomaten, Spielsalons und Diskotheken sowie Art. 24 Abs. 2 des Gastgewerbegesetzes. Beide sehen zwar eine selbständige Ordnungsbussenkompetenz der Kantonspolizei bzw. von Gemeindeorganen vor. Die entsprechenden Befugnisse können deckungsgleich in die kantonale Ordnungsbussenverordnung bzw. in die Ordnungsbussenregelungen der Gemeinden übernommen werden. Die betreffenden Spezialbestimmungen sollten aufgehoben werden, zumal sie sich als systemwidrig erweisen. Die Ordungsbussenkompetenzen der kantonalen und kommunalen Behörden sind allgemein aus Art. 28 EG StPO und Art. 89 Abs. 2 des Gemeindegesetzes herzuleiten. Die Prozessgesetze von Bund und Kanton Glarus sehen im Weiteren vor, dass Gericht bzw. Verfahrensleitung ungebührliches Verhalten mit Ordnungsbussen zu ahnden hat. Die Ordnungsbussen im Verwaltungs-, Zivil- und im Strafprozessrecht haben nicht Strafcharakter, d.h. sie stellen keine Vergeltung für begangenes Unrecht dar, sondern sie dienen der Wahrung der Verfahrensdisziplin. Sie gehören deshalb entsprechend nicht zum Regelungsgegenstand der vorliegenden Verordnung. 5. Erläuterungen zu den einzelnen Bestimmungen Art. 1, Grundsätze In Abs. 1 wird festgehalten, dass für bestimmte im Anhang der Verordnung aufgeführte Übertretungen des kantonalen Rechts in einem vereinfachten Verfahren Ordnungsbussen erhoben werden können. Die Bussen für die Widerhandlungen gegen die Übertretungstatbestände werden im Anhang in Form eines fixen Betrages festgesetzt. Der vorgesehene Höchstbetrag für die einzelnen Tatbestände beträgt jeweils maximal 300 Franken, was auch dem im Revisionsentwurf des Bundes vorgeschlagenen Betrag entspricht. Vorleben und persönliche Verhältnisse der beschuldigten Person bleiben unberücksichtigt (Abs. 2). Das Unrecht ist bei den mittels Ordnungsbusse zu ahndenden Tatbeständen gering und die Intensität der Schuld weist keine grossen Unterschiede auf. Diese werden denn auch in der Regel nicht als ungerecht empfunden. Die Annehmlichkeit der einfacheren, schnelleren und kostengünstigeren Erledigung wiegt die Einschränkung von Verfahrensrechten auf. Entsprechend fallen auch Einvernahmen von Personen und der Beizug weiterer Zeugen weg. Art. 2, Voraussetzungen Ordnungsbussen dürfen nur ausgestellt werden, wenn der Sachverhalt tatsächlich und rechtlich klar ist (Abs. 1). Die Polizei bzw. das zuständige Kontrollorgan muss das Fehlverhalten mit eigenen Augen beobachtet haben oder sich auf glaubhafte Aussagen der vor Ort anwesenden Dritten abstützen können. Bestreitet die vermeintlich angeschuldigte Person die Beobachtung durch Dritte, erweist sich der Sachverhalt schon nicht mehr als klar. Ausgeschlossen ist das Ordnungsbussenverfahren bei Widerhandlungen, durch welche die beschuldigte Person jemanden gefährdet, verletzt oder erheblichen Sachschaden verursacht 6

7 hat (Abs. 2 Bst. a). In solchen Fällen sind regelmässig weitere Abklärungen erforderlich. Bei Personenschäden verfügen die durch die Straftat geschädigten Personen zudem über eigene Verfahrensrechte. Sie können sich zur Sache äussern oder Zivilforderungen geltend machen, was den Rahmen des Ordnungsbussenverfahrens übersteigt. Der Grundsatz der Verfahrensökonomie gebietet es, dass mehrere Widerhandlungen gemeinsam in einem einzigen Verfahren beurteilt werden (Abs. 2 Bst. b). Lehnt die beschuldigte Person das Ordnungsbussenverfahren für eine oder mehrere Übertretungen ab, so findet das ordentliche Verfahren statt. Sie braucht für ihre Entscheidung keinen Grund anzugeben (Abs. 2 Bst. c). Mit dieser Bestimmung wird dem Anspruch auf Einhaltung der Verfahrensgarantien nach Artikel 29 ff. BV und Artikel 6 Ziffer 1 EMRK Rechnung getragen. Die Strafen gegen Jugendliche sind im Jugendstrafgesetz (JStG, SR 311.1) geregelt. Jugendliche dürfen erst ab dem 15. Altersjahr mit einer Busse bis zu 2'000 Franken bestraft werden (Art. 24 Abs. 1 JStG). Dies soll auch für das kantonale Ordnungsbussenverfahren gelten (Abs. 3). Art. 3, Konkurrenz Jedes Delikt wird mit einer bestimmten Busse gemäss Bussenkatalog im Anhang der Verordnung geahndet. Hat die beschuldigte Person gegen mehrere Tatbestände verstossen, für die eine Ordnungsbusse vorgesehen ist, gilt das Kumulationsprinzip (Abs. 1). Die Strafen werden also zu einer einzigen Busse zusammengezählt. Das Ordnungsbussenverfahren findet keine Anwendung, wenn die Gesamtbusse den Betrag von Fr übersteigt (Abs. 2). Dieser Betrag entspricht der Höchstgrenze gemäss Art. 28 Abs. 2 EG StPO. Artikel 6 EMRK ist vorliegend durch das Ordnungsbussenverfahren unabhängig von der Höhe der Busse nicht verletzt, zumal die beschuldigte Person dieses Verfahren ablehnen kann. Art. 4, Zuständige Polizei- und Kontrollorgane Die Bussenausfällungskompetenz wird in erster Linie den Angehörigen der Kantonspolizei übertragen. Dies ist bereits durch Art. 28 Abs. 1 EG StPO vorgegeben. Es soll aber auch anderen Kontrollorganen die Möglichkeit zur Erhebung von Ordnungsbussen eingeräumt werden (Abs. 1). Zu denken ist hier an die Jagdaufsichtsorgane gemäss Art. 27 der Jagdverordnung (GS VI E/211/2) und die Fischereiaufsichtsorgane gemäss Art. 10 des Kantonalen Fischereigesetzes (GS VI E/31/1) im Zusammenhang mit Übertretungen aus den Bereichen Jagd, Fischerei, Forst, Naturschutz und Umwelt. Sie markieren in den zu kontrollierenden Gebieten regelmässig mehr Präsenz als die Kantonspolizei. Auch sind sie besser in der Lage, das fehlbare Verhalten zu beurteilen. Derzeit müssen die genannten Aufsichtsorgane bei Verstössen, die sie feststellen, Anzeige an die Staatsanwaltschaft oder Polizei erstatten. Dies verursacht zusätzlichen zeitlichen und administrativen Aufwand. Die Befugnis der Kantonspolizei zur Erhebung von Ordnungsbussen bleibt parallel zu derjenigen der hierzu ebenfalls berechtigten Kontrollorgane bestehen. Bezüglich der Jagd- und Fischereiaufsichtsorgane ergibt sich dies bereits aus den entsprechenden gesetzlichen Bestimmungen (Art. 27 Jagdverordnung und Art. 10 Kantonales Fischereigesetz), wonach hierunter neben den Wildhütern, Fischereiaufsehern, Behördenleitern, Förstern und Ingenieuren auch die Polizisten fallen. Die Ausdehnung der Bussenausfällungskompetenz auf andere kantonale Stellen als die Kantonspolizei macht die Durchführung entsprechender Schulungen im Bereich des Ordnungsbussenrechts erforderlich. Auch wenn den betreffenden Kontrollorganen weitreichende Spezialkenntnisse zukommen und sie für die Ausübung ihrer Tätigkeit regelmässig auch polizeiliche Befugnisse im Sinne von Art. 3 Bst. a EG StPO besitzen, weisen sie dennoch keinerlei Praxis im Zusammenhang mit der Ausfällung von Bussen auf. Zur Sicherstellung einer einheitlichen Vorgehensweise hat deshalb die Kantonspolizei die weiteren berechtigten Kontrollorgane einer entsprechenden Ausbildung zu unterziehen (s. auch Art. 11). Die zuständigen Polizei- und Kontrollorgane dürfen Ordnungsbussen nur erheben, wenn sie in amtlicher Funktion tätig sind (Abs. 2). Die Privatpersonen dürfen keinen Zweifel über die Funktion der Polizeiangehörigen haben. Daher müssen sich diese als solche ausweisen, wenn sie jemanden wegen eines Ordnungsbussendelikts anhalten, und nicht uniformiert sind. 7

8 Art. 5, Verfahren Durch die Ordnungsbussenverordnung soll der Administrativaufwand so weit als möglich reduziert werden. Deshalb erfolgt in erster Linie die direkte Bussenausfällung an Ort und Stelle. Der fehlbaren Person steht es offen, die Busse nicht sofort zu bezahlen (Abs. 1). Bei der direkten Bezahlung der Busse vor Ort wird eine Quittung ausgestellt (Abs. 2). Diese dient einerseits der fehlbaren Person als Beleg, andererseits ermöglicht sie dem Kontrollorgan auch die Kostenabrechnung und Auswertung. Die Quittung nennt die Personalien nicht, womit auch keine weitere Aktenkundigkeit entsteht. Wird nicht sofort bezahlt, erhält die beschuldigte Person ein Bedenkfristformular mit Einzahlungsschein. Bei unzureichender Identifikation oder Unterlassung der Zahlung wird das ordentliche Strafverfahren eingeleitet. Art. 6, Kosten Im Ordnungsbussenverfahren werden keine Kosten erhoben. Durch die Raschheit des Verfahrens und den Verzicht auf weitere Abklärungen entsteht üblicherweise nur geringer Aufwand. Dieser Vorteil kommt der beschuldigten Person zu Gute, welche die Ordnungsbusse akzeptiert. Art. 7, Rechtskraft Akzeptiert die beschuldigte Person die Ordnungsbusse und bezahlt sie diese fristgerecht, so ist das Verfahren abgeschlossen. Die Rechtskraft steht allerdings unter dem Vorbehalt, dass das Ordnungsbussenverfahren tatsächlich anwendbar ist bzw. korrekt angewendet wird. Eine allenfalls geschädigte Person, die Strafverfolgungsbehörden und die Gerichte sind nicht an die direkte Bussenausfällung gebunden, wenn sich nachträglich herausstellt, dass die Busse für eine Tat erhoben wurde, die nicht mittels direkter Bussenausfällung hätte geahndet werden dürfen. Wird jemand von der Kantonspolizei beispielsweise wegen Verunreinigung eines öffentlichen Gebäudes mit einer Ordnungsbusse gebüsst, und am nächsten Tag festgestellt, dass es sich nicht bloss um eine Verunreinigung, sondern um eine gemäss StGB strafbare Sachbeschädigung handelt, ist die Ordnungsbusse nichtig, und es kommt das ordentliche Strafverfahren zur Anwendung. Art. 8, Beschuldigte Person ohne Wohnsitz in der Schweiz Gemäss Art. 28 Abs. 2 EG StPO kann der Regierungsrat die Polizei- und Kontrollorgane auch ermächtigen, der beschuldigten Person eine Kaution abzunehmen. Eine solche ist erforderlich, wenn die beschuldigte Person den Wohnsitz im Ausland hat und nicht bereit ist, die Ordnungsbusse sofort zu bezahlen. Verlässt sie die Schweiz ohne Sicherheitsleistung, sind im Falle eines Schuldspruches Busse und Verfahrenskosten regelmässig nur noch sehr schwer einbringlich. Art. 9, Ablehnung des Ordnungsbussenverfahrens Die Durchführung des Ordnungsbussenverfahrens ist für die beschuldigte Person freiwillig. Sie ist von Polizei- und Kontrollorganen auf die Möglichkeit der Ablehnung des Ordnungsbussenverfahrens aufmerksam zu machen (Abs. 1). Bei Nichtbezahlung oder Ablehnung des Verfahrens durch die beschuldigte Person gelangt das ordentliche Strafverfahren zur Anwendung (Abs. 2). Art. 10, Vollzug Für die Umsetzung des Ordnungsverfahrens bedarf es administrativer Vorkehrungen. So sind z.b. nicht nur die Bussenzettel bzw. die Bedenkfristformulare mit Einzahlungsscheinen bereit zu stellen, sondern auch die vor Ort erhobenen Bussen an eine zuständige Stelle abzuliefern, die Einhaltung der 30-tägigen Bedenkfrist zu kontrollieren und nach deren unbenütztem Ablauf das Geschäft der Staats- und Jugendanwaltschaft zur Beurteilung der Übertretung im ordentlichen Verfahren weiterzuleiten. Ebenfalls sind allfällige Reklamationen Betroffener zu bearbeiten. Die Kantonspolizei vollzieht aktuell das eidgenössische Ordnungs- 8

9 bussengesetz. Der Mechanismus ist ihr somit gut bekannt. Es werden auch beim Ordnungsbussenverfahren des kantonalen Rechts vor allem die Angehörigen der Kantonspolizei sein, die Bussen ausfällen. Die übrigen ermächtigten Kontrollorgane dürften eher seltener zum Zuge kommen. Um den Verwaltungsaufwand möglichst gering zu halten, soll deshalb der administrative Vollzug des gesamten Ordnungsbussenwesens bei der Kantonspolizei zentralisiert werden. Konkret hiesse dies dann unter anderem, dass die weiteren Kontrollorgane die eingezogenen bzw. ausgefällten Ordnungsbussen mit den entsprechenden Unterlagen der Kantonspolizei zur Weiterbearbeitung (Inkasso, Verzeigung an die Staatsanwaltschaft bei Nichtbezahlen der Busse innert der 30-tägigen Frist) weiterzuleiten hätten. Der Kantonspolizei muss hierzu den übrigen ermächtigten Kontrollorganen entsprechende Weisungen erteilen können. Gegenstand einer solchen Weisung könnten z.b. die Modalitäten der Bussgeldabgabe an die Kantonspolizei, die Ausgestaltung der Formulare oder das Vorgehen bei Reklamationen sein. Art. 11, Übergangsbestimmung Das Ordnungsbussenverfahren ist anwendbar auf Übertretungen, die nach Inkrafttreten dieser Verordnung begangen werden. Art. 12, Inkrafttreten Die Verordnung soll auf den 1. August 2013 in Kraft treten. Damit besteht genügend Zeit für das Treffen der erforderlichen administrativen Vorkehrungen (Schulungen, Erstellen der Formulare etc.). 6. Finanzielle Auswirkungen Diese Vorlage entlastet die Strafverfolgungs- und Gerichtsbehörden, indem sie das Verfahren für weitere Bundesgesetze vereinfacht. Die Anzahl der Ordnungsbussenverfahren dürfte steigen, da eine grössere Anzahl Gesetze unter dieses Verfahren fällt. Hingegen sind derzeit nicht näher bezifferbare Einsparungen beim Aufwand der kantonalen Strafverfolgungsbehörden zu erwarten, da das vermehrt zur Anwendung gelangende Ordnungsbussenverfahren sie entlastet. 7. Verhältnis zur Legislaturplanung Diese Verordnung ist in der Legislaturplanung nicht vorgesehen. 8. Antrag Es sei der beiliegenden Kantonalen Ordnungsbussenverordnung zuzustimmen. Für das Departement Andrea Bettiga Landammann 9

10 Beilage: - Kantonale Ordnungsbussenverordnung (KOBV), inkl. Anhang (Bussenkatalog) Auszug an: - Staatskanzlei - Departemente (zur Weiterleitung an die interessierten Amtsstellen) - VK Gerichte - Gemeinden In die Gesetzessammlung 10