Stellungnahme des Deutschen Gewerkschaftsbundes (DGB) zu den folgenden Gesetzentwürfen:

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1 Stellungnahme des Deutschen Gewerkschaftsbundes (DGB) zu den folgenden Gesetzentwürfen: Gesetzentwurf der Fraktion DIE LINKE für ein Gesetz zur Änderung des Hessischen Gesetzes über die Vergabe öffentlicher Aufträge Drucksache 19/134 Gesetzentwurf der Fraktion der SPD für ein Gesetz zur Sicherung von Tariftreue und Sozialstandards sowie fairem Wettbewerb bei der Vergabe öffentlicher Aufträge (Hessisches Tariftreue- und Vergabegesetz) Drucksache 19/349 Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN für ein Hessisches Vergabe- und Tariftreuegesetz Drucksache 19/401 Frankfurt, im August 2014 DGB Bezirk Hessen-Thüringen Verantwortlich: Gabriele Kailing W.-Leuschner-Str Frankfurt/M. Fragen an: Kai Eicker-Wolf Tel.:

2 1. Zur Notwendigkeit umfassender Tariftreueregelungen in Hessen Der hessische Niedriglohnsektor ist seit Mitte der 1990er Jahre deutlich gewachsen. Genau wie im Bundesdurchschnitt bezieht etwa jede bzw. jeder fünfte Beschäftige einen Niedriglohn. 1 Dies ist angesichts der starken wirtschaftlichen Stellung Hessens bemerkenswert. Dem Anstieg der Niedriglohnbeschäftigung liegen sowohl in Hessen als auch in Deutschland verschiedene Ursachen zu Grunde. Zu nennen sind beispielsweise arbeitsmarktpolitische Reformen wie die Hartz-Gesetze, aber auch auch Veränderungen in der deutschen Tariflandschaft. Zwar ist der Flächentarifvertrag nach wie vor bestimmend für die Arbeits- und Einkommensbedingungen der meisten Beschäftigten, aber die prägende Kraft der Tarifverträge ist deutlich geringer als früher. Ein geeignetes Instrument, um die Tarifbindung zu erhöhen und so Lohndumping und Niedriglöhnen engegenzuwirken, sind Tariftreueregelungen. Diese verpflichten häufig als Bestandteil von Vergabegesetzen Unternehmen zur Zahlung von Tariflöhnen, wenn sie sich um öffentliche Aufträge bewerben. Wenn Unternehmen dies verweigern, werden sie von der Auftragsvergabe ausgeschlossen. Zwar ist nach dem so genannten Rüffert-Urteil des Europäischen Gerichtshofs die Möglichkeit für Tariftreueregelungen eingeschränkt. Hier muss aus Sicht des DGB Hessen- Thüringen der Gesetzgeber auf der EU-Ebene dafür sorgen, dass Tariftreue vollumfänglich möglich ist, um so die zwingende und umfängliche Anwendung von Tarifverträgen für die öffentliche Auftragsvergabe zu erlauben. Aber selbst nach dem Europarecht ist es zur Zeit möglich, im Rahmen von Tariftreuebestimmungen den Öffentlichen Personennahverkehr unfassend unter Tariftreue zu stellen oder einen vergabespezifischen Mindestlohn zu erlassen. Hessen gehört neben Sachsen und Bayern zur kleinen Minderheit von lediglich noch drei Bundesländern, die keine Tariftreueregelungen verabschiedet haben. Die Folgen dieser Politik hat der DGB-Bezirk Hessen-Thüringen anschaulich in seinem Schwarzbuch Vergabe 2 geschildert: In Hessen haben die von Roland Koch und von Volker Bouffier 1 Vgl. dazu ausführlich Kai Eicker-Wolf/Thorsten Schulten, Niedriglohn als politisches Programm? Zur Entwicklung des Niedriglohnsektors und zur Debatte um ein Tariftreuegesetz in Hessen, in: Kai Eicker-Wolf/Stefan Körzell (Hg.), Hessen vorne?, Darmstadt Christian Axnick/Liv Dizinger/Kai Eicker-Wolf, Schwarzbuch Vergabe. Wie die öffentliche Hand in Hessen Lohndumping betreibt, Darmstadt

3 geführten Landesregierungen Lohndumping, Armutslöhne und schlimmste Formen der Ausbeutung, die an frühkapitalistische Verhältnisse erinnern, gefördert. Vor diesem Hintergrund ist es zu begrüßen, dass dem Landtag aktuell drei Gesetzentwürfe vorliegen, die in Hessen im Rahmen der öffentlichen Aufragsvergabe Tariftreue als Kriterium verankern wollen. Im folgenden Kapitel werden wir die Gesetzentwürfe vergleichend bewerten. 2. Bewertung der Gesetzentwürfe 2.1 Anwendungsbereich Alle drei Gesetzentwürfe sehen einen Schwellenwert für die Anwendung des Gesetzes auf öffentliche Vergaben von grundsätzlich ,00 vor. Mit diesem Schwellenwert wird ein Großteil öffentlicher Vergaben nicht vom Gesetz erfasst. Für eine breite Wirksamkeit des Gesetzes ist deshalb eine Absenkung des Schwellenwertes auf 500,00 oder ein Verzicht auf einen solchen Schwellenwert angeraten. In der Debatte um Tariftreue- und Mindestlohnvorgaben wird oft übersehen, dass mit der öffentlichen Auftragsvergabe im Sinne des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) keinesfalls alle Bereiche erfasst werden, die von öffentlichen Geldern abhängig sind. Dies gilt insbesondere für den gesamten Bereich der öffentlichen Konzessionsvergabe und anderer öffentlicher Zuwendungsempfänger. Vor diesem Hintergrund ist Bremen als erstes Bundesland einen Schritt weiter gegangen und hat im Rahmen seines Landesmindestlohngesetzes die Mindestlohnvorgabe über die öffentlichen Aufträge hinaus auf alle Bereiche ausgedehnt, die maßgeblich durch öffentliche Gelder finanziert werden. Hessen könnte in dieser Hinsicht bundesweit die Federführung übernehmen und die geplanten Tariftreue- und Mindestlohnvorgaben auch für Konzessionen und andere Zuwendungen verbindlich machen. 2.2 Tariftreuepflicht Die Tariftreuepflicht erstreckt sich in allen drei Gesetzentwürfen auf das Arbeitnehmer- Entsendegesetz. Das ist zu begrüßen. Aus Gewerkschaftssicht sollte darüber hinaus, wie im Entwurf der Fraktion der LINKEN, Tariftreue für alle allgemeinverbindlich erklärten Tarifverträge verlangt werden ( 3, Abs. 1, S. 1). 3

4 Ein großer Fortschritt ist die in allen Gesetzenwürfen zu findende Pflicht zur Tariftreue im Öffentlichen Personennahverkehr (ÖPNV). Nach einem Gutachten der Gewerkschaften ver.di und TRANSNET (heute EVG) vom August 2008 ist es rechtlich problemlos möglich, den ÖPNV unter Tariftreue zu stellen 3 entsprechend ist Tarifttreue für den ÖPNV in den meisten Vergabegesetzen festgeschrieben. Beim Verkehr handelt es sich nicht um die Erbringung einer grenzüberschreitenden Dienstleistung, wie etwa im Falle von Bauleistungen. Dies hat mit der Niederlassungspflicht zu tun: Wer im Verkehr eine Dienstleistung erbringen will, muss in der Regel bereits vor der Teilnahme an dem Vergabeverfahren über eine örtliche Niederlassung verfügen, denn nur das ermöglicht der Genehmigungsbehörde bzw. der Vergabestelle, die Zuverlässigkeit und finanzielle Leistungsfähigkeit der Bieter zu prüfen. Die Auflage, bestimmte Tarifverträge einzuhalten, stellt daher keine Behinderung der Niederlassungsfreiheit dar, denn es handelt sich ja nicht um Vorschriften, die die Niederlassung betreffen, sondern die Tariftreueregelungen beziehen sich auf die Modalitäten der Leistungserbringung. Das Rüffert-Urteil ist somit für den Verkehrssektor nicht einschlägig das ist mittlerweile die allgemein anerkannte Rechtsauffassung. In einem hessischen Vergabe- und Tariftreuegesetz sollte unmissverständlich formuliert sein, dass für den ÖPNV ein repräsentativer Tarifvertrag zu Grunde zu legen ist. Wie im Gesetzentwurf der LINKEN im 17, Abs.2 sollte explizit festgelegt werden, dass mit Repräsentativität auf die Zahl der von den jeweils tarifgebundenen Arbeitgebern beschäftigten unter den Geltungsbereich des Tarifvertrages fallenden Arbeitnehmer und die Zahl der jeweils unter den Geltungsbereich des Tarifvertrages fallenden Mitglieder der Gewerkschaft, die einen Tarifvertrag abgeschlossen hat Bezug genommen wird. 4 Der Gesetzentwurf von CDU und GRÜNEN sieht in 4 Abs. 7 zur Bestimmung der maßgeblichen Tarifverträge im ÖPNV die Einrichtung eines Beirates vor. Zu bemängeln ist allerdings, dass die Zusammensetzung des Beirats nicht klar festgelegt wird. Da es sich hier zweifelsfrei um tarifpolitische Angelegenheiten handelt, sollte der Beirat ausschließlich aus Vertreterinnen und Vertretern der Tarifvertragsparteien des ÖPNV gebildet werden und dies sollte auch so im Gesetz formuliert sein. 3 Pia Denzin/Wolfgang Siederer/Caroline von Bechtolsheim, Vorgabe von Sozialstandards in Ausschreibungen von ÖPNV-Leistungen. Gutachten im Auftrag der VER.DI Vereinte Dienstleistungsgewerkschaft, Bundesvorstand und der Gewerkschaft TRANSNET, Hauptvorstand, Berlin Vgl. dazu auch Markus Dönneweg, Anordnung des Tarifentgelts und weiterer Inhalte des TV-N Saar durch Anfgabenträger im Rahmen von Vergabeverfahren, Gutachten im Auftrag der Vereinten Dienstleistungsgewerkschaft (ver.di), St. Ingbert

5 Angesichts der generellen Niedriglohn-Problematik und vor dem Hintergrund der allgemeinen Mindestlohndebatte sind immer mehr Bundesländer dazu übergegangen, einen vergabespezifischen Mindestlohn einzuführen: Danach erhalten nur solche Unternehmen öffentliche Aufträge, die eine bestimmte Lohnuntergrenze einhalten rechtlich ist dies mit dem Europarecht vereinbar. 5 Fast alle Vergabegesetze auf der Ebene der Bundesländer enthalten vergabespezifische Mindestlöhne, in der Regel liegt der vergabespezifische Mindestlohn bei 8,50 Euro pro Stunde. Allerdings weisen Nordrhein- Westfalen, Rheinland-Pfalz und Schleswig-Holstein höhere Mindestlöhne auf. An der Spitze liegt dabei Schleswig-Holstein mit 9,18 Euro. Mit Blick auf die vorliegenden Gesetzentwürfe ist zu bemängeln, dass CDU und GRÜNE keinen eigenen vergabespezifischen Mindestlohn für Hessen formulieren. Der DGB schlägt vor, ähnlich wie in Schleswig-Holstein den vergabespezifischen Mindestlohn an die unterste Tarifgruppe des TV-H zu koppeln und ihn entsprechend der Tarifergebnisse regelmäßig anzupassen. Damit ergäbe sich aktuell ein vergabespezifischer Mindestlohn in Höhe von 9,03 Euro. Aus Arbeitnehmersicht positiv zu bewerten und für ein hessisches Vergabegesetz dringend zu empfehlen sind die im Gesetzentwurf der LINKEN in 3 Abs. 5 vorgesehenen Bestimmungen zur Entlohnung von Leiharbeit. Dem Prinzip Gleicher Lohn für gleiche Arbeit sollte sich gerade die öffentliche Hand verpflichtet fühlen nicht zuletzt angesichts der Tatsache, dass 60 Prozent der Beschäftigten in Leiharbeit einen Niedriglohn beziehen. 2.3 ILO-Kernarbeitnormen Bei den ILO-Kernarbeitsnormen handelt es sich um Sozialstandards, die menschenwürdige Arbeitsbedingungen und einen hinreichendenden Schutz der abhängig Beschäftigten gewährleisten sollen. Konkret geht es dabei um das Recht auf Vereinigungsfreiheit und auf Kollektivverhandlungen, die Beseitigung von Zwangsarbeit, die Abschaffung von Kinderarbeit und Diskriminierung in Beschäftigung und Beruf. Deutschland hat die acht einschlägigen Übereinkommen ratifiziert. 5 Vgl. dazu Christoph U.Schmid/Florian Rödl, Gutachten im Auftrag des Berliner Senators für Wirtschaft, Technologie und Frauen zu Bedarf und Möglichkeiten einer Novellierung des Berliner Vergabegesetzes im Lichte der Rüffert-Entscheidung des Europäischen Gerichtshofes, Bremen

6 Es ist nicht nachvollziehbar, warum CDU und GRÜNE im Gegensatz zur SPD und den LINKEN die Beachtung der ILO-Kernarbeitsnormen nicht vorschreiben. So entsteht der Eindruck, dass die Regierungsfraktionen den fundamentalen (Grund-)Rechten der abhängig Beschäftigten keine Bedeutung beimessen. Die ILO-Kernarbeitsnormen sind in den Vergabegesetzen der meisten Bundesländer verankert. 2.4 Soziale, ökologische und sonstige Anforderungen Soziale und ökologische und sonstige Anforderungen sind in allen drei Gesetzentwürfen enthalten. Dies ist grundsätzlich zu begrüßen. Allerdings drohen Vorgaben zur Förderung von Frauen und von Menschen mit Behinderung, zur beruflichen Erstausbildung usw. ins Leere zu laufen, wenn sie wie in den Gesetzentwürfen von CDU/GRÜNEN und SPD nicht verbindlich vorgeschrieben werden. Aus gewerkschaftlicher Sicht sind die entsprechenden Regelungen im Gesetzentwurf der Fraktion der LINKEN richtungsweisend, die die Beachtung sozialer und ökologischer Standards bindend festschreiben. Aus gewerkschaftlicher Sicht ist es insbesondere wichtig, die Erstausbildung als Vegabekriterium verpflichtend festzuschreiben. So bilden nur einige der in Hessen aktiven Eisenbahnverkehrsunternehmen aus, und auch diese nur in geringen Umfang. Zur Sicherstellung eines qualifizierten Nachwuchses ist es erforderlich, dass die Zahl der Ausbildungsplätze ein verbindliches Vergabekriterium wird. 2.5 Beschränkte Ausschreibung und freihändige Vergabe Die hessische CDU hatte im Sommer des Jahres 2011 verkündet, dass sie die Fortführung der im Rahmen der Konjunkturpakete erhöhten, allgemeinen Freigrenzen für die Beschränkte Ausschreibung und die Freihändige Vergabe dauerhaft gewährleisten will. Dies ist in der vergangenen Legislaturperiode von FDP und CDU in Artikel 2, 9 des Gesetzes zur Förderung der mittelständischen Wirtschaft und zur Vergabe öffentlicher Aufträge umgesetzt worden. Damit ignorierten CDU und FDP den Bericht des Bundesrechnungshofs, der die Inanspruchnahme und die Auswirkungen der im Rahmen des Konjunkturpakets II erlassenen Vergabeerleichterungen untersucht hat. Der Bundesrechnungshof kommt zu dem Ergebnis, dass die mit den Vergabeerleichterungen verfolgten Ziele im Wesentlichen nicht erreicht wurden. Stattdessen mussten deutliche Nachteile beim Wettbewerb und bei der Wirtschaftlichkeit sowie eine erhöhte Korruptions- und Manipulationsgefahr in Kauf genommen wer- 6

7 den. Der Bundesrechnungshof hält es daher für sachgerecht, dass der Bund die Geltungsdauer der Vergabeerleichterungen nicht verlängert hat. 6 Seinerzeit hat die Fraktion von Bündnis 90/DIE GRÜNEN das Vorgehen von CDU und FDP kritisiert. Umso erstaunlicher ist, dass im Gesetzentwurf der Fraktionen von CDU und GRÜNEN für ein Hessisches Vergabe- und Tariftreuegesetz in 15 an den sehr hohen Vergabefreigrenzen für Beschränkte Ausschreibungen und Freihändige Vergabe festgehalten wird. 2.6 Prüfbehörde und Kontrolle Zentral für die Wirkung von Vergabe- und Tariftreuebestimmungen ist die Kontrolle der entsprechenden gesetzlichen Vorgaben. Ein großer Mangel des Gesetzentwurfs von CDU und GRÜNEN ist die Weigerung, die Einrichtung einer eigenen Prüfbehörde zu ermöglichen. Ohne Kontrollen durch zusätzliches Personal drohen Tariftreuebestimmungen ins Leere zu laufen hierauf ist der DGB-Bezirk Hessen-Thüringen in seinem Schwarzbuch ausführlich eingegangen. Die sehr detaillierten Vorschläge in den Gesetzentwürfen von SPD und LINKEN sind hier richtungsweisend. Wie wichtig effektive Kontrollen sind, zeigt das Beispiel Hamburg. Aus dem Jahr 2007 stammt eine Studie des Hamburger Senats über die dort geltenden Tariftreueregelungen, die sich auf die Bauwirtschaft bezog und auf Befragungen von Unternehmen und Vergabestellen beruhte. Die große Mehrheit der betroffenen Unternehmen begrüßte die Regelungen zur Tariftreue und sah sie als ein sinnvolles Instrument zur Bekämpfung von Schmutzkonkurrenz. 90 Prozent der Hamburger Bauunternehmer erklärten, dass sie durch die Tariftreueregelung keinen signifikant höheren Aufwand hätten. Die hohe Zustimmung zu dem Hamburger Vergabegesetz beruhte auf der so genannten Soko Bau (Referat Tariflohn- und Nachunternehmerkontrolle der Behörde für Stadtentwicklung und Umwelt ABH 42), die seinerzeit aus zehn hierfür qualifizierten Personen bestand und gegebenenfalls auch direkt vor Ort die Einhaltung der Tariftreuebestimmungen überprüfte. Die Soko Bau arbeitet aktuell mit leicht reduzierter Personalstärke und ermittelt häufig wegen nicht gemeldeter Nachunternehmer und Verstößen gegen das Arbeitnehmerentsendegesetz. 6 Bundesrechnungshof, Bericht nach 99 BHO über die Auswirkungen der Vergabeerleichterungen des Konjunkturpakets II auf die Beschaffung von Bauleistungen und freiberuflichen Leistungen bei den Bauvorhaben des Bundes, Bonn

8 Auch Bremen bemüht sich ernsthaft um eine Kontrolle seines Landesvergabegesetzes. Eine Sonderkommission Mindestlohn ordnet stichprobenartige Kontrollen an und spricht Sanktionsempfehlungen aus. 2.7 Generalunternehmerhaftung Im Gesetzentwurf von CDU und GRÜNEN steht in 8, Abs. 3, dass die Nachunternehmer und Verleihunternehmen die für sie geltenden Pflichten in eigener Verantwortung zu erfüllen hätten. Dies bedeutet im Klartext: Das Generalunternehmen, das den öffentlichen Auftrag erhält und dann in Teilen an Subunternehmen weiter vergibt, ist nicht verantwortlich für eventuelle Verstöße gegen die Vergabebedingungen. Ohne eine entsprechende Haftungsregelung hat ein Generalunternehmen keinen wirtschaftlichen Anreiz, bei der Auswahl der Subunternehmer sorgfältig vorzugehen. Wird das Gesetz so verabschiedet, dann fällt Hessen hinter die Nettolohnhaftung im bundesweit geltenden Arbeitnehmerentsendegesetz zurück. Dies ist aus Arbeitnehmersicht vollkommen inakzeptabel. 2.8 Vertragsstrafe/Sperre Kritisch zu sehen ist aus Sicht der Gewerkschaften, dass der Gesetzentwurf von CDU und GRÜNEN in 18 Vertragsstrafen nicht zwingend vorsieht, sondern lediglich Soll - Vorschriften macht. Vertragsstrafen sollten wie in den Gesetzentwürfen von SPD und LINKEN verpflichtend festgeschrieben werden. Angemessen erscheint eine Höhe von bis zu zehn Prozent, wie dies im Gesetzentwurf der SPD festgelegt ist. Auch der Ausschluss von der öffentlichen Auftragsvergabe sollte bei Verstößen nicht als Soll -, sondern als Muss -Vorschrift verankert werden. 2.9 Überprüfung und Berichterstattung Eine regelmäßige Überprüfung und eine ausführliche Berichterstattung ist in allen drei Gesetzentwürfen vorgesehen und zu begrüßen. Allerdings erscheinen die genannten Zeiträume in den Entwürfen von CDU/GRÜNEN und SPD mit drei bzw. vier Jahren sehr lang, während eine jährliche Berichterstattung wie im Entwurf der LINKEN vorgeschlagen ein sehr kurzer Zeitraum ist. 8

9 Wir schlagen vor, wie in Bremen zu verfahren. Hier legt die Sonderkommission Mindestlohn alle zwei Jahre einen Tätigkeitsbericht vor. Durch eine Vorstellung des Berichts und die Berichterstattung in der Presse arbeitet die Sonderkommission transparent. 3. Zusammenfassende Bewertung Während die Gesetzentwürfe von SPD und LINKEN gerade auch durch die vorgesehenen Kontrollbehörden als zielführend einzustufen sind, ist der Entwurf von CDU und GRÜNEN aus Arbeitnehmersicht in zentralen Punkten als sehr enttäuschend zu bewerten. Dies gilt umso mehr, als nach der Übernahme des Wirtschaftsministeriums durch einen Wirtschaftsminister der Partei BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN die Hoffnung auf effektive Tariftreueregelungen in Hessen bestand, insbesondere aufgrund des Gesetzentwurfs der GRÜNEN für ein Hessisches Gesetz zur Gewährleistung von Tariftreue, Mindestentgelt und fairem Wettbewerb bei öffentlichen Auftragsvergaben vom Oktober Das Land sollte eigentlich mit gutem Beispiel voran gehen und dafür sorgen, dass ein Vergabegesetz Lohndumping z.b. auf öffentlichen Baustellen umfassend verhindert. Das geht aber nur, wenn Unternehmen auch dann haften, wenn sie Teile ihrer Aufträge an so genannte Subunternehmer weitergeben. Und Tariftreueregelungen werden eben nur dann materielle Wirkung entfalten, wenn eine effektiv arbeitende Behörde eingerichtet wird, die auch ernstzunehmende Kontrollen vornimmt. Zwar ist durchaus positiv zu bewerten, dass auch im CDU/GRÜNEN-Entwurf der ÖPNV unter Tariftreue gestellt werden soll. Allerdings ist hier eine klarstellende Formulierung in der Form wünschenswert, dass auf einen repräsentativen Tarifvertrag und damit auf die Zahl der jeweils in tarifgebundenen Unternehmen arbeitenden Beschäftigten und die Zahl der jeweils unter den Geltungsbereich des Tarifvertrags fallenden Mitglieder der vertragsschließenden Gewerkschaft abzustellen ist. Es bleibt zu hoffen, dass die Regierungsparteien die aufgezählten fundamentalen Mängel in ihrem Gesetzentwurf beheben. 9