3.2 Bedarfsorientierung versus Verbundquote

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1 Thomas Lenk I Mario Hesse I Tim Starke 3.2 Bedarfsorientierung versus Verbundquote Zunächst sollen allerdings die Unterschiede zwischen dem Verbundquotenverfahren und der Bedarfsorientierung im kommunalen Finanzausgleich anhand von Abbildung 3 schematisch erläutert werden. Im Verbundquotenverfahren beteiligt das Land seine Kommunen mit einem festen Prozentsatz seiner definierten Einnahmen. Steigen die Einnahmen des Landes, werden die Kommunen in Höhe der Verbundquote daran beteiligt. Beim bedarfsorientierten Verfahren ändert sich die Perspektive grundlegend. Nicht mehr die Landeseinnahmen, sondern die kommunalen Einnahmen und die kommunalen Ausgaben sind die zentralen Maßstäbe. Der kommunale Finanzausgleich deckt subsidiär denjenigen Teil der angemessenen Ausgaben, den die Kommunen nicht durch ihre eigenen Einnahmen tragen können. Soll der Trennung zwischen Mindestausstattung und angemessener Ausstattung gefolgt werden, ist eine Zerlegung der kommunalen Aufgaben in einen pflichtigen und einen freiwilligen Teil erforderlich. Für den pflichtigen Teil ist ein Ausgleich zu konstruieren, der sich an den tatsächlichen Ausgaben (bzw. den bei effizienter Aufgabenerfüllung erforderlichen Ausgaben) orientieren sollte (Erstattungssystem) Für den freiwilligen Teil ist ein weiterer Ausgleich vorzusehen, der jedoch vor dem Hintergrund des größeren kommunalen Steuerungseinflusses nicht als Erstattungssystem, sondern z.b. in Form einer geringeren Unterstützungsquote (z.b. 50%) auszugestalten ist. Die kommunalen Einnahmen, insbesondere aus Realsteuern und Gebühren, sind den Ausgabebedarfen angemessen gegenzurechnen. Bei einer Steigerung der Landeseinnahmen werden diese Mehreinnahmen nicht mehr automatisch an die kommunale Ebene weitergegeben. Die Ausstattung des kommunalen Finanzausgleichs ändert sich systemimmanent nur dann, wenn die angemessenen kommunalen Ausgaben steigen. 84

2 Bedarfsorientierung im hessischen Finanzausgleich: Vergleich und Kritik Verbundquotenverfahren +X* VQ +X Bedarfsorientierte Verfahren Land + X P ~ - - Land ± 0! Kommunen ' , L...-,---1 pflichtig freiwillig Abbildung 3: Gegenüberstellung von Verbundquote und Bedarfsorientierung. Quelle: Eigene Darstellung. 3.3 Umsetzung der Bedarfsorientierung in Hessen Die Umsetzung des bedarfsorientierten vertikalen Finanzausgleichs in Hessen wird in Abbildung 4 illustriert. Die dargestellten Beträge ergeben sich aus einer Modellrechnung der Arbeitsgruppe KFA 2016 für das Jahr 2014, die auf Daten der Jahre 2011 und 2012 basiert. Dabei muss generell konstatiert werden, dass ein kommunaler Finanzausgleich mit dieser Ausgestaltung infolge der höheren Zahl von Einflussvariablen deutlich höheren Schwankungen unterliegt als dies zuvor im Verbundquotenverfahren der Fall war: Zum einen besteht eine hohe Abhängigkeit von der Methode der Bedarfsbestimmung sowie von der Entwicklung der Ausgaben- und Steuerkraftentwicklung auf kommunaler Ebene. Die Steuerkraftentwicklung des Landes ist demgegenüber keine prägende Variable mehr, sondern eher als Grenze der Ausstattung im freiwilligen Bereich zu interpretieren. 85

3 Thomas Lenk I Mario Hesse I Tim Starke Wie strukturiert sieb der Bedarf für die Rechnung? Wer zahlt was? I "'3.947.Mlo. Euro j F iu aj1ztm~~l.:1..:h$1llr~se (l'o!jll..a.udbfrelt~ttl!ft.mil ttl) ~ t I.t: k - lllt Ir----( I' Dffke~u~tnl i'ffol '\41o.Eut'o I < i "-''"... _1 A.JJ~emeucue FinnnzmlS$1Jtfung {l.wtvorgabtdt_ssicj() Abbildung 4: Vertikaler Finanzausgleich in Hessen. Quelle: Entnommen aus: Schäfer (2014a), S. 7. Die Kommunen verfügen über eigene Deckungsmittel, die sich u.a. aus Steuer-, Gebühreneinnahmen zusammensetzen. Diese decken allerdings den angemessenen Bedarf für die kommunalen Pflichtaufgaben in der Summe nicht. Die aus diesem Grund erforderliche Finanzausgleichsmasse besteht in Hessen aus zwei Komponenten: Dies ist zum einen der Festansatz, der zusammen mit den kommunalen Deckungsmitteln die angemessene Ausstattung der Kommunen sichert (einschließlich der Mindestausstattung). Zum anderen erhalten die Kommunen finanzielle Mittel aus dem Stabilitätsansatz, die für ein weiteres Aufgabenspektrum zur Verfügung stehen sollen. Im Wesentlichen betrifft dies freiwillige Aufgaben, die nicht durch den Festansatz finanziert werden können. Diese Mittel gehen also über die angemessene Finanzausstattung hinaus. 86

4 Bedarfsorientierung im hessischen Finanzausgleich: Vergleich und Kritik Wirkung des Angemessenheits-Verfahrens (Pflichtaufgaben) Pro-Kopf-Defizite, die die Untergrenze des Korridors unterschreiten, werden auf die Untergrenze.,heraufgezogen".. ' t Pro-Kopf-Defizite, die die Obergrenze des Korridors übersteigen, werden auf die Obergrenze.. heruntergezogen". i':: : ~ ~ ~ : :j'... &Gf.W" 'I'FW :: 1 ' ~'1 1 f:ürr.-j~ t=:'"lt ',.,,, _, _,,_,,,, _" ( ~ y_o_~ ~ y -_. r~h V.h'l _~ (... 0 :~!~~~-~r, _lt _ ~';,;9J : ~) Abbildung 5: Bedarfsfeststellung mittels Korridorbildung. Quelle: Entnommen aus. Schäfer (2014a), S. 10. ln Abbildung 5 wird gezeigt, wie die Feststellung der (angemessenen) B~darfe der Kommunen erfolgen soll Dieses Vorgehen ist aus dem bedarfsorientierten Verfahren, das von 2008 bis 2012 in Thüringen verwendet wurde, bekannt 11 Eine Problematik am Verfahren spiegelt die Betrachtung von Ist-Ausgaben der Vergangenheit wider, anhand derer die angemessenen Bedarfe "für die Zukunft" berechnet werden. Eigentlich sollten mittels des kommunalen Finanzausgleichs auch zukünftige Herausforderungen gelöst werden, was mit einem Blick auf "ältere Daten" jedoch nur unter erschwerten Bedingungen möglich ist Letztlich stellt die Finanzstatistik trotzdem die denkbar beste Datengrundlage dar- im Vergleich dazu würde ein alternativer Modus der prognostischen Bedarfsabfrage mit Sicherheit kein realistischeres Bild der kommunalen Finanzbedarfe liefern. Nach Aufgaben differenziert werden einzelgemeindliche Zuschussbedarfe aus der Aufgabenerfüllung aufgelistet Danach erfolgt eine Bereinigung durch eine Bildung von Korridorgrenzen, an denen abweichende Werte nach oben und unten abgeschnitten werden. Die resultierende Summe ergibt den ange- 11 VgL Thüringer Innenministerium (2007}, S. 13 f. Auch dort werden Pro Kopf-Defizite über 100 % des Durchschnitts "gekappt", während unterdurchschnittliche Pro-Kopf-Defizite, die unter 50 % des Durchschnitts liegen, auf 50 % "angehoben" werden. 87

5 Themas Lenk I Marie Hesse I Tim Starke messenen Finanzmittelbedarf je Aufgabenbereich, der wiederum maßgeblich für die KFA-Dotation ist. Die dargestellte Kappung der Pro-Kopf-Defizite bei genau 100 % des Durchschnitts mutet restriktiv an, da überdurchschnittliches Ausgabeverhalten automatisch als nicht angemessen betrachtet wird. Dagegen ist die Auffüllung unterdurchschnittlicher Defizite pro Kopf auf 50 % des Durchschnitts sinnvoll, weil damit Ausgaben erfasst werden, die dann vernachlässigt werden, wenn die zur Verfügung stehenden finanziellen Mittel nicht genügen. Zusammenfassend wird dennoch erreicht, dass systematisch weniger als 100 % des durchschnittlichen Ausgabeverhaltens der Kommunen als aufgabenangemessen gelten. Dies unterstellt eine sehr hohe Effizienz bei der Durchführung der Pflichtaufgaben. Hierbei sollte erwähnt werden, dass das Land Thüringen im Jahr 2013 das reine Bedarfsmodell abgeschafft hat. Stattdessen erfolgt eine neue Bedarfsberechnung, bei der die übertragenen und pflichtigen Aufgaben vollständig (ohne Korridormodell) sowie die freiwilligen Aufgaben zu 60 % anerkannt werden 12, nur.noch alle fünf Jahre. Dazwischen wird mit einem einnahmeseitigen Gleichmäßigkeitsgrundsatz fortgeschrieben. 13 Dazu kommt, dass heutige Prognosen zu einer Absenkung der Finanzausgleichsmasse im bedarfsorientierten Finanzausgleich führen könnten: Dafür spricht z.b. die Steuerschätzung nach positiver Korrektur der Wachstumsaussichten. Dies erhöht die Deckungsfähigkeit der kommunalen Aufgabenerfüllung aus eigenen Einnahmequellen und entlastet den subsidiär gestalteten KFA. Ebenso wird künftig eine Entlastung der Kommunen durch den Bund hinsichtlich der Leistungen nach SGB XII erfolgen.14 Geringere Zuschussbedarfe im Sozialbereich wirken sich im skizzierten Bedarfsmodell unmittelbar senkend auf die Dotation des KFA aus. Des Weiteren können Sondervermögen für kommunale Investitionen eine Senkung der Ausgleichsmasse bedeuten, da infolge dieser weniger Bedarfe angerechnet werden würden. Als nächstes werden der Garantie- sowie der Finanzkraftzuschlag als Teil des Festansatzes behandelt, wozu Abbildung 6 12 Vgl. Thüringer Landtag (2012), S Vgl. ebenda, S Vgl. dazu beispielhaft Bundesregierung (2014), S

6 Bedarfsorientierung im hessischen Finanzausgleich: Vergleich und Kritik dient, die beispielhaft die Berechnung beider Zuschläge - anhand des Modells der AG KFA wiedergibt. Durch den Garantiezuschlag bekommen die Kommunen Mittel zur Erfüllung freiwilliger Selbstverwaltungsaufgaben. Dazu kommt der Kommunalebene mit dem Finanzkraftzuschlag ein weiterer finanzieller Betrag zugute, der allerdings von der Landesfinanzkraft abhängig ist. Wirkung des Zuschlags-Verfahrens (Freiwi ll ige Aufgaben) i'lf>''u.euro 01 imereverw.t!tul1g 02 S:cl'le th~t ~~ Ordnuflg 03 Sdti1llt.SS"~trallfs; bltfl 04 Kuit-Jr l ~ \"JiuotnK!-.aft OS So1;a!~ l~i~tung1t11 Ot> i( lodtn,j:.ts!tm O!IdF ;~ mi!i et'!hiife 07 {i!,,mdh~l tcdi"m te os Spo rtf l5 rd ~ runs 10 Bauen vnd Wohn~ 1.1 V!!r llt\dfi1!jofiu~& 12 Ve~ke~usJ\~th~ :,ar,j -örd,.g..m. ÖIW'. lj N~l<.lf' ; ~t~i:l l ands,haft<;pl~" 86,39 I ~ CJ.iO 4,36,",. ~ 2.U 397,60 96,53 ~ 1,2_11 ~ i9,43 ~ 2.8.0,7.4 :l.oo'itl. 11.).6.!'<"$ 1,00 ~ ,85 1C,U... 81, Um-.w~ t.s.thu<.f 6,78 < lock 6r11 15 Wi!tsd1aftundTcJtlS1lWS 222,33. f ~ 1U,17 111,17 r-:====su ::::M::::M::-E---j-1.,..:::: 1.42$:::._.1>.~ ---'-- ~ - Ul4t~1 l 343.,61 171,81 '-----'--' ri':..=r-- :=;~ ~ 88%-ige Defizitabdeckung aller freiwilligen Aufgaben C:m i.,. Zusätzliche Bedarfe sind dabei für Sport, Kultur, Wissenschaft und Umwelt berücksichtigt 19,71....,.,. Abbildung 6: Garantiezuschlag und Finanzkraftzuschlag. Quelle: Entnommen aus: Schäfer (2014a), S ,68 ln der Darstellung ist erkennbar, dass allein durch den Garantiezuschlag effektiv rund drei Viertel der Ausgaben im freiwilligen Bereich als bedarfsbestimmend angerechnet werden. 15 Darüber hinaus werden mittels des Finanzkraftzuschlags weitere 50 % der übrig gebliebenen Ausgaben im freiwilligen Aufgabenbereich als Bedarfe hinzugerechnet Dadurch werden insgesamt rund 88% der freiwilligen Ausgaben als Bedarfe anerkannt. Dies ist im Kontext der Bedarfsorientierung als äußerst großzügig zu bezeichnen, zumal Thüringen im Vergleich dazu lediglich 60 % 16 anerkennt. 15 Die Bereiche Sport, Umweltschutz, Natur- und Landschaftspflege sowie Kultur und Wissenschaft werden sogar vollständig als angemessene Bedarfe anerkannt. 16 Vgl. Thüringer Landtag (2012), S

7 Themas Lenk I Marie Hesse I Tim Starke Insgesamt wird damit eine fast vollständige Erstattung der nicht mit eigener Einnahmekraft gedeckten kommunalen Ausgaben im pflichtigen und freiwilligen Bereich erreicht - mit einer vergleichsweise restriktiven Auslegung im Pflichtbereich (Korridormethode) und großzügigen Zuschlägen im freiwilligen Bereich. An dieser Stelle soll - differenziert nach kreisfreien Städten und kreisangehörigen Gemeinden - in Abbildung 7 ein kurzer Blick auf die Nivellierungshebesätze 17 in Hessen geworfen werden, um eventuell ungenutzte Hebesatzpotentiale seitens der Kommunen aufzugreifen. Das Bedarfssystem muss, anders als das Verbundquotensystem, die eigenen Einnahmepotenziale der Kommunen stets parallel betrachten. Kreisfreie Städte Kreisangehörige Gemeinden Grundsteuer A Grundsteuer B Gewerbesteuer 236% 492 % 454 % 332% 365% 357% Abbildung 7: Nivellierungshebesätze in Hessen. Hebesätze innerhalb des Landes (nicht gesamtes Bundesgebiet) Quelle: Eigene Darstellung. Daten: Schäfer (2014a), S. 14. Ein Vergleich der durchschnittlichen Hebesätze der Länder in Abbildung 8 zeigt, dass die hessischen Kommunen bei der Gewerbesteuer recht genau auf dem bundesdeutschen Durchschnitt positioniert sind. Im Gegensatz dazu zeichnet der bundesweite Vergleich der durchschnittlichen Hebesätze bei der Grundsteuer B ein anderes Bild: Darin wird erkennbar, dass Hessen unter dem Durchschnitt der Flächenländer (FL) liegt (406% in Hessen gegenüber 422 %). Somit existierentrotzder erheblichen Steigerungen der letzten Jahre durchaus ungenutzte Hebesatzpotentiale in den hessischen Kommunen, welche dem angemessenen Ausgabevolumen systemimmanent entgegenzusetzen sind. Die Ansetzung der ungenutzten Hebesatzpotenziale vermindert die kommunalen Bedarfe und führt somit zu einer Kürzung der 17 Der Nivellierungshebesatz ist ein fiktiver Hebesatz, der bei der Ermittlung der Steuerkraft einer Kommune zugrunde gelegt wird; er wird als Durchschnitt der tatsächlichen Hebesätze ermittelt und gilt einheitlich für alle hessischen Kommunen. 90

8 Bedarfsorientierung im hessischen Finanzausgleich: Vergleich und Kritik Finanzausgleichsmasse. 18 So wird auch in den bedarfsorientierten Systemen Thüringens und Sachsen-Anhalts verfahren. Grundsteuer B t BE 810 StSt 671 HB 572 I HH 540 NW. 501 SN : 488 DE 441 Fl ~ TH _--="""' 415 NI 41.1 HE _,~ 406 MV , 402 ST BB 393 BW 387 BY 385 RP 383 SH 368 SL 363 Gewerbesteuer ! -- f ;=::===:====:=:::J 4 70 t::===~==~ 457 ~=r:;=:;::c~. 446 ~==:::===~ ::::::===~==~! 410 m!. ~ m m m j :~~ ----' i 390 i==--=1:=== t--=== ~ F===r ~=:.j; r Abbildung 8: Durchschnittliche Hebesätze bei Grundsteuer B und Gewerbesteuer im Ländervergleich, Quelle. Eigene Darstellung. Daten: Lenk/Hesse (2015), S. 61. Abschließend wird der Stabilitätsansatz thematisiert. Dieser stellt eine freiwillige Ergänzung durch das Land dar und soll sicherstellen, dass die Kommunen das bisherige hohe Leistungsniveau nachhaltig gewährleisten können. Daraus soll eine Stärkung der Kontinuität der Finanzbeziehungen zwischen dem Land Hessen und seinen Kommunen hervorgehen, allerdings in Abweichung vom bedarfsorientierten System. Der Stabilitätsansatz kann dabei als eine Art "Mini-Verbundquote" angesehen werden. Es handelt sich dabei um eine Verstetigungsgröße des 18 Vgl. Lenk/Hesse/Lück (2013}, S