Neubemessung der Regelleistungen auf Basis des Bundesverfassungsgerichtsurteils - Anforderungen und Referentenentwurf des BMAS -

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1 Neubemessung der Regelleistungen auf Basis des Bundesverfassungsgerichtsurteils - Anforderungen und Referentenentwurf des BMAS - Referat zum Sozialpolitischen Forum Was Familien und Kinder zur sozialen (Grund-)Sicherung brauchen der Caritas Frankfurt am in Frankfurt a. M. von Irene Becker

2 Übersicht I. Zur Neubemessung des soziokulturellen Existenzminimums systematische Vorüberlegungen Warenkorb- versus Statistikmodell Probleme eines Methoden-Mix II. Reformoptionen und Referentenentwurf des BMAS für ein Regelbedarfs-Ermittlungsgesetz (RBEG) vom Referenzhaushaltstypen Referenzeinkommensbereiche Aufteilung der Haushaltsausgaben in kindspezifische und erwachsenenspezifische Bedarfe Regelsatzrelevante und nicht regelsatzrelevante Güter?

3 I. Neubemessung des soziokulturellen Existenzminimums systematische Vorüberlegungen

4 Bemessung des soziokulturellen Existenzminimums: Methoden Warenkorbmodell Bedarfstheoretischer Ansatz: Experten entscheiden über - notwendige Güterarten, - jeweilige erforderliche Mengen - und relevante Preise. Normative Festlegungen im Detail erforderlich. Breites Spektrum: (Thießen/Fischer 2008, TU Chemnitz) (Hausstein 2010) für den Eckregelsatz. (reines) Statistikmodell Empirisch-statistischer Ansatz: - Bezugnahme auf das Ausgabeverhalten unterer Einkommensgruppen; - implizite Berücksichtigung der Relativität des Existenzminimums Dynamik der Zusammensetzung des Mindestbedarfs. Normative Vorentscheidung beschränkt sich auf Methode. Begrenzte Bandbreite möglicher Ergebnisse, z. B. Eckregelsatz: (Regierung) (DPWV 2008).

5 Bemessung des soziokulturellen Existenzminimums: Problematische Konsequenzen eines Methoden-Mix (1) Annahme bzw. Philosophie des Statistikmodells: Ausgleich von über- und unterdurchschnittlichen Bedarfen bei einzelnen Positionen Ausgleich ist insbesondere bei regelmäßig anfallenden Ausgaben für Gütergruppen, die grundsätzlich von allen Haushalten benötigt werden, zu erwarten. Theoretisches Beispiel von zwei Familien mit unterschiedlicher HH 1 HH 2 mean außerschulischer Unterricht in Musik (U) = 10 Freizeitgestaltung des Kindes 5 mean ohne U 10 0 Besuch von Sport-/Kulturveranstaltungen (V) 0 10 Bedarfsunterdeckung infolge Vermischung mit Warenkorbmodell!

6 Bemessung des soziokulturellen Existenzminimums: Problematische Konsequenzen eines Methoden-Mix (4) Nach der Philosophie des Statistikmodells erfolgt der Ausgleich auch zwischen verschiedenen Gütergruppen. außerschulischer Unterricht in Musik (U) Bekleidung (B) Theoretisches Beispiel von zwei Familien, wobei eine Familie im Befragungsmonat wegen besonderen Bekleidungsbedarfs die Musikstunde ausfallen lässt. HH 1 HH mean mean ohne U = 10 5 Bedarfsunterdeckung infolge Vermischung mit Warenkorbmodell!

7 Bemessung des soziokulturellen Existenzminimums: Problematische Konsequenzen eines Methoden-Mix (2) Konkretes Beispiel für explizite Kritik des BVerfG Durchschnittliche Ausgaben für Benzin etc. und für den ÖPNV von Alleinstehenden (EVS 2003) Familien nach der Kombination der Verkehrsausgaben keine der beiden Ausgaben nur Ausgaben für Benzin, Diesel etc. nur Ausgaben für ÖPNV beide Ausgabenarten insgesamt Ausgaben für ( p. M.) Benzin etc. 0 60, ,69 20,96 ÖPNV ,12 21,17 11,98 Anteil an der Referenzgruppe 29,3% 25,0% 33,2% 12,5% 100,0% Quelle: eigene Berechnungen auf Basis der EVS 2003 (Grundfile 5).

8 Bemessung des soziokulturellen Existenzminimums: Problematische Konsequenzen eines Methoden-Mix (3) konkretes Beispiel für Familien Durchschnittliche Ausgaben für Benzin etc. und für den ÖPNV von Paaren mit einem Kind (u18) (EVS 2003) Familien nach der Kombination der Verkehrsausgaben keine der beiden Ausgaben nur Ausgaben für Benzin, Diesel etc. nur Ausgaben für ÖPNV beide Ausgabenarten insgesamt Ausgaben für ( p. M.) Benzin etc , ,56 88,42 ÖPNV 0 0 / 21,62 10,02 Anteil an der Referenzgruppe (5,5%) 57,3% (11,15) 26,1% 100,0% Quelle: eigene Berechnungen auf Basis der EVS 2003 (Grundfile 5).

9 Bemessung des soziokulturellen Existenzminimums: Vorzüge und Grenzen des Statistikmodells Die Ersetzung der von Experten entwickelten Maßstäbe durch statistisch basierte Werte kann zu mehr Transparenz und Konsistenz im Ergebnis führen und berücksichtigt implizit gesellschaftliche Dynamik. Aber: Die implizite Annahme, dass das Ausgabeverhalten den Bedarf spiegelt, ist fragwürdig. - Denn: Verhalten spiegelt insbesondere die Budgetrestriktion; Auswahl der Referenzgruppe kommt große Bedeutung zu; Probleme bei Polarisierung der Einkommensverteilung, so dass die Verteilungsentwicklung zu kontrollieren und bei zunehmender Spreizung die Referenzgruppe anzupassen ist; - und: nicht-monetäre private Transfers sind unberücksichtigt; Unterschätzung des Bedarfs.

10 II. Reformoptionen und Referentenentwurf des BMAS für ein Regelbedarfs-Ermittlungsgesetz (RBEG) vom Referenzhaushaltstypen Referenzeinkommensbereiche Aufteilung der Haushaltsausgaben in kindspezifische und erwachsenenspezifische Bedarfe Regelsatzrelevante und nicht regelsatzrelevante Güter?

11 Methodische Optionen bei der Reformgestaltung (1) Alternativer oder zusätzlicher Referenzhaushaltstyp für die Ausgabenanalyse (Status quo: Alleinstehende/r)? Abwägung zwischen Familientypen: Mehrkindfamilien: Ableitung von altersspezifischen Bedarfen nicht möglich. Alleinerziehendenhaushalte: - wegen weit überdurchschnittlicher Armuts(risiko)quoten ist nicht anzunehmen, dass das Ausgabeverhalten den Bedarf spiegelt (Dominanz der Budgetrestriktion); - statistische Grenzen wegen geringer Fallzahlen in der EVS. Paarfamilien mit einem Kind: als Referenzhaushaltstyp geeignet, da Altersdifferenzierung möglich, keine besondere Risikogruppe, vergleichsweise gute statistische Möglichkeiten.

12 BMAS Neugestaltung der Regelleistung in der Grundsicherung (1): Referenzhaushaltstypen und Regelbedarfsstufen (09/2010) 4 Referenzhaushaltstypen: - Alleinstehende - Paare mit einem Kind unter 6 Jahren - Paare mit einem Kind von 6 bis unter 14 Jahren - Paare mit einem Kind von 14 bis unter 18 Jahren Problem der Bezugnahme auf verschiedene Haushaltstypen: Die jeweils unteren Segmente gehören verschiedenen Bereichen der Gesamtverteilung an keine unmittelbare Vergleichbarkeit. Alternativ könnte der untere Einkommensbereich der Gesamtgruppe der Paare mit einem Kind unter 18 Jahren herangezogen, erst bei den Auswertungen nach dem Kindesalter differenziert und eventuell der Eltern- und auch der Erwachsenenbedarf mit Bezugnahme auf diese Gruppe abgeleitet werden. Unterschiedliche Konsumstrukturen von Haushalten mit Kindern und Haushalten ohne Kind blieben dabei unberücksichtigt.

13 noch: Referenzhaushaltstypen und Regelbedarfsstufen (09/2010) Alleinstehende als Basis der Bedarfsermittlung für - Erwachsene Alleinstehende und Paare bzw. Eltern(teile): Regelbedarfsstufen 1 und 2 - Erwachsene im Haushalt anderer Personen: Regelbedarfsstufe 3; Paare mit einem Kind (u18) als Basis der Bedarfsermittlung für Kinder/Jugendliche: Regelbedarfsstufen 4 bis 6 + Bildungspaket. - Lernförderung - Schulbasispaket (100 p. a.) - Zuschuss Mittagessen (2 pro Tag) - Kultur, Sport, Mitmachen (10 p. M.) Methodisches Vorgehen in vielen Punkten kritisch

14 Methodische Optionen bei der Reformgestaltung (2) Relevanter Einkommensbereich Bisheriger Gesetzestext: die unteren 20% der nach ihrem Nettoeinkommen geschichteten Haushalte der EVS nach Herausnahme der Empfänger von Leistungen der Sozialhilfe (zwecks Vermeidung von Zirkelschlüssen) Bisherige Praxis: Herausnahme nur der Haushalte, die überwiegend von Sozialhilfe gelebt haben Reformbedarf zur Vermeidung von Zirkelschlüssen - Ausklammerung aller Haushalte mit Grundsicherungsleistungen; - approximative Ausklammerung auch der verdeckten Armut (Schätzungen: max. 60% der Berechtigten nimmt Ansprüche wahr) - durch Setzung einer Einkommensuntergrenze in Höhe des durchschnittlichen HLU-Anspruchs des Haushaltstyps oder des individuellen Anspruchs; - durch Bezugnahme auf das zweite und dritte Dezil.

15 noch: relevanter Einkommensbereich Durchschnittliche Konsumausgaben ohne KdU von Paaren mit einem Kind (ohne SH-Empfänger, reines Statistikmodell) im untersten Quintil nach dem Alter des Kindes, EVS Effekt der approximativen Herausnahme verdeckter Armut unter 6 J J J. unterstes Quintil - insgesamt ohne HH mit Einkommen < zum Vergleich: Regelleistung nach SGB II (Juli 2009) Quelle: eigene Berechnungen auf Basis der EVS 2003 (Grundfile 5).

16 BMAS Neugestaltung der Regelleistung in der Grundsicherung (2): Referenzeinkommensbereiche (09/2010) Generell: Zur Vermeidung von Zirkelschlüssen wurden nur die Grundsicherungsbeziehenden - ohne Erwerbseinkommen, - ohne befristeten Zuschlag, - ohne Elterngeld - und ohne Anspruch auf Eigenheimzulage ausgeklammert. Eine zumindest approximative Herausnahme verdeckter Armut ist mit Verweis auf Datenprobleme nicht erfolgt. Einwände: Auch die Lebenssituation von Aufstockern etc. wird vom Grundsicherungsniveau geprägt. Datenfehler sind in der EVS selten und zudem wenig relevant: - Freiwilligkeit der Teilnahme und Budgetierungsansatz; - Gleichverteilte Fehler sind unbedeutend für die Quantilsbildung. Die Möglichkeiten zur Berechnung des individuellen soziokulturellen Existenzminimums sind in der EVS gut.

17 noch: Referenzeinkommensbereiche (09/2010) - Alleinstehende: Nach Herausnahme der genannten Grundsicherungsbeziehenden (8,6% aller Alleinstehenden in der EVS 2008) werden nur die unteren 15% der nach ihrem Nettoeinkommen geordneten Haushalte betrachtet. - Paare mit 1 Kind: Nach Herausnahme der genannten Grundsicherungsbeziehenden (2,3% dieses Familientyps in der EVS 2008) werden die unteren 20% der nach ihrem Nettoeinkommen geordneten Haushalte betrachtet. Einwände: Die Abgrenzung des Referenzeinkommensbereichs in Abhängigkeit von der relativen Häufigkeit der Grundsicherungsbeziehenden ist methodisch nicht haltbar. Die Abkehr von der bisherigen Bezugnahme auf Quintile bei Alleinstehenden wird inhaltlich nicht begründet und schränkt angesichts zunehmender Einkommensspreizung und der Vernachlässigung des Problems verdeckter Armut die Eignung des Statistikmodells ein.

18 Ergebnisse: Größe der vom BMAS gewählten Abgrenzungen der Referenzgruppen, Sonderauswertungen der EVS 2008 Regelbedarfsstufen 1: Alleinstehende/-erziehende 2: je Partner in Paarhaushalten 3: sonstige Erwachsene 4: Kinder u6 5: Kinder 6 bis 13 6: Jugendliche 14 bis 17 Fallzahlen vgl. 1, da lediglich indirekte Ermittlung (wie bisher) hochgerechnete Gruppengrößen Tsd. 240 Tsd. 156 Tsd. 82 Tsd.

19 Methodische Optionen bei der Reformgestaltung (3) Aufteilung der Konsumausgaben in kindspezifische und erwachsenenspezifische Teile Problem: nur wenige Ausgabearten lassen sich eindeutig zuordnen, die meisten Güter werden von Kindern und Eltern konsumiert. Aufgabe: Spezielle Untersuchungen und Plausibilitätsüberlegungen sind notwendig. Forschungsstand: Ergebnisse der Arbeitsgruppe Lebenshaltungsaufwendungen für Kinder 1, Überlegungen generell für Familien also nicht speziell für den unteren Einkommensbereich; Berechnungen des Statistischen Bundesamtes zuletzt auf Basis der EVS Überarbeitung der vorliegenden Aufteilungsschlüssel mit Blick auf unteres Einkommenssegment? 1 Diese Arbeitsgruppe wurde in den 80er Jahren vom damaligen Bundesministerium für Jugend, Familie, Frauen und Gesundheit eingesetzt.

20 Kindspezifische Ausgabenanteile bei Paaren mit einem Kind nach Ergebnissen der Arbeitsgruppe Lebenshaltungsaufwendungen für Kinder vom BMAS weitgehend übernommen Kinderbekleidung, -schuhe (u14), Spiele 100% etc., Kinderbetreuung, Nachhilfe Sonstige Bekleidung und Schuhe bei einem Kind ab 14 Jahren Post, Schmuck, Uhren 33% (Pro-Kopf-Aufteilung) 0% Nahrungsmittel» 0-10 (0-9) J. Verkehr» Fahrrad / Individualverkehr» ÖPNV Sonstige Verbrauchsgüter, Gebrauchsgüter für die Freizeit etc. Sonstige Gebrauchsgüter» (10-11) J.» (12-17) J. 23% (24%) 29% (26%) 37% (33%) 15% 25% 33% (Pro-Kopf-Aufteilung) 16,7% bzw. 25% (neue OECD-Skala)

21 Methodische Optionen bei der Reformgestaltung (4) Regelsatzrelevante und nicht regelsatzrelevante Ausgabenpositionen? Herausnahme einzelner Ausgaben widerspricht in den meisten Fällen dem Grundgedanken des Statistikmodells (s. o.), allerdings nicht bei Sonderbedarfen, die sehr unregelmäßig anfallen, z. B. Kühlschrank (Durchschnittsausgabe der Alleinstehenden 2003: 1,43 ) und sonstige weiße Ware Abkehr von Pauschalisierungsprinzip und gesonderte Gewährung als einmalige Leistung mit der Folge entsprechender Regelsatzkürzung?; die nur bei einem kleine Teil der Bevölkerung anfallen, z. B. Nachhilfeunterricht (erhalten nur 5% der 14- bis 17jährigen Schüler/innen im untersten Quintil, so dass sich eine Durchschnittsausgabe von nur 2 ergibt, aber 20% der 14- bis 17jährigen Schüler/innen im obersten Quintil) Pauschalisierung nicht sinnvoll, Gewährung auf Antrag als Geld- oder Sachleistung oder Angebot von Nachhilfe an Schulen für alle.

22 BMAS Neugestaltung der Regelleistung in der Grundsicherung (4): Nicht regelsatzrelevante Ausgabenpositionen (09/2010) Generell: Unter Warenkorbaspekten werden z. B. ausgeklammert 1. chemische Reinigung, 2. Fotoapparat etc., Handtaschen 3. Gartenerzeugnisse, Schnittblumen, Zimmerpflanzen 4. Haustiere 5. Glücksspiele 6. Gaststättendienstleistungen (auch in Kantinen, Mensen), Ansatz eines geschätzten Nahrungsmittelsubstituts 7. Mobiltelefone (Sonderauswertung für Teilgruppe) 8. Benzin etc. für Pkw (Sonderauswertung für Teilgruppe). Einwände: Problematischer Methoden-Mix Aushöhlung des Statistikmodells Ergebnisse der Sonderauswertungen zu 7 und 8 zweifelhaft: - Struktureffekte und interner Ausgleich unberücksichtigt; - zu geringe Fallzahlen bei den Familien, keine Signifikanz.

23 Zur problematischen Berechnung des Mobilitätsbedarfs, Basis: Sonderauswertungen der EVS 2008 alle Haushalte der Referenzgruppe, Ausgaben für nur Haushalte ohne Ausgaben für Benzin etc. ÖPNV ÖPNV + Benzin etc. Anteil an Gesamtgruppe Ausgaben für ÖPNV Alleinstehende 14,81 33,76 65,8% 18,41 Kinder unter 6 J. 5,88 19,07 30,4% 9,52 Kinder 6 bis unter 14 J. (4,92 ) 19,21 25,0% / (ca. 12 ) Kinder 14 bis unter 18 J. / 15,54 +? / / (ca. 10 ) (..) = Fallzahl 25 bis 99; / = Fallzahl < 25.

24 Zur problematischen Berechnung des Bedarfs für Telefon/Telefax/ Internet (NÜ), Basis: Sonderauswertungen der EVS 2008 alle Haushalte der Referenzgruppe, Ausgaben für nur Haushalte ohne Ausgaben für Handy/Kombi. NÜ insges. Handy/ Kombi. Anteil an Gesamtgruppe Ausgaben für NÜ Alleinstehende 34,23 17,85 40,0% 27,33 Kinder unter 6 J. 23,03 8,15 12,1% Kinder 6 bis unter 14 J. 21,50 6,67 / 14,92 Kinder 14 bis unter 18 J. 21,68 (5,70 ) / (..) = Fallzahl 25 bis 99; / = Fallzahl < 25.

25 noch: Nicht regelsatzrelevante Ausgabenpositionen (09/2010) Erwachsene: besonders weitgehender Methoden-Mix durch die Ausklammerung jeglicher Ausgaben für - Alkohol (Durchschnittsbetrag: 8,11 ) - und Tabak (Durchschnittsbetrag: 11,08 ). Einwände: Bevormundung durch Gesetzgeber, obwohl mäßiger Genuss von Alkohol/Tabak zur gesellschaftlichen Normalität gehört. Alkohol/Tabak wurde nur von einem Teil der Referenzgruppe gekauft: - Alkohol: 59% der Referenzgruppe; - Tabak: 26% der Referenzgruppe; durch die Ausklammerung der Durchschnittsbeträge sinken die Bedarfsdeckungsmöglichkeiten der Abstinenzler im Grundsicherungsbezug gegenüber denen der Abstinenzler in der Referenzgruppe deutlich.

26 noch: Nicht regelsatzrelevante Ausgabenpositionen (09/2010) Kinder: Wegen unterstellter anderweitiger Bedarfsdeckung werden 1. Ausgaben für Zeichenmaterial, Schreibwaren etc., 2. Ausgaben für außerschulische Unterrichte, Hobbykurse, 3. Ausgaben für Nachhilfeunterricht, 4. Ausgaben für Kinderbetreuung ausgeklammert. Dabei wird auf das Bildungspaket (Positionen 1 bis3) bzw. auf Kostenfreiheit für Grundsicherungsbeziehende (Position 4) verwiesen. Einwände: Kein allgemeiner Rechtsanspruch von Grundsicherungsbeziehenden auf kostenfreie Nutzung von Kinderbetreuungseinrichtungen. Begrenzter Betrag im Bildungspaket für ausgewählte Freizeitaktivitäten (10 p. M.) dürfte kaum bedarfsdeckend sein. Abgesehen von den Ausgaben für Nachhilfeunterricht (Sonderbedarf) stört die Herausnahme der Güter die Funktionsweise des Statistikmodells, da die Güter nicht von allen Familien gekauft werden und teilweise substitutiv sind.

27 Ausgewählte Ergebnisse zu den nicht regelsatzrelevanten Ausgabenpositionen, Sonderauswertungen der EVS 2008 Schreibwaren etc. (Kind: 6 bis 13 J.) Anteil der Familien mit jeweiliger Ausgabe 82% kindspezifischer Betrag im Durchschnitt der Familien mit jeweiliger Ausgabe 3,49 der Referenzgruppe 2,86 außerschulische Unterrichte etc. (Kind: 14 bis 17 J.) 24% 14,92 3,58 Kinderbetreuung ohne Verpflegung (Kind: unter 6 J.) 23% 72,31 16,27

28 noch: Nicht regelsatzrelevante Ausgabenpositionen (09/2010) Besonderheit bei der personellen Zurechnung der Ausgaben für Nahrungsmittel und alkoholfreie Getränke Die verwendeten Zurechnungsschlüssel (23% bis 37%) wurden für die Ausgaben für Ernährung einschließlich der Ausgaben für Alkohol und Tabak entwickelt, die kindspezifischen Anteile fallen dementsprechend gering aus indirekte Korrektur des Schlüssels durch Erhöhung der Ernährungsaufwendungen für das Kind um die fiktiv zugerechneten Alkohol-/Tabakausgaben. Aber: Beschränkung der Korrektur auf die beiden unteren Altersgruppen! Für Jugendliche von 14 bis 17 Jahren wird unterstellt, dass sie in gleichem Maße Alkohol und Tabak konsumieren wie ihre Eltern (S. 59 des Referentenentwurfs). Ersatz des Korrekturbetrages (17,97 ) durch fiktiv substitutive Flüssigkeitsmenge in Form von Mineralwasser (2,95 ). Bei analoger Anwendung des bei den Jüngeren herangezogenen Verfahrens würde der Ernährungsbedarf der Jugendlichen um 15 höher ausfallen.

29 Ergebnisse der vom BMAS gewählten Vorgehensweise und normativen Setzungen, Sonderauswertungen der EVS 2008 Regelbedarfsstufen 1: Alleinstehende/-erziehende 2: je Partner in Paarhaushalten 3: sonstige Erwachsene 4: Kinder unter 6 J. 5: Kinder 6 bis 13 J. 6: Jugendliche 14 bis 17 J. bedarfsrelevante Verbrauchsausgaben 2008 ( p. M.) 361,81 325,63 289,45 211,69 240,32 273,62 Beträge ab 01/2010 ( p. M.)

30 Gesamteffekt der Herausnahme nicht regelleistungsrelevanter Ausgaben, eigene Berechnung auf Basis der Sonderauswertungen der EVS 2008 Regelbedarfsstufen 1: Alleinstehende/-erziehende 4: Kinder unter 6 J. 5: Kinder 6 bis 13 J. 6: Jugendliche 14 bis 17 J. Verbrauchsausgaben 2008 ohne KdU ( p. M.) 504,73 279,08 313,71 358,31 Anteil der errechneten Regelleistungen an Verbrauchsausgaben ohne KdU 71,7% 75,9% 76,6% 76,4%

31 Fazit: Der vorliegende Referentenentwurf ist m. E. hinsichtlich der Referenzhaushaltstypen problematisch, aber haltbar; hinsichtlich der Referenzeinkommensbereiche methodisch nicht haltbar; hinsichtlich der Aufteilung der Haushaltsausgaben in kindspezifische und erwachsenenspezifische Bedarfe problematisch aber haltbar; hinsichtlich der Abgrenzung von regelleistungsrelevanten und nicht regelleistungsrelevanten Gütern teilweise methodisch bzw. normativ problematisch, teilweise nicht haltbar.

32 Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit!