Mitteilung. der Bundesregierung. der Bundesrepublik Deutschland. an die Europäische Kommission

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1 Berlin, den Mitteilung der Bundesregierung der Bundesrepublik Deutschland an die Europäische Kommission Betr.: HT.2950 Konsultation der Europäischen Kommission zur Reform der Mitteilung über staatliche Beihilfen für Filme und andere audiovisuelle Werke Bezug: Mitteilungsentwurf der Kommission vom 30. April 2013 Mit nachfolgendem Dokument wird eine Stellungnahme Deutschlands zum Entwurf der Mitteilung über staatliche Beihilfen für Filme und andere audiovisuelle Werke ( Kinomitteilung ) der Kommission, veröffentlicht am 30. April 2013, vorgelegt. Es handelt sich dabei um den dritten Entwurf der Kommission für eine Neufassung der aus dem Jahre 2001 stammenden Kinomitteilung. Zum ersten Entwurf für eine Neufassung ihrer Kinomitteilung (März 2012) hatte die Kommission ein Konsultationsverfahren lanciert, im Rahmen dessen die Bundesregierung bereits ausführlich Stellung genommen hat. Die nachfolgende Stellungnahme konzentriert sich daher auf die wesentlichen Änderungen, die die Kommission im jetzt veröffentlichten Entwurf gegenüber der Fassung von März 2012 vorgenommen hat. Behandlung des Bereichs Games [Randziffer 24] Der Bereich der Förderung von Spielen (Games) ist ausdrücklich aus dem Regelungsbereich der Mitteilung ausgenommen worden. Dies wird nach Einschätzung der Bundesregierung die bestehende Konvergenz der Medien behindern und ist insgesamt als ein wenig innovativer Ansatz zu werten. Hier wird die Chance vertan, den Bereich einer erweiterten Film- und Medienförderung zu regeln. Gemäß Randziffer 24 des Mitteilungsentwurfs geht die Kommission offenbar davon aus, dass Games lediglich als De-minimis-Beihilfen oder im Rahmen einer Gruppenfreistellungsverordnung gefördert werden können. 1

2 Empfehlungen zum Filmerbe [Randziffern 45 bis 48 sowie Randziffer 54 (6)] Die Bundesregierung begrüßt die Aufnahme von Empfehlungen zum Filmerbe in die Mitteilung. Filme sind ein bedeutender Teil des nationalen und europäischen Kulturerbes. Sie dokumentieren das gesellschaftliche Leben in den Mitgliedstaaten und spiegeln deren kulturelle Entwicklung wider. Die Bundesregierung verfolgt daher bereits seit einiger Zeit das Ziel, das nationale Filmerbe für nachfolgende Generationen zu erhalten und es der Öffentlichkeit zugänglich zu machen. Demgemäß erfüllt Deutschland bereits die zentralen der in Ziffer 4.6 des Mitteilungsentwurfs aufgenommenen Empfehlungen. Die in Randziffer 45 empfohlene Pflichthinterlegung für alle öffentlich geförderten Filme gilt in Deutschland auf der Basis entsprechender Selbstverpflichtungserklärungen der Filmförderungseinrichtungen der Länder und des Bundes sowie der Fernsehveranstalter bereits seit Darüber hinaus wird etwa bei der Förderung durch die Filmförderungsanstalt (FFA) die letzte Rate der Beihilfe grundsätzlich erst dann ausgezahlt, wenn eine Bestätigung über die Einlagerung der Filmkopie im Bundesarchiv/Filmarchiv vorliegt (vgl. Randziffer 46). Schließlich ist im Filmförderungsgesetz (FFG) vorgesehen, dass die zum Zwecke der Filmförderung vom Bundesarchiv/Filmarchiv verwahrten Filmkopien für die filmkundliche Auswertung zur Verfügung gestellt werden können (vgl. Randziffer 47). Die Bundesregierung bekräftigt in diesem Kontext die Feststellungen im Entwurf der Mitteilung, dass eine etwaige nicht-kommerzielle Verwertung der hinterlegten Filme unmittelbar zwischen den Beteiligten, also den Rechteinhabern und den Filmerbe- oder Bildungseinrichtungen, zu vereinbaren ist. Eine solche spezifische Vereinbarung stellt sicher, dass in jedem Fall die Urheber- und Leistungsschutzrechte gewahrt werden und die nicht-kommerzielle Verwertung der üblichen Verwertung nicht entgegensteht. Dem Filmhersteller muss als Inhaber der Leistungsschutzrechte die Möglichkeit vorbehalten bleiben, seine Rechte nach eigenen ökonomischen und kulturellen Maßgaben zu verwerten und die hierzu aus seiner Sicht sinnvollsten Verwertungsabfolgen zu planen und durchzuführen. Selbstverständlich ist es kultur- und bildungspolitisch wünschenswert, wenn der Filmhersteller hierbei auch in spürbarem Umfang und in angemessener Art und Weise eine kulturelle und nicht-kommerzielle Verwertung, etwa zu Zwecken der Filmbildung, berücksichtigt. Beihilfen für Kinos [Randziffern 22 und 55] Die Bundesregierung begrüßt die Ausführungen der Kommission zu den Beihilfen für Kinos (vgl. Randziffern 22 und 55). Dies gilt insbesondere für die von Deutschland in den vorangegangenen Stellungnahmen gewünschte Anerkennung der Tatsache, dass Beihilfen für 2

3 Kinos die Kultur fördern, da die wichtigste Zweckbestimmung des Kinos die Vorführung des Kulturprodukts Film ist. Entsprechend positiv bewertet die Bundesregierung die Aussage der Kommission, dass auch die Modernisierung von Kinos einschließlich der Digitalisierung gefördert werden darf, sofern die Erforderlichkeit, Verhältnismäßigkeit und Geeignetheit der Beihilfe gegeben sind. Diese Betrachtungsweise trägt der Tatsache Rechnung, dass den Kinos in Europa eine wichtige und geradezu entscheidende Aufgabe zur Wahrung der nationalen und regionalen kulturellen Vielfalt im Filmbereich zukommt. Die Kinos sind ein wichtiges Glied in der Kette von der Vorbereitung der Produktion eines Films bis zu seiner Präsentation vor dem Publikum. Es wird sichergestellt, dass eine über De-Minimis hinausgehende Kinoförderung von der Kommission auf der Grundlage der neuen Mitteilung als Beihilfe zur Förderung der Kultur i.s.v. Art. 107 Abs. 3 d) AEUV beurteilt wird. Klarstellung zum Sprachenerfordernis bei Filmen [Randziffer 26] Auch die von der Kommission vorgenommene Klarstellung, dass ein Sprachenerfordernis als Auflage für die Gewährung einer Beihilfe zulässig ist, wird von Deutschland ausdrücklich begrüßt. Der nationale europäische Film in seiner sprachlichen Vielfalt hat aufgrund seiner kulturellen und sprachlichen Besonderheiten eine herausragende kulturelle, da identitätsstiftende Bedeutung. Sprache ist Ausdruck der kulturellen Vielfalt Europas und des Reichtums der europäischen Kultur. Wettbewerb um wichtige ausländische Produktionen [Randziffer 41 bis 43] Deutschland stimmt den Ausführungen, die die Kommission zum Thema Wettbewerb um ausländische Produktionen darlegt, vollumfänglich zu. Bereits in unserer Stellungnahme aus dem Jahr 2012 hatten wir darauf hingewiesen, dass grundsätzlich alle unterstützenden Maßnahmen für den Filmstandort Europa positiv zu bewerten sind und auch ermöglicht werden sollten. Insbesondere für die Aufrechterhaltung einer hochwertigen audiovisuellen Infrastruktur und der Förderung von Know-how und Technologie ist die Anziehung großer internationaler Filmproduktionen von besonderer Bedeutung. Der audiovisuelle Sektor in Europa wird durch solche Großprojekte insbesondere gegenüber seiner überseeischen Konkurrenz gestärkt. Gerade die Erfahrungen mit dem DFFF zeigen, dass durch die Anziehung internationaler Großproduktionen nachhaltige Effekte für den Produktionsstandort Deutschland erzielt werden, die mittelbar der gesamten europäischen Produktionswirtschaft zu Gute kommen. Die Kommission unterwirft solche Beihilfen künftig grundsätzlich denselben Regeln wie Beihilfen für europäische (Ko-) Produktionen (Randziffern 41 bis 43). 3

4 Verpflichtung zur Territorialisierung der Ausgaben [Randziffern 27 bis 40 und 52] Die Bundesregierung begrüßt einen Teil der Regelungen, die die Kommission in Bezug auf die zulässige Territorialisierung der Ausgaben vorgenommen hat. So hat die Kommission die Schwellenwerte bezüglich der Territorialisierung des Beihilfebetrages bei Jury-Systemen angehoben und die Regelungen für Beihilfen, die als Anteil an den Produktionsausgaben im Beihilfe gewährenden Mitgliedsstaat gewährt werden, praxisnäher gestaltet. Für selektive Fördersysteme bringt die neue Filmmitteilung keine gravierenden Änderungen und lockert bei den Territorialauflagen sogar den Spielraum. Selektive Fördersysteme dürfen auch künftig einen Regionaleffekt verlangen, der nunmehr bei 160 % der Beihilfesumme liegen darf. Die Bundesregierung hält jedoch weiterhin die von der Kommission beabsichtigte Regelung zur Verwendung nationaler Waren oder Dienstleistungen für problematisch. Weder bei Beihilfen, die im Rahmen von Jury-Systemen vergeben werden, noch bei Beihilfen, die als Anteil an den Produktionsausgaben im Beihilfe gewährenden Mitgliedsstaat gewährt werden, soll es künftig gestattet sein, zumindest die Verwendung eines Mindestanteils von nationalen Waren oder Dienstleistungen zu verlangen. Damit wäre es theoretisch möglich, dass sämtliche für die Produktion im Beihilfe gewährenden Mitgliedstaat benötigten Waren und Dienstleistungen aus dem europäischen Ausland kommen. Regelungen zur Verwendung nationaler Waren oder Dienstleistungen sind ein wichtiges Instrument zur Erhaltung eines ausreichenden Potenzials an künstlerischen und technischen Fachkräften in einem Mitgliedstaat bzw. einer Region. Die Bedeutung einer solchen kritischen Masse an Filmproduktionsinfrastruktur erkennt auch die Kommission in ihrem Entwurf durchaus an. Die beabsichtigten Beschränkungen könnten diesen filmischen Grundstock jedoch in vielen Regionen in Gefahr bringen. Zudem verkennt der Entwurf der Kinomitteilung weiterhin die politische Dimension der Förderung von Filmen aus öffentlichen Haushaltsmitteln. Wenn künftig nicht mehr gewährleistet werden kann, dass die Fördermittel auch der eigenen Filminfrastruktur zu Gute kommen, besteht die konkrete Gefahr, dass weniger Steuermittel für Filmfördermaßnahmen in Europa zur Verfügung gestellt bzw. einzelne Förderprogramme ganz eingestellt werden. Es muss zudem möglich sein, bei Förderprogrammen wie dem DFFF, auch künftig an der Förderung von Außendreharbeiten im europäischen/nicht-europäischen Ausland festzuhalten. Beim DFFF sind Ausgaben für Außendreharbeiten im Ausland bis zu einer Obergrenze von 40 % der Gesamtdreharbeiten förderfähig, sofern hierbei deutsche Dienstleistungen und Waren in Anspruch genommen werden. Bei Dokumentarfilmen besteht keine Obergrenze, hier sind Dreharbeiten im Ausland zu 100 % förderfähig. Durch die von der Kommission beabsichtigte Regelung zur Verwendung nationaler Waren oder Dienstleistungen würden die 4

5 volkswirtschaftlichen Effekte einer Förderung von Außendreharbeiten im Ausland in Frage gestellt werden. Ohne eine solche Förderung könnten jedoch manche Filme (insb. Dokumentarfilme) gar nicht mehr entstehen. Zudem ist zu berücksichtigen, dass auch die Filminfrastrukturen in anderen europäischen Mitgliedstaaten von der durch den DFFF gewährten Förderung von Außendreharbeiten im Ausland profitieren, da immer auch Waren und Dienstleistungen am jeweiligen Drehort nachgefragt werden. Ausgehend von dieser Sachlage fordert die Bundesregierung die Kommission erneut nachdrücklich dazu auf, ihre bisherige Haltung zu überdenken. Nach den Ausführungen der Kommission und der ständigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes kann die Kulturpolitik ein zwingendes Erfordernis des Allgemeininteresses darstellen, dass eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs rechtfertigt. Die Bundesregierung ist der Auffassung, dass die Verwendung nationaler Waren und Dienstleistungen zur Erhaltung der nationalen und regionalen Filmstrukturen erforderlich ist, um eine kritische Masse an Filmproduktionsinfrastruktur in dem jeweiligen Gebiet zu erhalten und daher auch eine Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit in diesem Bereich aus filmkulturellen Gründen gerechtfertigt wäre. Schwierige audiovisuelle Werke [Randziffer 54 (2 f.)] Es ist zu begrüßen, dass schwierige audiovisuelle Werke weiterhin von der Höchstgrenze der Beihilfeintensität von 50 % des Produktionsbudgets ausgenommen sind. Problematisch bleibt, dass oft nicht im Vorhinein gesagt werden kann, welcher Film klein und schwierig ist. Die vorgeschlagenen Definitionen (Kurzfilme, Lowbudget, u.a.) für "schwierige Werke" schränken eine flexible Auslegung der Bestimmung durch die Förderer möglicherweise ein; hier sollte eine Öffnung für mehr Spielraum erfolgen. Regelungen zur Transparenz [Randziffer 54 (7)] Deutschland begrüßt, dass die Kommission sich entschlossen hat, Transparenz-Regelungen in ihre Mitteilung aufzunehmen. Deutschland erfüllt die meisten der in Randziffer 54 (7) aufgeführten Transparenz-Parameter bereits heute. Ein Aspekt sollte aus unserer Sicht jedoch noch einmal überdacht werden: Die Mitgliedstaaten sollen verpflichtet werden, neben diversen anderen sinnvollen Angaben (Name des Beihilfeempfängers, die Bezeichnung und die Art der geförderten Tätigkeit bzw. des geförderten Vorhabens und die Höhe der Beihilfe) die Beihilfeintensität als Anteil am Gesamtbudget der geförderten Tätigkeit bzw. des geförderten Vorhabens im Internet zu veröffentlichen. Auf Basis dieser Angabe könnte ohne Weiteres die Höhe des Gesamtbudgets des betreffenden Projektes errechnet werden. Es sollte daher von der Kommission geprüft werden, ob es sich bei der Höhe des Gesamtbudgets um ein Betriebsoder Geschäftsgeheimnis handelt, das wettbewerbsrechtlichem Schutz unterliegt. Wenn dem 5

6 so wäre, könnte dies der Veröffentlichung der Beihilfeintensität entgegenstehen Wir begrüßen es, dass die Kommission eine höhere Transparenz anstrebt, jedoch sollte darauf geachtet werden, dass dies in einem angemessenen Verhältnis zum Bürokratieaufwand steht. Im Rahmen der Aktualisierungsüberlegungen der Kommission in Fn.29 (alle sechs Monate) ist zu überlegen, ob diese Regelung nicht in den bereits vorhandenen jährlichen Berichten der Mitgliedstaaten über die Filmförderung eingebettet werden kann. Sonstige Hinweise Der jetzt vorliegende Mitteilungsentwurf verwendet teilweise zum gleichen Themenfeld unterschiedliche Begrifflichkeiten, so etwa bei den Themen Effekte und Beihilfeintensität: "lokal", "regional", "national", "territorial" oder "Vergabegebiet" als Begrifflichkeiten in unterschiedlicher Anwendung. Hier wäre im Sinne der Klarheit eine Präzisierung und eindeutige Begriffsverwendung wünschenswert. In Randziffer 54 (1) wird der Begriff des kulturellen Projekts" als neu-eingeführte Grundvoraussetzung für Förderungen genannt. Ungeachtet der wirtschaftlichen Effekte muss somit zukünftig jedes zu fördernde Projekt als "kulturelles Projekt" definiert sein. Zur Vermeidung von "offensichtlichen Fehlern" bei der Einschätzung dieser Eigenschaft muss jeder Staat durch ein wirksames Überprüfungsverfahren sicherstellen, dass nach eigenen nationalen Kriterien diese kulturelle Eigenschaft vorliegt. Das kann durch die Auswahl durch einen Ausschuss oder eine Einzelperson geschehen oder aber in Ermangelung solcher durch die Aufstellung fester Kriterien, die erfüllt werden müssen. Wörtlich genommen würde dies bedeuten, dass der kulturelle Inhalt eines Projekts immer nur auf nationaler Ebene bestimmt werden kann, nicht aber auf regionaler Ebene. Die Bundesregierung würde an dieser Stelle einen klarstellenden Hinweis begrüßen, dass der kulturelle Inhalt eines Projekts bei regionaler oder lokaler Förderung auch auf regionaler oder lokaler Ebene bestimmt werden kann. 6