Stellungnahme der FFA zum Entwurf der Mitteilung der Kommission über staatliche Beihilfen für Filme und andere audiovisuelle Werke vom April 2013

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1 Stellungnahme der FFA zum Entwurf der Mitteilung der Kommission über staatliche Beihilfen für Filme und andere audiovisuelle Werke vom April 2013 Vorbemerkung Die FFA als deutsche Bundesanstalt für die Filmförderung möchte hiermit zu dem am 30. April 2013 vorgelegten Entwurf einer Mitteilung der EU-Kommission über staatliche Beihilfen für Filme und andere audiovisuelle Werke Stellung nehmen. Viele der Abänderungen zu dem derzeit gültigen Rechtsrahmen von 2001 begrüßen wir ausdrücklich: Das sind insbesondere die Ausweitung der von der Mitteilung erfassten Tätigkeiten, die Anerkennung der Bedeutung der europäischen Koproduktionen sowie die Betonung des Schutzes des Filmerbes. Des Weiteren begrüßen wir die Ausweitung der Anwendbarkeit der Mitteilung auf die Kinos und die Anerkennung der Tatsache, dass Beihilfen für Kinos die Kultur fördern, da die wichtigste Zweckbestimmung des Kinos die Vorführung des Kulturprodukts Film ist. 1. Die Neuregelung der Territorialisierung als Hauptproblem Hingegen halten wir den Regulierungsvorschlag zur Territorialisierung für höchst problematisch und möchten unsere Ausführungen auf diesen Aspekt konzentrieren. Wir interpretieren die Neuregelung folgendermaßen: Keinem Fördersystem (weder selektiv noch automatisch) ist es erlaubt, die Verwendung von Waren, Dienstleistungen oder Arbeitnehmern mit bestimmtem nationalen oder regionalen Ursprung zu verlangen; Für selektive Systeme kann der Förderer verlangen, dass bis zu 160% des Beihilfebetrages für ein bestimmtes audiovisuelles Werk im beihilfegewährenden Gebiet ausgegeben werden, allerdings nur bis zu einer Höchstgrenze von 80% des Produktionsbudgets. Außerdem kann der Förderer eine Produktionsaktivität von bis zu 50% des Produktionsbudgets im beihilfegewährenden Gebiet verlangen; Für automatische Systeme muss der Beihilfebetrag als prozentualer Anteil der Ausgaben für die Produktionsaktivität im beihilfegewährenden Gebiet berechnet werden. Insbesondere hier schreibt die Kommission die Orientierung an dem used and consumed Ansatz 1 vor. Außerdem kann der Förderer eine Produktionsaktivität von bis zu 50% des Produktionsbudgets im beihilfegewährenden Gebiet verlangen. Die Höchstgrenze für die Berechnungsgrundlage des prozentualen Anteils liegt bei 80% des Produktionsbudgets im beihilfegewährenden Gebiet. 1 Nach dem used consumed Ansatz", der die Grundlage des UK Tax Relief ist, müssen alle Ausgaben der für die Produktionstätigkeit verwendeten, Waren, Dienstleistungen und Arbeitnehmer förderfähig sein, unabhängig von ihrem Herkunftsort. Übertragen hieße das: Reicht ein Produzent für seinen in Deutschland gedrehten Film eine Rechnung von einem spanischen Unternehmen für spanische Kostüme ein, muss er in gleicher Weise einen Zuschuss erhalten, wie auf eine Rechnung eines deutschen Unternehmens für in Deutschland hergestellte Kostüme. 1

2 Nicht nachvollziehbar ist für uns, dass die derzeit gültige 80% Regel zur Territorialisierung der neuen 80% Regel entsprechen soll (Ziffer 37) 2. So würde sich für selektive Förderungen nur ab einer Förderintensität von 50% eine territoriale Bindung von 80% ergeben; derzeit sind die 80% unabhängig von der Förderintensität. Außerdem ist die zulässige Territorialisierung als solche neu und strenger definiert, denn die Einschränkung des Ursprungs der in Anspruch genommenen Waren und Dienstleistungen ist nunmehr nicht zulässig. Ohne eine klare rechtliche Begründung abzugeben, wendet sich die Kommission damit von ihrer Anerkennung des Konstruktionselementes der Ursprungsbeschränkung ab, das zumindest bis zu einer bestimmten Höhe auch nach allen bisherigen Dokumenten der Kommission zur Revision, bislang als zulässig angesehen wurde. Beispielsweise findet sich in den Häufig gestellten Fragen vom 15. Mai 2012, dass alle Fördersysteme verlangen können, dass 100% des Beihilfebetrages auf Güter und Dienstleistungen verwendet werden müssen, deren Ursprung im beihilfegewährenden Gebiet liegt. Sollten wir den Entwurf vom April 2013 richtig verstehen, so beinhaltet er im Vergleich zu den Entwürfen vom März 2012 (öffentliche Konsultation) und Oktober 2012 (informeller Entwurf) einen neuen und wesentlich restriktiveren Ansatz der Beihilfekontrolle im Vergleich zum Status quo. 2. Schwerwiegende negative Auswirkung der Neuregelung auf den Fortbestand vieler Fördersysteme Unter dem Vorbehalt eines korrekten Verständnisses der im Entwurf vorgesehenen Neuregelung sehen wir folgende, die Filmbranche gefährdende und damit höchst riskante Auswirkungen: 2.1. Existenzielle Gefährdung vieler Fördersysteme, wenn die Territorialisierungsregelung nicht flexibel ist und keine ausreichende Bindung der Fördermittel an die Region erlaubt Territorialisierungsauflagen sind Instrumente der Förderer, um ihre öffentlichen Fördermittel in die jeweiligen Regionen zu lenken. Damit sollen wesentliche Förderziele erreicht werden, wie die Produktion von Filmen mit regionaler Ausprägung und der Aufbau der dafür notwendigen lokalen Filminfrastrukturen. Darüber hinaus ist für die Bereitstellung von öffentlichen Fördermitteln meistens auch eine wirtschaftliche Rechtfertigung in Bezug auf das Schaffen von Arbeitsplätzen und Einkommen in der Region unerlässlich. Territorialisierungsauflagen sind in Europa sehr unterschiedlich ausgestaltet, in Abhängigkeit von dem spezifischen Situationshintergrund, den Formen der Generierung der Finanzmittel sowie der Förderziele. Für viele nationale und regionale Filmfördersysteme ist die Förderauflage, Waren, Dienstleistungen oder Arbeitskräften aus dem beihilfegewährenden Gebiet zu verwenden, ein essentielles Konstruktionselement und ein unabdingbares Mittel zur Erreichung ihrer Förderziele. Für die deutschen Länderförderungen ist es existenziell notwendig, dass die Beihilfen positive Effekte in der Region erzielen, sowohl im Hinblick auf die Erhaltung der regionalen Infrastruktur als auch im Hinblick auf die wirtschaftlichen Effekte. Wenn der Entwurf der 2 Die nachfolgend zitierten Ziffern beziehen sich auf den Entwurf einer Mitteilung der EU-Kommission über staatliche Beihilfen für Filme und andere audiovisuelle Werke vom 30. April

3 Kommission dahingehend zu verstehen ist, dass selektive Förderungen künftig einen Regionaleffekt von 160% der Beihilfesumme (Ziffer 37 und Ziffer 52) in den Förderrichtlinien verlangen können, ist das für die Zielerreichung der Länderförderungen ausreichend. Wenn die geplante Neuregelung allerdings so zu verstehen ist, dass als territoriale Bindung der Fördermittel nur verlangt werden darf, dass die Produktionsaktivität in der Region stattfinden muss, dann stellt die geplante Neuregelung einen einengenden und nicht ausreichend flexiblen Ansatz dar. So sind viele Filme nur finanzierbar durch die Beteiligung verschiedener regionaler Fonds, ohne dass ein bestimmter Anteil an Produktionsaktivität zwangsläufig in jeder der fördernden Regionen stattzufinden hat. Die regionalen Förderer verlangen außerdem nicht, dass die Produzenten der geförderten Filme in der Region ansässig sein müssen. Während das auf nationaler Ebene ein sinnvoller Ansatz der territorialen Anbindung der Fördermittel ist, ist er das auf regionaler Ebene nicht. Der Deutsche Filmförderfonds (DFFF) ist von seiner Konzeption her inkompatibel mit dem neuen Regelungsvorschlag. Der DFFF ist ein automatisches Erstattungsmodell, das einen territorialen Bezug herstellt, indem die für die Produktion verwendeten Waren und Dienstleistung von in Deutschland ansässigen Unternehmen bezogen werden müssen. Wesentlich ist, dass der Ort der Produktionsaktivität nicht zwangsläufig auf Deutschland beschränkt ist. Damit sind auch Dreharbeiten im Ausland förderfähig, was insbesondere ein wesentliches Element der Förderung für Dokumentarfilme darstellt und ihr Zustandekommen überhaupt erst ermöglicht. Nach der Neuregelung wäre es theoretisch möglich, dass sämtliche für die Produktion in Deutschland benötigten Waren und Dienstleistungen aus dem europäischen Ausland kämen. Wegen der geographischen Lage Deutschlands wäre das zumindest teilweise eine durchaus realistische Entwicklung, die zweifellos den Fortbestand des DFFF in Frage stellen würde. Unstrittig ist, dass der DFFF durch seinen Mechanismus zur Förderung von Auslandsdreharbeiten als bewährtes Anreizsystem für das Zustandekommen von europäischen Koproduktionen gilt. Darüber hinaus profitieren die Filminfrastrukturen in anderen europäischen Mitgliedstaaten von einem solchen Förderinstrument, da immer auch Waren, Dienstleistungen und Arbeitskräfte am jeweiligen Drehort nachgefragt werden. Eine Zerstörung des DFFF würde die deutsche und europäische Filmlandschaft erheblich schädigen. Auf dieses Problem haben wir die Kommission wiederholt schriftlich und mündlich hingewiesen, ohne dass das Problem als solches anerkannt oder ein konstruktiver Lösungsvorschlag angeboten wurde. Auch ein von den European Film Agency Directors (EFAD) erarbeiteter Alternativvorschlag zur Neuregelung der Territorialisierung, der alle bestehenden Fördersysteme in Europa einbezieht, wurde von der Kommission ignoriert. Die Sinnhaftigkeit der Einführung von neuen wettbewerbsrechtlichen Regeln ist vor dem Hintergrund der derzeitigen Förderpraxis im Hinblick auf die Auswirkungen zu überprüfen. In jedem Falle ist eine Neuregelung zu vermeiden, die eine Auflösung der Bindungsmöglichkeiten der Finanzmittel an das beihilfegewährende Gebiet bewirkt und damit die Existenz vieler Filme und Fördersysteme gefährdet. 3

4 Territorialauflagen müssen flexibel gestaltbar sein, damit im Hinblick auf den jeweiligen Hintergrund und das spezielle Ziel, eine ausreichende territoriale Bindung der Fördermittel gewährleistet ist Gefährdung der nachhaltigen Entwicklung der europäischen Filmindustrie und fehlende Folgenabschätzung Die föderale Struktur Deutschlands spiegelt sich in den unterschiedlichen Film- und Medienförderungen des Bundes und der Länder wieder, die jeweils eigene, unterschiedliche territoriale Auflagen haben. Im Rahmen einer Filmproduktion greifen die unterschiedlichen Finanzierungselemente der Förderungen wie ein Puzzle ineinander. Dies hat dazu geführt, dass Deutschland eine regional sehr vielfältige und zunehmend mit Kulturpreisen ausgezeichnete Produktionslandschaft aufweist. Das Bild des Puzzles gilt ebenso für das Ineinandergreifen der regionalen und nationalen Filmförderungen in Europa und europäische Filme sind in internationalen Wettbewerben zunehmend erfolgreich. Den nicht zuletzt durch das MEDIA-Programm mühselig erlangten Erfolgskurs der europäischen Filmindustrie gefährden die geplanten Neuregelungen zur Territorialisierung, ohne eine zwingende rechtliche Notwendigkeit (s. Punkt 3). Der wirklich gefährliche Wettbewerber des europäischen Films ist die US-amerikanische Filmindustrie jedoch sollten es nicht die, die europäische Filmindustrie schädigenden innergemeinschaftlichen Wettbewerbsregeln sein. Aus unserer Sicht würden die geplanten Neuregelungen insbesondere den US-amerikanischen Konkurrenten zusätzliche Wettbewerbsvorteile und damit Marktanteile verschaffen. Wir können daher folgenden Satz des Entwurfes nicht nachvollziehen: Die Beihilfenkontrolle trägt zur mittel- bis langfristigen Nachhaltigkeit der europäischen Filmwirtschaft und des europäischen audiovisuellen Bereichs in allen Mitgliedstaaten bei und steigert die kulturelle Vielfalt der dem europäischen Publikum angebotenen Werke (Ziffer 12). Diese positive Wirkung auf die Nachhaltigkeit bezweifeln wir umso mehr, als die Kommission keinerlei Daten zu den kulturellen und wirtschaftlichen Folgen ihres Regulierungsvorhabens vorgelegt hat. Nach unserer Einschätzung sind die potentiellen Folgen so gravierend, dass eine sorgfältige Folgenabschätzung jedoch zwingend geboten wäre; die negativen Folgen ohne Abschätzung in Kauf zu nehmen, wäre fahrlässig. Die Kommission erkennt jedoch im Widerspruch dazu prinzipiell die Notwendigkeit an, eine kritische Masse an Filmproduktionsinfrastruktur in den Regionen zu erhalten (Ziffer 30). 3. Inkompatibilität der Neuregelung mit internationalem und EU-Recht 3.1. Unzulässige Harmonisierung der Förderinstrumente und Unterminierung der Verpflichtung zum Schutz der kulturellen Vielfalt sowie der UNESCO-Konvention Eine restriktive Territorialisierungsregelung wird zu einer zwangsweisen Angleichung von Förderinstrumenten führen und steht damit der Verpflichtung, die kulturelle Vielfalt zu schützen, entgegen. Wie oben dargelegt, müssen die meisten Förderer einen territorialen Bezug zu ihrer Förderung herstellen, so auch der DFFF. Die Auswirkungen auf den DFFF sind ein Beispiel dafür, dass die Orientierung an nur einem zulässigen Grundkonzept der Territorialisierung, dem used and consumed Ansatz, zwangsläufig zur Reduzierung und 4

5 Uniformisierung der europäischen Fördermechanismen führen wird. Das wäre ein Angriff auf die kulturelle Vielfalt in Europa und auch auf das souveräne Recht der Mitgliedstaaten, ihre spezifischen Fördermechanismen zu entwickeln, die auf die jeweiligen Bedürfnisse und kulturpolitischen Ziele zugeschnitten sind. Aus unserer Sicht würde die geplante Neuregelung die UNESCO-Konvention zur Vielfalt der kulturellen Ausdrucksformen unterminieren, wie auch den Artikel 167 AEUV. Im Übrigen verlangt Artikel 167, Absatz 5, der sich auf die von der EU zu erlassenden Fördermaßnahmen bezieht, explizit den Ausschluss jeglicher Harmonisierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten. Das ist in jedem Fall ein bedeutender Indikator dafür, dass eine solche Harmonisierung wie sie von der Kommission derzeit verfolgt wird nicht im Einklang steht mit den rechtlichen Verpflichtungen der EU zum Schutz der kulturellen Vielfalt Zunehmende Dominanz der Binnenmarktpolitik zu Lasten der Kulturpolitik Zur Untermauerung der Unvereinbarkeit von Territorialauflagen mit den Regeln des Binnenmarkt wird von der Kommission regelmäßig auf die Entscheidung des EUGH zu den Laboratoires Fournier 3 verwiesen (Ziffer 52), die als das relevanteste case law herangezogen wird. Wir halten diese analoge Interpretation für verfehlt. Die Entscheidung im Laboratoires Fournier Fall bezieht sich auf den Bereich der Forschung und Entwicklung, der völlig unterschiedliche Merkmale zum Kulturbereich aufweist. Nicht vergleichbar ist außerdem die Zuständigkeit und der Politikansatz der EU in den Bereichen Forschung und Kultur. Bei der Forschung geht es um die vertraglich legitimierte Durchsetzung einer Gemeinschaftspolitik, die auf den Abbau von nationalen Begrenzungen und Hindernissen ausgerichtet ist. Es versteht sich außerdem von selbst, dass es bei der Forschung und bei Forschungsergebnissen nicht auf die Förderung nationaler Ausprägungsformen ankommt. Ganz anders stellt es sich demgegenüber im Kulturbereich dar. Eine vereinheitlichte Gemeinschaftskultur und die Nivellierung der nationalen Besonderheiten können und dürfen gerade nicht das Ziel der europäischen Kulturpolitik sein. Nach unserer Einschätzung ist die Entscheidung des EUGH zu den Laboratoires Fournier folglich nicht analog auf den Kulturbereich übertragbar, und ganz sicher begründet sie nicht die Notwendigkeit für eine deutliche Verschärfung der Territorialisierungsregelung. Die Verschärfung zur Territorialisierung begründet die Kommission nicht mit innergemeinschaftlichen Wettbewerbsverzerrungen 4, sondern zum einen mit der Laboratoires Fournier Entscheidung sowie zum anderen mit der zersplitternden Wirkung von Territorialauflagen auf den Binnenmarkt, sowie mit der Notwendigkeit der Einhaltung des Binnenmarktprinzips und möglicherweise höheren Preisen für die Filmproduktion (Ziffern 28 und 34). 3 EUGH Entscheidung C-39/04 vom Nach Artikel 107, Buchstabe 3, Absatz d sind Beihilfen zur Förderung der Kultur und der Erhaltung des kulturellen Erbes, mit dem Binnenmarkt dann nicht vereinbar, wenn sie die Handels- und Wettbewerbsbedingungen in der Union in einem Maß beeinträchtigen, das dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft. Wegen des geringen Marktanteils nicht-nationaler europäischer Filme auf den nationalen Märkten in Europa werden die Wettbewerbsverzerrungen als marginal angesehen. 5

6 In diesem Zusammenhang wird auch auf die umfassende Studie zur Territorialisierung Bezug genommen (Ziffer 29). Nicht erwähnt wird, dass die Studie 5 in ihrer Zusammenfassung auch zu dem Ergebnis kommt: Territorialisierungsauflagen erschweren Koproduktionen nicht; vielmehr ermöglichen sie die Beantragung von Fördermitteln, die sonst nicht zur Verfügung stünden und schaffen so die Voraussetzungen für zahlreiche Produktionen (inklusive Koproduktionen). Diesen Ansatz greift die Kommission in ihrem Entwurf nicht auf; die Frage nach einer Abwägung des potenziellen Nachteils höherer Preise für die Filmproduktion gegenüber den zu erwartenden negativen Folgen einer Reduzierung der Fördermittel auf die Produktionsaktivität und insbesondere die Koproduktionen, wird nicht gestellt. Der Schutz der kulturellen Vielfalt hat im EU-Recht in den letzten 10 Jahren eine zunehmend feste Verankerung gefunden 6. Daraus sollte sich konsequenterweise eine zunehmend gestärkte Stellung der Kultur gegenüber im Konflikt stehenden Regelungen des EU-Rechts, wie den Wettbewerbsregelungen, ableiten lassen, zumal die Regeln des Binnenmarktes für wirtschaftliche Güter entwickelt wurden nicht aber für Kulturgüter. In der Praxis aber gewinnen in der Politikausübung der EU die Regeln des Binnenmarktes offensichtlich an Dominanz. In ihrem Entwurf erkennt die Kommission zwar an, dass nach der ständigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes die Kulturpolitik ein zwingendes Erfordernis des Allgemeininteresses darstellen kann, das eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs rechtfertigt (Ziffer 26). Dennoch wird mit Verweis auf die Binnenmarktgrundsätze das souveräne Recht der Staaten zur Entwicklung und Umsetzung ihrer eigenständigen Kulturpolitik zunehmend beschnitten und der Kannibalisierung ausgesetzt. Die FFA ist daher der Ansicht, dass zur Erreichung der nationalen und regionalen Förderziele ein anderes Gleichgewicht zwischen den kulturpolitischen Notwendigkeiten und den Binnenmarktgrundsätzen erforderlich ist, als von der Kommission vorgesehen. Wir sind überzeugt, dass wesentlich weniger restriktive Territorialisierungsregelungen den Ausgleich der Interessen darstellen würde und dass zwingende Gründe des Allgemeininteresses dies rechtfertigen. 5 Zu den wirtschaftlichen und kulturellen Auswirkungen der territorialen Auflagen der öffentlichen Beihilfeprogramme für Filme und audiovisuelle Produktionen unter besonderer Berücksichtigung ihrer Auswirkungen auf Koproduktionen. 6 In den EU-Verträgen ist der Verpflichtung der Kommission zum Schutz der kulturellen Vielfalt in Art. 167 AEUV festgelegt. Darüber hinaus beziehen sich Art. 3 (3) EUV und die Grundrechtecharta auf den Schutz der Kultur. Des Weiteren ist die EU Vertragspartei des UNESCO-Übereinkommen zum Schutz und zur Förderung der Vielfalt kultureller Ausdrucksformen von

7 4. Zusammenfassung Die FFA hält die vorgeschlagenen Neuregelungen zur Territorialisierung wegen der zu erwartenden negativen Auswirkungen auf den Fortbestand vieler Fördersysteme für ungeeignet. Die geplante Neuregelung ist ein nicht akzeptabler Eingriff in die vom EU-Recht garantierte Freiheit der Mitgliedstaaten, selbst zu bestimmen, welche Mittel zur Erreichung ihrer kulturpolitischen Ziele notwendig sind. Eine übermäßig restriktive Territorialisierungsregelung, die zwanghaft zu einer Angleichung der Förderinstrumente in Europa führen soll, wird nicht zu einer nachhaltigen Entwicklung der europäischen Filmindustrie führen - sondern das Gegenteil ausrichten. Für uns ist das umso weniger verständlich, da die Kommission die EU-rechtliche Notwendigkeit keinesfalls plausibel begründen konnte. Die FFA fordert die Kommission daher dringend dazu auf, von der Einführung einer Neuregelung Abstand zu nehmen, die die Erreichung der kulturpolitischen Ziele der Mitgliedstaaten unterminieren wird. Gemeinsames Ziel sollte eine Stärkung des nationalen und europäischen Film sein, nicht aber seine Schwächung. Dafür ist eine geeignete Lösung zu entwickeln. Auf der Grundlage des EFAD-Vorschlages ist die FFA sehr gerne bereit, sich konstruktiv einzubringen, um die Entwicklung einer die verschiedenen Bedürfnisse berücksichtigenden Problemlösung voran zu treiben. Wir sind zuversichtlich, dass in naher Zukunft ein Erfolg möglich ist. Kontakt: Peter Dinges Filmförderungsanstalt/German Federal Filmboard Große Präsidentenstr Berlin Tel.: 0049 (0) Fax: 0049 (0) jones@ffa.de 7