Maßnahmen zur Steigerung des Wettbewerbs

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1 ADAC Studie zur Mobilität Maßnahmen zur Steigerung des Wettbewerbs auf den Kraftstoffmärkten in Deutschland Ralf Dewenter, Justus Haucap, Ulrich Heimeshoff

2 Impressum Herausgeber: Allgemeiner Deutscher Automobil-Club e.v. (ADAC), Ressort Verkehr Hansastraße 19, München Blog: forummobilitaet.wordpress.com Vertrieb: Die Studie kann mit Angabe der Artikelnummer direkt beim ADAC e.v., Ressort Verkehr, Hansastraße 19, München, Fax (0 89) , bezogen werden. Die Schutzgebühr beträgt 10, Euro zzgl. 1,73 Euro Versandgebühr. ADAC Mitglieder erhalten diese Broschüre bei Angabe ihrer Mitgliedsnummer versandkostenfrei. Nachdruck und fotomechanische Wiedergabe, auch auszugsweise, nur mit Genehmigung des ADAC e.v ADAC e.v. München

3 ADAC Studie zur Mobilität Maßnahmen zur Steigerung des Wettbewerbs auf den Kraftstoffmärkten in Deutschland Studie für den Allgemeinen Deutschen Automobil-Club e.v. (ADAC) Prof. Dr. Ralf Dewenter Heinrich-Heine-Universität Düsseldorf Prof. Dr. Justus Haucap Heinrich-Heine-Universität Düsseldorf Dr. Ulrich Heimeshoff Heinrich-Heine-Universität Düsseldorf Heinrich-Heine-Universität Düsseldorf Düsseldorfer Institut für Wettbewerbsökonomie (DICE), Universitätsstraße 1, Düsseldorf April 2012

4 Inhaltsverzeichnis 1 Einleitung 3 2 Kraftstoffmärkte in Deutschland Marktabgrenzung Ergebnisse der Sektoruntersuchung des Bundeskartellamts Tankstellen an Bundesautobahnen Straßentankstellen Handlungsempfehlungen 10 3 Regulierung des Endkundenmarktes für Kraftstoffe: Internationale Erfahrungen Einige grundlegende Bemerkungen Markteingriffe in Österreich Markteingriffe in Luxemburg Regulierung der Kraftstoffpreise in der kanadischen Provinz Nova Scotia Maßnahmen zur Regulierung der Kraftstoffpreise in Australien Experimentelle Analyse der verschiedenen Regulierungsmaßnahmen Ziele der Analyse Ausgestaltung des Experiments Resultate Zwischenfazit 24 4 Konsumentenverhalten beim Kraftstoffkonsum Beschreibung des Datensatzes Tankverhalten und Preissensibilität Qualität und Homogenität Einflussfaktoren des Preisvergleichs Wartezeiten Preisvergleiche Umwege bei Preisänderungen Zwischenfazit 38 5 Bewertung möglicher Handlungsoptionen Informationspolitische Maßnahmen Wettbewerbspolitische Maßnahmen Regulierung der Preisbildung 43 6 Fazit 51 Literaturverzeichnis 53 Anhang 58 Fragebogen zur Befragung der Autofahrer und Autofahrerinnen 58 Tabellen Kapitel 4: Wahrgenommene Wichtigkeit von Serviceleistungen 62 2

5 1 Einleitung 1 Einleitung Die Preisbildung auf Kraftstoffmärkten erweckt seit langer Zeit bei Wettbewerbsbehörden und der medialen Öffentlichkeit reges Interesse. Immer wieder wird der Verdacht illegaler Preisabsprachen geäußert, der allerdings bislang nie nachgewiesen werden konnte. 1 Im Mai 2011 hat das Bundeskartellamt nun eine umfassende Sektoruntersuchung zum Wettbewerb auf Kraftstoffmärkten veröffentlicht, um die zugrundeliegenden Wettbewerbsprozesse eingehender als bisher zu untersuchen und um potenziell wettbewerbswidrige Strategien identifizieren zu können (vgl. Bundeskartellamt, 2011). Belege für explizite Absprachen zwischen den Wettbewerbern auf den Kraftstoffmärkten konnten auch in diesem Zusammenhang nicht erbracht werden. Allerdings hat das Bundeskartellamt festgestellt, dass es sich (a) im deutschen Tankstellenmarkt um ein marktbeherrschendes Oligopol handelt und dass (b) die Kraftstoffmärkte eine Reihe von strukturellen Merkmalen aufweisen, die auch nicht abgesprochenes Parallelverhalten wesentlich vereinfachen. Anders ausgedrückt legt die Sektoruntersuchung des Bundeskartellamts die Schlussfolgerung nahe, dass explizite Absprachen im deutschen Kraftstoffmarkt gar nicht notwendig sind, da auch implizit so ein gutes Verständnis besteht, dass explizite Absprachen überflüssig werden. Darüber hinaus hat das Bundeskartellamt im Rahmen seiner Untersuchung ausgeprägte wiederkehrende Muster in der Preisentwicklung feststellen können, welche als Edgeworth-Zyklen bekannt sind (vgl. Fudenberg und Tirole, 1986: S. 60, sowie Maskin und Tirole, 1988). 2 Diese Zyklen zeichnen sich dadurch aus, dass die Preise zunächst durch eine einzige Preiserhöhung deutlich ansteigen und dann in vielen kleinen Preissenkungsschritten wieder abnehmen. Das Bundeskartellamt stellt in diesem Kontext auch fest, dass die Preiserhöhungen in aller Regel durch die Marktführer Aral und Shell vorgenommen werden und damit eine neue Preisrunde eröffnet wird. Zudem wurde festgestellt, dass die Geschwindigkeit der Preiszyklen in den letzten zwei Jahren deutlich zugenommen hat. So ist dem Bundeskartellamt zufolge die Anzahl der Preisveränderungen in den vergangenen Jahren z.b. in Köln bei Preiserhöhungen von auf und bei Preissenkungen von auf pro Jahr angestiegen. Die Untersuchung des Bundeskartellamts stellt die bisher umfassendste Untersuchung des Kraftstoffmarktes in Deutschland dar und liefert viele wertvolle Erkenntnisse zum Wettbewerbsverhalten von Tankstellen. Aus diesem Grund werden die Aspekte, welche im Fokus der Sektoruntersuchung des Bundeskartellamts standen, wie z.b. die Marktstruktur der Kraftstoffmärkte und das Angebotsverhalten der Tankstellen, hier nur kurz betrachtet. Die vorliegende Untersuchung soll die Sektoruntersuchung vielmehr komplementieren und setzt daher etwas andere Schwerpunkte. Einer dieser Schwerpunkte ist die detaillierte Analyse der Nachfrageseite, welche auf einer Befragung basiert, die der ADAC als Auftraggeber dieser Studie unter Autofahrern und Autofahrerinnen hat durchführen lassen. Nur wenn hinreichende Kenntnisse über das Verhalten der Nachfrager existieren, lässt sich auch die Wirksamkeit von potenziellen Regulierungsmaßnahmen und Markteingriffen einschätzen, welche darauf abzielen, die Markttransparenz für die Konsumenten zu erhöhen und/oder die Preissetzung an den Tankstellen zu reglementieren. Durch eine im Kontext der vorliegenden Studie durchgeführte Befragung konnten Daten gewonnen werden, die uns 1 Vgl. dazu auch die Arbeiten von Kirchgässner (1984, 1987) in denen diese Problematik für die Schweiz thematisiert wird. 2 Eine wenig technische und leicht verständliche Einführung in das Konzept der Edgeworth-Zyklen findet sich bei Noel (2011). 3

6 Kapitel 1 helfen, solche Einsichten zu gewinnen. Basierend auf diesen Erkenntnissen, welche in Kapitel 4 der vorliegenden Studie ausführlich dargestellt und diskutiert werden, sowie durch eigene experimentelle und empirische Untersuchungen werden zudem in der vorliegenden Studie diverse Regulierungsmaßnahmen im Hinblick auf ihre Auswirkungen für die Verbraucher beurteilt. Des Weiteren wird in der vorliegenden Studie erörtert, welche Auswirkungen die vertikalen Strukturen des Kraftstoffmarktes, für den Wettbewerb zwischen Tankstellen haben. Für jede einzelne Tankstelle im Wettbewerb ist die Belieferung mit Kraftstoffen, die jeweils ein homogenes Gut darstellen, enorm wichtig. Betrachtet man die Gegebenheiten auf den deutschen Kraftstoffmärkten, so stellt man fest, dass die großen Anbieter oftmals vertikal integriert sind und somit eigene Raffineriekapazitäten besitzen, während dies bei den kleineren Ketten und freien Tankstellen nicht der Fall ist. Aus der industrieökonomischen Literatur ist bekannt, dass aus solchen vertikalen Strukturen neue wettbewerbliche Probleme erwachsen können, die sich unter anderem in Diskriminierungspraktiken zwischen der eigenen nachgelagerten Tochterfirma und den Tankstellen der Konkurrenz äußern könnten. Dies ist ein wichtiger Aspekt, der in der Sektoruntersuchung des Bundeskartellamts kaum Beachtung gefunden hat, aus unserer Sicht aber erhebliche Bedeutung für die Wettbewerbsintensität auf den Kraftstoffmärkten aufweist. Die Studie ist im Folgenden nun wie folgt aufgebaut: Zunächst erfolgt in Kapitel 2 eine kurze Beschreibung der Kraftstoffmärkte in Deutschland sowie eine Zusammenfassung der Ergebnisse der Sektoruntersuchung des Bundeskartellamts. Im dritten Kapitel werden dann unterschiedliche Regulierungsmaßnahmen, die bereits in anderen Ländern Anwendung finden, diskutiert. Dazu werden auch die Ergebnisse einer experimentellen Studie präsentiert, welche am DICE jüngst durchgeführt wurde. Kapitel 4 fasst die Ergebnisse der Befragung unter Autofahrern und Autofahrerinnen zusammen und beschreibt das Konsumentenverhalten beim Kraftstoffkonsum. Im fünften Kapitel erfolgt dann eine Bewertung möglicher Handlungsoptionen. Hierzu werden zunächst die bereits angewandten Maßnahmen zur Beeinflussung der Preisbildung diskutiert. Anschließend wird analysiert, welche Optionen aus der vom Bundeskartellamt festgestellten kollektiven Marktbeherrschung in Bezug auf einen möglichen Behinderungsmissbrauch bestehen. Als Maßnahmen, die eine Sensibilisierung der Nachfrager zum Ziel hat, werden dann mögliche Instrumente der Informationspolitik diskutiert. Kapitel 6 schließt letztendlich mit einem Fazit. 4

7 2 Kraftstoffmärkte in Deutschland 2 Kraftstoffmärkte in Deutschland 2.1 Marktabgrenzung Um eine adäquate Wettbewerbsanalyse erstellen zu können, ist es notwendig, eine Marktabgrenzung in sachlicher und regionaler Hinsicht durchzuführen. In manchen Fällen ist auch eine Abgrenzung in zeitlicher Hinsicht erforderlich. Dies ist im vorliegenden Fall eher als nachrangig zu betrachten. Im Rahmen der Abgrenzung von Endkundenkraftstoffmärkten wird vom Bundeskartellamt in sachlich getrennte Märkte für Otto- und Dieselkraftstoffe unterschieden (vgl. Bundeskartellamt, 2011, S. 44). Diese Trennung der beiden Märkte beruht auf dem Bedarfsmarktkonzept, welche Produkte in sachlicher Hinsicht in Bezug auf ihre Substituierbarkeit aus Sicht der Konsumenten abgrenzt (vgl. Olten, 1998, S. 184). Dieser Marktabgrenzung ist inzwischen auch das Oberlandesgericht Düsseldorf in einer Entscheidung gefolgt. 3 Auch die Europäische Kommission grenzt für jedes Raffinerieprodukt einen eigenen Markt ab. Somit ergeben sich unter anderem sachlich getrennte Märkte für: 1. unverbleites Benzin, 2. Dieselkraftstoff, 3. Heizöl. Diese Marktabgrenzung folgt dem Bedarfsmarktkonzept, welches Produkte einem gemeinsamen Markt zuordnet, wenn sie für einen verständigen Verbraucher aufgrund ihrer Produkteigenschaften als austauschbar anzusehen sind. 4 Otto- und Dieselkraftstoffe sind aufgrund unterschiedlicher technischer Eigenschaften der Motoren zumindest kurzfristig nicht austauschbar, und aus diesem Grund stellen die beiden Kraftstoffarten keine Substitute dar (vgl. Bundeskartellamt, 2011, S. 45). Auch die Wettbewerbsverhältnisse schätzt das Bundeskartellamt in seiner Sektoruntersuchung deutlich verschieden zwischen den Kraftstoffarten ein, was durch die teilweise unterschiedliche Preisentwicklung der beiden Kraftstoffarten belegt wird. In geographischer Dimension nimmt das Bundeskartellamt eine Abgrenzung in regionale Märkte vor. Der Forderung der Mineralölindustrie nach einer bundesweiten Marktabgrenzung wurde nicht entsprochen. Mit Hilfe des sogenannten Erreichbarkeitsmodells des Bundesamtes für Bauwesen und Raumordnung wurden regionale Märkte ermittelt, welche einen Radius von 25 Kilometern um den entsprechenden Tankstellenbetrieb aufweisen (vgl. Bundeskartellamt, 2011, S ). Diese regionale Marktabgrenzung ist in etwa im Einklang mit den Daten aus der in Kapitel 4 beschriebenen repräsentativen Befragung von Autofahrern und Autofahrerinnen. Auf die Frage, welche Entfernung die am häufigsten genutzte Tankstelle zur Wohnung hat, gaben 96% der Befragten an, dass dies weniger als 25 Kilometer seien. Mit einer regionalen Marktabgrenzung von 25 Kilometern um den Tankstellenbetrieb im Radius dürfte der relevante Markt auf jeden Fall erfasst sein. Eher dürfte diese Marktabgrenzung in der Tendenz zu großzügig sein als dass sie zu kleinteilig wäre. Anders ausgedrückt, dürfte diese Marktabgrenzung aus Konsumentensicht, je nach Tankstellendichte, sicherlich als groß zu bezeichnen sein. So ist anzunehmen, dass in ländlichen Gebieten zwar größere Umwege in Kauf genommen werden müssen, die Anzahl der Tank- 3 Vgl. OLG Düsseldorf, Beschluss vom , Az. VI-2 Kart6/09 (V). 4 Zum Bedarfsmarktkonzept und seinen Schwachpunkten vgl. z.b. Schulz, 2003, S

8 Kapitel 2 stellen pro Quadratkilometer in Städten jedoch so groß ist, dass deutlich kleinere Teilmärkte entstehen. Eine regionale Marktabgrenzung ist auch deshalb sinnvoll, weil grundsätzlich zwar eine bundesweite Preisfestsetzung durch die Mineralölkonzerne erfolgt, aber regionale Anpassungen vorgenommen werden (vgl. Bundeskartellamt, 2009, S ). Nach der Klärung der Marktabgrenzung werden im folgenden Abschnitt nun die wesentlichen Ergebnisse der Sektoruntersuchung des Bundeskartellamts vorgestellt. 2.2 Ergebnisse der Sektoruntersuchung des Bundeskartellamts Tankstellen an Bundesautobahnen Im Mai 2011 hat das Bundeskartellamt die Ergebnisse der Sektoruntersuchung Kraftstoffe vorgestellt. Dabei wurde zwischen Tankstellen an Bundesautobahnen und anderen Straßentankstellen unterschieden. Das Kartellamt hat festgestellt, dass Autobahntankstellen für die Mineralölunternehmen sehr attraktiv sind, weil dort höhere Preise erzielt werden und außerdem die abgesetzte Menge etwa doppelt so hoch ist, wie dies bei Straßentankstellen der Fall ist (siehe Bundeskartellamt, 2011, S. 15). Die Rechte zum Verkauf von Kraft- und Schmierstoffen an einer der 350 Tankstellen an Bundesautobahnen hat die Tank & Rast von der Bundesrepublik Deutschland übernommen. Traditionell wurden die Rechte an Autobahntankstellen umgekehrt proportional zu den Marktanteilen der Unternehmen im Straßenbereich vergeben, um wettbewerbsfördernd zu wirken. Als Reaktion darauf wurde allerdings seitens der Mineralölunternehmen ein Arbeitskreis gegründet, der Anpassungen im Straßenbereich berechnete, um den Effekt der Vergabe an Autobahntankstellen wieder auszugleichen. Darüber hinaus stellte auch das Vergütungssystem von Tank & Rast ein wettbewerbliches Problem dar, da die Pacht, welche die Tankstellenbetreiber an die Tank & Rast entrichten mussten, direkt von der abgesetzten Kraftstoffmenge abhing. Daraus erwuchs für die Mineralölunternehmen der Anreiz, eher die Preise hoch zu halten und weniger Kraftstoffe zu verkaufen als eine höhere Menge an Kraftstoff zu niedrigeren Preisen zu verkaufen. Eine von der Kraftstoffmenge abhängige Pacht führt daher, sofern der Tankstellenpächter gewinnorientiert arbeitet, zu höheren Preisen und geringeren Verkaufsmengen als eine pauschale Abgabe oder eine umsatz- oder eine gewinnbezogene Pacht. Im vergangenen Jahr wurden von Tank & Rast neue Vergaberichtlinien in Abstimmung mit dem Bundeskartellamt entwickelt, um dort eine wettbewerbssteigernde Wirkung zu erzielen. 5 Ob diese neuen Vergabebedingungen nun letzten Endes tatsächlich zu einer verbesserten Wettbewerbssituation führen, sollte evaluiert werden, sobald ausreichende Erfahrungen vorliegen Straßentankstellen Auf den regionalen Märkten für Otto- und Dieselkraftstoff existierten im Jahr 2011 knapp Tankstellen. Das Bundeskartellamt kommt in seiner Untersuchung zu dem Ergebnis, dass ein marktbeherrschendes Fünfer-Oligopol bestehend aus den Unternehmen BP (Aral), ConocoPhilipps (Jet), ExxonMobil (Esso), Shell und Total existiert. Diese Unternehmen verfügen als einzige in Deutschland über Raffinieriekapazitäten. Das Bundeskartellamt bezeichnet den Zugriff auf Raffi- 5 Das aktuelle Vergabemodell sieht vor, dass 65% der Lizenzen bis Ende 2017 im Quotenregime verbleiben und 30% der Belieferungsrechte ab 2013 für fünf Jahre per Ausschreibung vergeben werden. Die verbleibenden 5% der Standorte werden ab 2013 durch Tank & Rast selbst beliefert (vgl. Autobahn Tank & Rast Holding, 2011). 6

9 2 Kraftstoffmärkte in Deutschland neriekapazitäten als wichtigen Machtfaktor im Tankstellengeschäft. Auf diesen Aspekt kommen wir im Rahmen unserer Analyse der vertikalen Strukturen zwischen Raffineriemärkten und Kraftstoffmärkten im Verlauf der vorliegenden Studie noch zurück. Die fünf genannten Unternehmen vereinigen 64,6% des jährlichen Kraftstoffabsatzes in Deutschland auf sich. Die restliche Menge wird von wenigen großen Unternehmen wie Orlen, Tamoil, OMV und ENI sowie einer Vielzahl kleinerer Unternehmen vertrieben (vgl. Bundeskartellamt, 2011, S. 21). Das Bundeskartellamt hat keine Belege dafür gefunden, dass explizite Absprachen zwischen den marktbeherrschenden Unternehmen bestehen. Vielmehr geht das Bundeskartellamt von einem bewussten, aber nicht explizit abgesprochenen Parallelverhalten aus, das aufgrund der strukturellen Bedingungen auf den Kraftstoffmärkten wesentlich vereinfacht wird. Dieses Parallelverhalten wird grundsätzlich durch folgende Faktoren deutlich begünstigt: 6 Tabelle 1: Einflussfaktoren auf das Parallelverhalten Marktcharakteristika Hohe gemeinsame Marktanteile Hohe Markttransparenz Produkthomogenität Relativ geringe Produktinnovationen Geringe Preiselastizität der Nachfrage Häufig wiederholte Interaktionen zwischen den marktbeherrschenden Unternehmen Verflechtungen zwischen den Unternehmen sowie Wechselseitige Abhängigkeiten zwischen den Unternehmen Quelle: In Anlehnung an Bundeskartellamt (2011, S ). Die Betrachtung der oben genannten Faktoren verdeutlicht, dass diese Aspekte im Fall von Kraftstoffmärkten überwiegend erfüllt sein dürften. Insbesondere der hohe Grad der Produkthomogenität sowie das im Vergleich zu anderen Branchen niedrige Innovationspotenzial erleichtern eine implizite Koordination erheblich (vgl. dazu auch Bundeskartellamt, 2011, S. 22). Eine gewisse Produktdifferenzierung erfolgt allerdings durch die geographische Lage der Tankstellen, sodass nicht alle Tankstellen für alle Verbraucher gleichermaßen gute Substitute darstellen, z.b. weil eine Tankstelle weiter entfernt ist vom Wohnort als eine andere oder weil eine Tankstelle auf dem Weg zur Arbeit liegt, eine andere aber nicht. Eine weitere Differenzierung erfolgt über den Markennamen und das Shop-Angebot. Inwiefern diese Differenzierungen für die Verbraucher relevant sind, sollte durch die in Kapitel 4 beschriebene Umfrage unter Autofahrern und Autofahrerinnen eruiert werden, um die unterschiedliche Wechselbereitschaft verschiedener Autofahrergruppen analysieren zu können. Dies wiederum ist zum einen bedeutsam für die Einschätzung etwaiger Informationssysteme für Autofahrer, zum anderen für die Anreize für Mineralölunternehmen aus dem vom Bundeskartellamt eruierten gemeinsamen Parallelverhalten ggf. als Preisbrecher auszuscheren. 6 Für eine detaillierte Diskussion siehe Lipczynski, Wilson und Goddard (2009, S ). 7

10 Kapitel 2 Stabilisierend für das Parallelverhalten ist tendenziell die hohe Markttransparenz, welche wirksame Bestrafungsmaßnahmen erlaubt, sollte eine Tankstelle als aggressiver Preisbrecher im Markt agieren. Im Vergleich zu ihren Konkurrenten außerhalb des marktbeherrschenden Oligopols sind die Unternehmen innerhalb des Oligopols vergleichsweise symmetrisch in Bezug auf ihre Ausrichtung. Zudem besitzen die fünf großen Unternehmen die wesentlichen Raffineriekapazitäten in Deutschland. 7 Dies führt dazu, dass die Unternehmen relativ ähnliche Interessenlagen haben und sich daher auch gut koordinieren können. Insgesamt besitzen die fünf Unternehmen eine starke Marktstellung gegenüber den übrigen Anbietern. Zudem werden sie durch den schwierigen Markteintritt in das Tankstellengeschäft geschützt. Ein weiterer wichtiger Faktor für die Wettbewerbsintensität der Kraftstoffmärkte sind sogenannte Tank- beziehungsweise Servicekarten, welche überwiegend an Geschäftskunden ausgegeben werden. Diese Karten spielen im Bereich des Dieselkraftstoffs eine größere Rolle als im Bereich von Ottokraftstoff, da im Dieselbereich etwa 40% des Gesamtumsatzes über solche Karten abgewickelt werden und die marktbeherrschenden Unternehmen 80% dieses Umsatzes abwickeln (vgl. Bundeskartellamt, 2011: 23). Bei Ottokraftstoff wickeln die fünf Unternehmen hingegen nur etwa 50% des über solche Karten erzielten Umsatzes ab. Die Karten können durch Akzeptanzvereinbarungen auch an fremden Tankstellen angenommen werden, wodurch man in der Lage ist, das Netz deutlich zu vergrößern. Aufgrund ihrer hohen Marktanteile dürften die fünf Unternehmen die einzigen sein, welche ein Netz ausreichender Größe aufweisen, um ein solches Kartenprogramm wirtschaftlich zu betreiben. Eine weitere wichtige Erkenntnis der Sektoruntersuchung ist, dass der Einfluss der marktbeherrschenden Unternehmen über ihre eigenen Tankstellen hinaus geht, weil neben den eigenen Tankstellen auch andere Stationen, wie z.b. freie Tankstellen, mit Kraftstoffen beliefert werden und dadurch auch gewissen Preisrestriktionen unterliegen (vgl. Bundeskartellamt, 2011: 25). Ohne den Einfluss auf Tankstellen außerhalb ihres eigenen Netzes wäre der Marktanteil der großen Mineralölkonzerne wesentlich geringer. Aus unserer Sicht stellen sogenannte Preis-Kosten-Scheren ein ernstes Problem im Kraftstoffmarkt dar. Die großen Mineralölunternehmen besitzen selbst alle wesentlichen Raffineriekapazitäten und beliefern gleichzeitig ihre eigenen Ketten sowie freie Tankstellen. 8 Durch die ausgeprägte vertikale Integration besteht tendenziell die Gefahr, dass durch sogenannte Preis-Kosten-Scheren ein Verdrängungsprozess kleiner Ketten bzw. einzelner freier Tankstellen ausgelöst wird. Ist die Marge zwischen den erzielbaren Verkaufspreisen für Kraftstoffe und den jeweiligen Einkaufspreisen, welche im Wesentlichen die variablen Kosten aus Sicht einer unabhängigen Tankstelle bestimmen, zu gering, ist ein wirtschaftlicher Betrieb einer unabhängigen Tankstelle nicht mehr möglich. Damit sind die Großhandelspreise auf Raffinerieebene eine wesentliche Stellschraube, mit der die fünf großen Anbieter den Wettbewerb unter Tankstellen, beeinflussen können. Die vertikale Integration der im marktbeherrschenden Oligopol beteiligten Unternehmen spielt daher eine herausragende Rolle für den Tankstellenwettbewerb. 7 Eine detaillierte Beschreibung des Raffineriesektors in Deutschland findet sich bei Bräuninger, Leschus und Matthies (2010). 8 Zum Behinderungsmissbrauch siehe allgemein Schmidt und Schmidt (2006, Kapitel 3.II). Für eine detaillierte Analyse von Preis-Kosten-Scheren siehe Haucap und Heimeshoff (2009). 8

11 2 Kraftstoffmärkte in Deutschland Daneben spielt eine detaillierte Preisanalyse für mehr als 400 Tankstellen von 19 Mineralölunternehmen in Hamburg, Leipzig, Köln und München eine wichtige Rolle in der Sektoruntersuchung. Vom bis zum wurden für die genannten Tankstellen alle Preisänderungen untersucht. Die Ergebnisse sollen hier nicht im Detail dargestellt werden. Im Kern wurden sogenannte Edgeworth-Zyklen nachgewiesen, die einen charakteristischen Verlauf einer Preiszeitreihe beschreiben. Zunächst erfolgt eine deutliche Preiserhöhung, welche anschließend erst durch viele kleine Preissenkungen wieder abgebaut wird. Dieses Konzept wurde von Maskin und Tirole (1988) entwickelt und auch auf anderen Kraftstoffmärkten, wie z.b. in den USA, nachgewiesen (vgl. Noel, 2009). Von Friederiszick (2011) wird die Existenz von Edgeworth-Zyklen als Indikator für Wettbewerb interpretiert. Diese Argumentation beruht auf den Erkenntnissen von Noel (z.b. Noel, 2007 und 2009), der feststellt, dass Edgeworth-Zyklen typischerweise auf Märkten auftreten, die neben den oligopolistischen Anbietern eine möglichst hohe Anzahl kleiner wettbewerblicher Anbieter aufweisen. Aufgrund des wettbewerblichen Rands kommt es hier zu stärkeren Korrosion möglicher Absprachen und somit zu Preissenkungen. Ist hingegen der Marktanteil des Wettbewerbsrandes gering und somit die Marktmacht der Oligopolisten höher, sind eher rigide Preise zu beobachten. Insbesondere zeigen empirische Untersuchungen aus den USA und Kanada, dass die Edgeworth-Zyklen schneller verlaufen und mehr Preisänderungen zu beobachten sind, wenn Märkte durch intensiveren Wettbewerb gekennzeichnet sind, während weniger Preisänderungen und dementsprechend langsamer verlaufende Edgeworth-Zyklen bei weniger intensivem Wettbewerb zu beobachten sind (vgl. Noel, 2007a, 2007b). Das Bundeskartellamt hält jedoch diese Interpretation für zu weitgehend (vgl. Friederiszick, 2011, Ewald und Gleave, 2011). Aus theoretischer Sicht ist dazu zu sagen, dass Maskin und Tirole ihr Modell durchaus als Ansatz zur Modellierung von Tacit Collusion also implizierter Koordinierung sehen (vgl. Maskin und Tirole, 1988, S. 592). So mag man argumentieren, dass die Existenz des wettbewerblichen Rands augenscheinlich nicht ausreichend ist, um die Kraftstoffpreise dauerhaft auf wettbewerblichem Niveau zu halten. Auch wenn ein mehrfaches Absenken der Preise beobachtet werden kann, sind die großen Anbieter immer wieder in der Lage, die Preise deutlich über eben dieses Wettbewerbsniveau zu erhöhen. Der Anreiz der Unternehmen im wettbewerblichen Rand könnte zudem darin liegen, die wiederkehrenden Preiserhöhungen zu nutzen, um selbst höhere Umsätze zu generieren, indem auf ein aggressives Preissetzungsverhalten verzichtet wird. Nur langsam kommt es dann zu einer sukzessiven Preissenkung. Die Existenz von Edgeworth-Zyklen lässt allein also nicht auf wirksamen Wettbewerb schließen, ebenso kann (wie ursprünglich auch von Maskin und Tirole (1988) angenommen) ein Hinweis auf implizite Kollusion vorliegen. 9

12 Kapitel 2 Zu konzedieren ist jedoch, dass der Befund des Kartellamtes, wonach die Häufigkeit der Preisveränderungen in den vergangenen Jahren nochmal stark angestiegen sei (und zwar in Köln bei Preiserhöhungen von auf und bei Preissenkungen von auf pro Jahr), den Verdacht implizit abgestimmten Parallelverhaltens nicht unbedingt erhärtet. Auch die Tatsache, dass Preiserhöhungen dort deutlich seltener vorkommen als Preissenkungen, kann im Lichte der empirischen Kartellforschung zunächst kaum als Indiz für mangelnden Wettbewerb herangezogen werden. Wie umfangreiche Studien von Michael Noel, einem ausgewiesenen Experten des amerikanischen Tankstellenmarktes, ergeben haben, zeigte sich in einer Vergleichsstudie von Benzinpreisen an Tankstellen in 19 kanadischen Städten über elf Jahre, dass Preisänderungen allgemein häufiger sind, je intensiver der Wettbewerb unter den Tankstellen ist, z.b. weil es mehr verschiedene Ketten gibt oder mehr unabhängige Tankstellen, die eine aggressive Preisstrategie fahren (für Details vgl. Noel, 2007a). Häufige Preisänderungen sind demzufolge eher ein Zeichen dafür, dass eine Kartellvereinbarung oder stillschweigende Übereinkünfte nicht reibungslos funktionieren Handlungsempfehlungen Aus den Erkenntnissen des Bundeskartellamts ergeben sich verschiedene Handlungsempfehlungen, die in der Sektoruntersuchung diskutiert werden. Zunächst sollen künftig weitere Zukäufe von Tankstellen untersagt oder nur unter bestimmten Auflagen freigegeben werden, was aufgrund der aktuellen Marktstruktur direkt abgeleitet werden kann. Darüber hinaus sollte in Zukunft stärker als bisher geprüft werden, ob gegenüber kleinen und mittleren Unternehmen im Kraftstoffmarkt wettbewerbswidriges Verhalten der Oligopolunternehmen zu verzeichnen ist. Ob in Bezug auf die Preisbildung Maßnahmen zu ergreifen sind, wird zunächst offengelassen. Strukturelle Eingriffe in den Markt werden nicht in Aussicht gestellt. Eine ausführliche Diskussion bisheriger Preisregulierungsmaßnahmen in der Praxis führen wir im folgenden Kapitel. Darin werden die Vor- und Nachteile solcher Verfahren diskutiert und eine experimentelle Evaluation der unterschiedlichen Regulierungsdesigns vorgenommen. 10

13 3 Regulierung des Endkundenmarktes für Kraftstoffe: Internationale Erfahrungen 3 Regulierung des Endkundenmarktes für Kraftstoffe: Internationale Erfahrungen 3.1 Einige grundlegende Bemerkungen In den letzten Jahren wurden in verschiedenen Staaten Regulierungsmaßnahmen eingeführt, um den Preisbildungsmechanismus bei Tankstellen in bestimmter Form einzuschränken. Hierbei stehen fast immer zwei Aspekte im Mittelpunkt der Regulierungsmaßnahmen: 1. Die Begrenzung der Frequenz der Preissetzung und damit eine Verringerung der Preisvolatilität sowie 2. Maßnahmen zur Steigerung der vertikalen Markttransparenz zur verbesserten Information der Verbraucher. Die Begrenzung der Frequenz von Preisänderungen wird in der Regel dadurch erreicht, dass den Anbietern eine bestimmte Häufigkeit von Preisänderungen (z.b. einmal pro Tag) vorgegeben wird. Hierbei können symmetrische und asymmetrische Ansätze unterschieden werden. Bei symmetrischen Ansätzen wird nicht zwischen Preiserhöhungen und Preissenkungen unterschieden, das heißt, die Unternehmen können ihre Preise im Einklang mit der Regulierung in beide Richtungen ändern. Bei asymmetrischen Regulierungsmaßnahmen wird hingegen zwischen Preiserhöhungen und Preissenkungen unterschieden. In Österreich dürfen die Preise beispielsweise nur einmal täglich um Uhr mittags erhöht werden, während Preissenkungen jederzeit möglich sind. Erhöhte Transparenz wird zum einen bereits durch die verringerte Frequenz der Preisänderungen erreicht. In einigen Fällen werden aber auch Preismeldesysteme eingeführt, die beispielsweise durch Internetplattformen, wie z.b. Fuel Watch in Australien, realisiert werden. Den Konsumenten soll dadurch ein vereinfachter Überblick über die für sie relevanten Preise zu geringeren Transaktionskosten ermöglicht werden. In den folgenden Abschnitten werden die Regulierungsmaßnahmen in Österreich, Luxemburg, Australien und Kanada vorgestellt und im Hinblick auf ihre Auswirkungen auf die Verbraucherwohlfahrt beurteilt. 3.2 Markteingriffe in Österreich Die Diskussion um hohe Kraftstoffpreise in Österreich ist vergleichbar zu der seit langem in Deutschland geführten Debatte. 9 Zum ist in Österreich eine überarbeitete Verordnung (BGBl. II 484/2010) zur Regulierung der Kraftstoffpreise in Kraft getreten, die auf einer früheren Regelungen von Juli 2009 aufbaut (BGBl. II Nr. 190/2009). Das Österreichische Modell reguliert seit Juli 2009 die Preissetzung der Marktteilnehmer in asymmetrischer Form. Preiserhöhungen dürfen nur einmal pro Tag durchgeführt werden, während Preissenkungen jederzeit möglich sind. Ausschlaggebend für diese Gesetzesänderung war, dass ab 2008 an den österreichischen Tankstellen vermehrt mehrere Preiserhöhungen im Laufe des Tages zu beobachten waren. Während die 2009er Regelung noch unterschiedliche Preisanpassungen für die verschiedenen Betriebsarten (Automatentankstellen, 24-Stunden-Betrieben, etc.) vorgesehen hat, ist ab 2011 für alle Tankstellen eine Preiserhöhung ausschließlich um Uhr mittags möglich. Eine Anpassung der Preise an die im Tagesverlauf schwankende Nachfrage ist damit nicht möglich. 9 Zur Marktstruktur auf dem österreichischen Kraftstoffmarkt vgl. Bundeswettbewerbsbehörde (2011) und dort insbesondere Kapitel

14 Kapitel 3 Neben der Einführung von Regeln zur Beschränkung der Frequenz von Preisänderungen hat die Energie-Control Austria als Regulierungsbehörde auch eine Online-Plattform eingerichtet, welche der Erhöhung der vertikalen Markttransparenz für die Verbraucher dient. Hier besteht die Möglichkeit Tankstellensuchen durchzuführen und auf diesem Wege die günstigsten Anbieter zu finden (vgl. Das österreichische Preistransparenzgesetz verpflichtet alle Betreiber von Tankstellen in Österreich dazu, Preisänderungen für Superbenzin und Diesel in die entsprechende Datenbank einzuspeisen und damit die notwendigen Daten für die Informationsplattform zur Verfügung zu stellen. Das österreichische Modell beinhaltet somit neben Preisregeln auch Komponenten zur Erhöhung der Markttransparenz für Konsumenten. Berninghaus, Hesch und Hildenbrand (2012) haben den im Rahmen der Regulierung in Österreich implementierten Mechanismus sowohl mit Hilfe eines einfachen spieltheoretischen Modells als auch anhand von Laborexperimenten jüngst analysiert. Ihre Ergebnisse bestätigen die in der Wissenschaft überwiegend vorhandene skeptische Bewertung der österreichischen Maßnahme. Die experimentellen Ergebnisse zeigen, dass das Österreichische Modell eher kollusionsfördernd wirkt und somit nicht mit der Intention konform geht, die Preise zu senken. Im Rahmen der Experimente stellen Berninghaus, Hesch und Hildenbrand (2012) zwar fest, dass die regulierten Preise weniger volatil sind als ihre nicht regulierten Pendants, sich unter dem Regulierungsregime aber ein höheres Preisniveau einstellt. Eine geringere Volatilität ist für die Verbraucher sicherlich nur begrenzt positiv, wenn die Maßnahme zugleich zu höheren Preisen führt. Aus ökonomischer Sicht ist eine regulatorische Maßnahme, die zwar die Preisvariation im Kraftstoffmarkt senkt, aber nicht das Preisniveau, eher mit Skepsis zu bewerten. Ganz allgemein sollte daher Vorsicht bei staatlichen Eingriffen in das Marktgeschehen walten, sofern nicht belastbar belegt werden kann, dass die gewünschten Ziele sich auch mit der Maßnahme erreichen lassen. Einschränkend ist jedoch anzumerken, dass der Ansatz von Berninghaus, Hesch und Hildenbrand (2012) eine ganz Reihe von Limitationen aufweist, die eine Übertragung der Modellergebnisse in die Realität erschweren. Erstens untersuchen die Autoren eine Situation mit lediglich zwei Tankstellen. Aus der experimentellen Spieltheorie ist bekannt, dass gerade Situationen mit nur zwei Anbietern ganz besonders anfällig für kollusives Verhalten sind (vgl. z.b. Huck, Normann und Oechssler, 2004). Ob sich das kollusive Verhalten auch bei drei, vier oder mehr Anbietern zeigen würde, kann nicht beantwortet werden. Jedoch ist gerade auf Tankstellenmärkten durchaus davon auszugehen, dass mehr als nur zwei Tankstellen in (eingeschränktem) Wettbewerb zueinander stehen. Zweitens können die beiden Spieler bei Berninghaus, Hesch und Hildenbrand (2012) lediglich zwischen vier Preisen (1, 2, 3 und 4) auswählen. In der Realität können Preise jedoch prinzipiell beliebig angepasst werden. Eine Auswahl von nur vier Preisen erleichtert wiederum die Koordination ganz erheblich, verglichen mit einer Situation mit prinzipiell beliebig vielen Preisen. Und drittens ist die von den Autoren vorgegebene Auszahlungsmatrix relativ stark kollusionsfördernd. Bei erfolgreicher Kollusion (4, 4) kann der Profit der Spieler im Vergleich zur Wettbewerbssituation (1, 1) verdoppelt werden. Um die Robustheit dieser Ergebnisse zu untersuchen, sind am DICE daher ebenfalls Experimente durchgeführt worden, welche die Realitäten des Tankstellenmarktes deutlich besser (wenn natürlich auch nicht perfekt) erfassen. Über diese Ergebnisse berichten wir im Detail in Abschnitt

15 3 Regulierung des Endkundenmarktes für Kraftstoffe: Internationale Erfahrungen 3.3 Markteingriffe in Luxemburg Luxemburg geht in seinen Regulierungsbemühungen deutlich weiter als der Gesetzgeber in Österreich. Der Markteingriff in Luxemburg basiert auf einer Vereinbarung zwischen Regierung und Mineralölwirtschaft (OECD, 2011). Der Marktpreis basiert auf den Großhandelspreisen für Kraftstoffe in Antwerpen (Platt s Antwerp CIF Product Prices) und einer behördlich ermittelten angemessenen Marge für den Verkauf. Darüber hinaus werden Transportkosten für einen Transport von Antwerpen nach Luxemburg aufgeschlagen. Somit setzt die Regierung eine Preisobergrenze, welche bei der Preissetzung an den Tankstellen nicht überschritten werden darf. Aus der regulierungsökonomischen Literatur ist allerdings lange bekannt, dass die behördliche Festlegung angemessener Margen keine triviale Aufgabe ist. Zum einen soll nämlich verhindert werden, dass die Unternehmen unangemessen hohe Margen erzielen, die über dem Wettbewerbsniveau liegen. Zum anderen sollen die Margen aber ausreichen, um die Kosten zu decken und einen angemessenen Gewinn zu ermöglichen. Die Höhe eines solchen Gewinns selbst ist in aller Regel umstritten und muss aus Durchschnittswerten anderer Industrien ermittelt werden. Dabei ist aber anzumerken, dass solche Richtwerte nur Anhaltspunkte bieten können und in Abhängigkeit der speziellen Gegebenheiten der Mineralölindustrie angepasst werden müssen. Es ist somit sehr fraglich, ob durch eine solche Maßnahme ein Wohlfahrtsgewinn und bessere Bedingungen für die Konsumenten erreicht werden können. Markteintritt und -austritt werden so gebremst, ebenso wie etwaige Innovationen durch die Mineralölwirtschaft. Zugleich zeigt die Erfahrung aus anderen Sektoren in der Vergangenheit, dass eine rein kostenorientierte Preisregulierung in aller Regel dazu führt, dass Unternehmen Kosten produzieren und der Wettbewerb erlahmt, weil die Unternehmen leicht dazu neigen, sich an die Preisobergrenze zu halten. Es ist daher zweifelhaft, ob eine Preisfestsetzung durch staatliche Stellen abseits von dauerhaften Monopolen mit nur einem Anbieter langfristig bessere Ergebnisse für die Verbraucher liefert als eine Preisbildung am Markt. Preisregulierung sollte daher immer die Ultima Ratio für solche Fälle bleiben, in denen Wettbewerb dauerhaft nicht möglich ist. Die Übertragbarkeit des luxemburgischen Modells auf andere Länder ist aufgrund der speziellen Gegebenheiten ohnehin unklar, da Luxemburg als kleines Land sicherlich deutlich andere Rahmenbedingungen aufweist als seine größeren europäischen Nachbarn. 3.4 Regulierung der Kraftstoffpreise in der kanadischen Provinz Nova Scotia Die kanadische Provinz Nova Scotia hat zum ebenfalls eine Regulierung der Kraftstoffpreise eingeführt. Ziel dieser Regulierungsmaßnahmen war es, die Konsumenten vor den starken Schwankungen von Kraftstoffpreisen zu schützen und unabhängigen Tankstellenketten beziehungsweise Betreibern einzelner Tankstellen angemessene Gewinne zu sichern. Im Vergleich zur Regulierung in Österreich und Luxemburg geht der kanadische Ansatz allerdings wesentlich weiter. Während in Österreich lediglich die Häufigkeit von Preiserhöhungen vermindert wird und in Luxemburg eine Preisobergrenze eingeführt wurde, wird in Nova Scotia sogar der tatsächliche Preis festgelegt. Basis des Endkundenpreises ist der sogenannte New-York-Harbor Spot Price, auf den anschließend folgende Komponenten aufgeschlagen werden: 13

16 Kapitel 3 Großhandelsmarge von 6 Cent, Transportkosten von 0,3 bis 1,2 Cent in Abhängigkeit von der Lage in der Provinz und Eine Einzelhandelsmarge von 4 bis 5,5 Cent im Falle von Selbstbedienung und bis zu 7,5 Cent bei Bedienung Der festgelegte Preis behält anschließend für zwei Wochen seine Gültigkeit bevor eine Neuberechnung stattfindet. Sechs Monate nach der Einführung der neuen Preisregulierungsverordnung im Jahr 2006 wurde eine erste Evaluation durchgeführt (vgl. Gardner, 2007). Dabei wurden folgende Aspekte im Rahmen der Evaluation besonders gewürdigt: Preisstabilität: Die Autoren haben festgestellt, dass es zwar weniger Preisänderungen als zuvor gab, diese allerdings höher als im unregulierten Markt ausfielen (vgl. Gardner, 2007). Aufgrund des Designs der Maßnahme und der Regulierungsperiode von zwei Wochen sind diese Ergebnisse nicht überraschend. Dass die Preisunterschiede zwischen den verschiedenen Regionen in Nova Scotia ebenfalls geringer als zuvor sind, verwundert ebenfalls nicht. Struktur des Tankstellenmarktes: Ein Ziel der Maßnahme war der Schutz der freien Tankstellen vor Marktmachtmissbrauch der großen Mineralölfirmen und ihren hauseigenen Vertriebsketten. Dazu konnte 2007 nach einer so kurzen Beobachtungsperiode natürlich kaum etwas gesagt werden. Eine Umfrage unter unabhängigen Tankstellenbetreibern ergab jedoch folgendes Bild: Verbesserte Lage durch Regulierung gaben 40% an, 20% hingegen sahen ihre geschäftliche Situation verschlechtert, 20% konnten keinen Unterschied feststellen und 15% meinten, dass es für eine Bewertung zu früh sei. Insgesamt zeigt sich auch hier kein eindeutiges Bild bezüglich der Wirksamkeit der regulatorischen Maßnahme. Minimierung der Kosten der Maßnahme: Seit Einführung der Regulierung haben sich die Margen im Durschnitt erhöht. Insgesamt sind die Margen um ein bis zwei Cent pro Liter, in der Summe für den Großhandel und den Einzelhandel, gestiegen. Niedrigere Margenerhöhungen pro Liter erscheinen unrealistisch, da ansonsten die geplanten Margenerhöhungen im Einzelhandelsbereich nicht möglich wären, ohne Kürzungen zu Lasten des Großhandels durchzuführen. Als Konsequenz der Evaluation wurde die Regulierungsperiode von zwei Wochen auf eine Woche verkürzt, und es wurden höhere Aufschläge für Tankstellen mit sogenanntem Full-Service (also Bedienung beim Tankvorgang) genehmigt. 3.5 Maßnahmen zur Regulierung der Kraftstoffpreise in Australien Im australischen Bundesstaat West-Australien wurden im Jahr 2001 ebenfalls Maßnahmen ergriffen, um die Transparenz am Kraftstoffmarkt für die Konsumenten deutlich zu erhöhen (vgl. ACCC, 2007). Eine Maßnahme zur Erreichung dieses Zieles ist die sogenannte 24-Stunden-Regel : Die 14

17 3 Regulierung des Endkundenmarktes für Kraftstoffe: Internationale Erfahrungen Unternehmen müssen bis spätestens Uhr ihre Kraftstoffpreise für den nächsten Tag festlegen und an eine Online-Plattform namens Fuel Watch melden. 10 Der jeweilige Preis muss dann von 6.00 Uhr bis Uhr unverändert bleiben. Insgesamt liegen der Regulierung der Endverbraucherpreise für Kraftstoffe folgende Ziele zugrunde: Die vormals starken Schwankungen der Kraftstoffpreise innerhalb eines Tages sollen vermieden werden. Umfangreiche Preisvergleiche werden für Konsumenten kostenlos zur Verfügung gestellt. Die Preise für den kommenden Tag sind ebenfalls verfügbar, sodass Konsumenten den Kraftstoffkauf besser planen können. Neben diesen Maßnahmen für den Endverbrauchermarkt wurde im Jahr 2002 auch das sogenannte Terminal Gate Pricing System (TGP) in West-Australien eingeführt. Vergleichbar zum Endverbrauchermarkt muss der Gate-Betreiber 11 seinen Großhandelspreis für den kommenden Tag bis um Uhr bei Fuel Watch melden und diesen Preis von 8.30 Uhr an für 24 Stunden beibehalten. Diese Informationen werden ebenso wie die Endkundenpreise über die Online-Plattform Fuel Watch den Konsumenten bekannt gegeben. Die dem Kauf von Kraftstoff üblicherweise inhärente Unsicherheit, welche aufgrund der hohen Frequenz der Preisänderungen vorliegt, wird mit der Festlegung einmal täglicher Preisänderungen sicherlich deutlich reduziert. Außerdem verhindert diese Regelung, dass die Mineralölunternehmen durch Preisveränderungen während des Tages den speziellen Nachfrageverlauf der Konsumenten ausnutzen können. Hier sei auf die neueste Erhebung des ADAC zu Kraftstoffpreisen verwiesen (vgl. ADAC, 2012). Insbesondere morgens, wenn mit einer geringeren Preiselastizität zu rechnen ist, wurden dabei höhere Kraftstoffpreise als zu anderen Tageszeiten festgestellt. Eine solche Anpassung innerhalb desselben Tages ist aufgrund der westaustralischen Regelung nicht mehr möglich. Ob dies aber im Durchschnitt zu niedrigeren Preisen führt, bleibt zunächst offen. In den folgenden Abschnitten werden experimentelle Ergebnisse zu den Regelungen aus West- Australien, Österreich und Luxemburg vorgestellt, um die Eigenschaften und Wirkungen dieser Maßnahmen besser abschätzen zu können. 3.6 Experimentelle Analyse der verschiedenen Regulierungsmaßnahmen Ziele der Analyse Die exakte Analyse der Auswirkungen der verschiedenen regulatorischer Maßnahmen auf Kraftstoffmärkte gestaltet sich in der Praxis sehr schwierig, weil diese Märkte oftmals starken exogenen Einflüssen unterworfen sind, wie beispielsweise Ölpreisschocks oder Nachfrageänderungen in den Schulferien. Darüber hinaus ist eine adäquate Erhebung der notwendigen Daten extrem aufwendig und kann in der Regel nur für wenige Beispielmärkte erfolgen, wie dies auch in der Sektoruntersuchung des Bundeskartellamts der Fall ist. Im Nachhinein sind viele Daten zudem oftmals überhaupt nicht mehr verfügbar. Im Laufe der letzten zehn Jahre hat sich mit der experimentellen Wirtschaftsforschung in der Volkswirtschaftslehre eine Alternative herausgebildet, um auch in solch schwierigen Situationen 10 Fuel Watch ist eine Online-Plattform, die Konsumenten Informationen über die Preisentwicklung für Kraftstoffe bietet. 11 Gate-Betreiber sind die Großhändler und damit in der Regel die großen Ölkonzerne. 15

18 Kapitel 3 Aussagen über die Wirkungen bestimmter Maßnahmen treffen zu können (vgl. Normann und Ricciuti, 2009, Hinloopen und Normann, 2009, sowie Normann, 2011). Im Rahmen solcher Experimente ist es möglich, unter kontrollierten Bedingungen die Effekte bestimmter wirtschaftspolitischer Maßnahmen zu analysieren und einen Eindruck über die möglichen Wirkungsrichtungen zu gewinnen. Am Düsseldorfer Institut für Wettbewerbsökonomie (DICE) sind die Maßnahmen zur Regulierung der Preisbildung auf Kraftstoffmärkten in Australien, Luxemburg und Österreich einer experimentellen Analyse unterzogen worden (vgl. Haucap und Müller, 2012). Die Ergebnisse sollen im Folgenden dargestellt werden, um die Vor- und Nachteile der regulatorischen Maßnahmen besser beurteilen zu können. In den Experimenten wird der Tankstellenmarkt wesentlich realitätsnäher nachgebildet, als dies bei Berninghaus, Hesch und Hildenbrand (2012) der Fall war. Ziel war es, den Markt zwar so einfach wie möglich auszugestalten, aber dennoch alle wichtigen Charakteristika von Kraftstoffmärkten zu erfassen Ausgestaltung des Experiments Mit Hilfe der Experimente wurde untersucht, ob verschiedene Preissetzungsregeln einen signifikanten Einfluss auf die Preise und Gewinne in einem experimentellen Tankstellenmarkt haben. Höhere Gewinne sind dabei gleichbedeutend mit einer geringeren Verbraucherwohlfahrt. Konkret ging es in den Experimenten um die österreichische Regel (die lediglich eine Preiserhöhungen am Tag erlaubt, aber beliebig viele Preissenkungen), die west-australische Regel (die nur eine einzige Preisänderungen am Tag egal ob nach oben oder nach unten erlaubt) und die luxemburgische Regel (die einen Maximal-Aufschlag auf den Einkaufspreis festlegt). Für das Spiel wurden Studierende rekrutiert, die ihren individuellen Gewinn aus dem Spiel im Anschluss in bar ausgezahlt bekommen, d.h. für die Studierenden ging es wie auf echten Märkten auch um echtes Geld. In dem entwickelten experimentellen Tankstellenmarkt sind folgende Charakteristika realer Tankstellenmärkte berücksichtigt worden: Erstens wird ein räumliches Oligopol abgebildet, in dem Verbraucher sich an unterschiedlichen Orten befinden, sodass sich ihre Distanz zu den verschiedenen Tankstellen unterscheidet. Zweitens werden unterschiedliche Nachfrageniveaus zu unterschiedlichen Tageszeiten berücksichtigt. Drittens interagieren die Spieler im Experiment wiederholt und regelmäßig. Und viertens variieren auch die Ölpreise von Tag zu Tag. Um diese Charakteristika abzubilden, ist das experimentelle Design von Deck und Wilson (2008) modifiziert worden. Die Teilnehmer wurden zufällig in Vierer-Gruppen eingeteilt, wobei jeder der vier Teilnehmer in einer Gruppe einen anderen Anbieter spielte. Um Verzerrungen durch Framing-Effekte zu vermeiden, wurde den Teilnehmern nicht gesagt, dass es um Tankstellen geht, sondern der Verkauf eines fiktionalen Gutes zur Aufgabe gemacht. In dem Spiel haben dann vier in der Fläche verteilten Shops Tag für Tag um Käufer konkurriert, welche in einer quadratischen 10x10 Felder großen Hotelling-Stadt wohnen und einmal täglich einkaufen (tanken), sofern die Gesamtkosten ihre maximale Zahlungsbereitschaft nicht übersteigen. Die vier Shops befinden sich symmetrisch angeordnet auf den Feldern 3/3, 3/8, 8/3 und 8/8. Die folgende Abbildung 1 verdeutlicht dies: 16

19 3 Regulierung des Endkundenmarktes für Kraftstoffe: Internationale Erfahrungen Abbildung 1: Quadratische 10x10 Hotelling-Stadt mit vier Tankstellen Käufer: Die Kunden wurden vom Computer gesteuert, wobei sich die Einkäufer am Tag über vier Tageszeiten verteilt haben. Je 35% kauften das Gut morgens und abends, 20% in der Mittagszeit und 10% nachts. Die computergesteuerten Kunden haben das fiktive Produkt dort erworben, wo die Gesamtkosten des Einkaufs minimiert wurden. Die Gesamtkosten des Einkaufs bei Shop i bestanden aus den Fahrtkosten zu Shop i und dem Preis von Shop i. Die Fahrtkosten wurden auf 1 Taler pro Kante festgelegt, wobei keine diagonalen Wege zugelassen waren. Die maximale Distanz zu einer Tankstelle beträgt daher 14 Kanten, welche sich z.b. ergibt, wenn Käufer von Block (10, 10) zu Shop (3, 3) fahren würden. Die Minimaldistanz ist null, z.b. für die Käufer in Feld (3, 3). Wenn zwei oder mehr Shops die Preise so festgelegt hatten, dass die Gesamtkosten für die Kunden eines Feldes identisch sind, wurden diese gleichmäßig auf die entsprechenden Shops aufgeteilt. Alle Kunden hatten eine maximale Zahlungsbereitschaft von 40 Talern abzgl. ihrer Fahrtkosten. Kunden im Feld (10, 10) haben daher überhaupt nur in Shop (8, 8) gekauft, wenn der Preis dort nicht höher als 36 Taler war und sonst nirgendwo günstiger unter Berücksichtigung der Fahrtkosten. Verkäufer: Jeder der vier Spieler einer Gruppe war verantwortlich für einen Shop und konkurrierte dann das gesamte Spiel gegen dieselben drei anderen Wettbewerber (sog. fixed-matching). Alle Anbieter mussten ihre Preise simultan festlegen. Bei der Aufforderung zur Preisfestlegung wurden die Teilnehmer informiert über den aktuellen (für alle identischen) Einkaufspreis sowie die Marktergebnis- 17

20 Kapitel 3 se der letzten Runde (Tageszeit), also die Anzahl ihrer Kunden, ihren Gewinn sowie die Marktanteile und Verkaufspreise der drei Konkurrenten. Verkaufspreise unter den Einkaufspreisen waren im Experiment nicht zugelassen. Der Einkaufspreis wurde zudem nur einmal täglich verändert, sodass die Verkäufer nicht über die Preisentwicklung während des Tages spekulieren mussten. Der Einkaufspreis für den folgenden Tag war aus Sicht der Spieler zufällig zwischen 15 und 25 Talern mit einem Durchschnitt von 20 Talern. In allen Sitzungen wurde jedoch der gleiche Einkaufspreispfad verwendet, um die Ergebnisse vergleichen zu können. Treatments: Die Experimente bestanden jeweils aus zwei Phasen zu je acht Tagen, die sich wiederum in vier Tageszeiten aufteilten, wie oben beschrieben. An den Tagen 1 8 (Phase I) wurde derselbe Einkaufspreispfad benutzt wie an den Tagen 9 16 (Phase II). Im sogenannten Baseline-Szenario (B) war es den Anbietern gestattet, ihren Preise in jeder Runde zu ändern, also bis zu vier Mal pro Tag. Daneben wurden drei weitere Szenarien getestet: Die österreichische Regel (A) mit nur einer Preiserhöhung pro Tag, aber bis zu vier Preissenkungen. 12 Die west-australische Regel (W) mit nur einer einzigen Preisänderung pro Tag. Die Luxemburger Regel (L) mit einer maximalen Marge, welche auf 8 Taler fixiert wurde, was 50% der durchschnittlichen Kartellmarge (im theoretischen Modell) entspricht. Insgesamt wurden sieben sog. Treatments durchgeführt, die sich in der Reihe der Szenarien in den Phasen I und II des Spiels unterscheiden, wie in der folgenden Tabelle angegeben: Tabelle 2: Treatments Treatment Abk. Phase I Phase II Anzahl Gruppen 1 B-B Baseline Baseline 10 2 A-B Österreich Baseline 12 3 W-B West-Australien Baseline 9 4 L-B Luxemburg Baseline 13 5 B-A Baseline Österreich 11 6 B-W Baseline West-Australien 10 7 B-L Baseline Luxemburg 9 Die Treatments erlauben es, die Wirkung unterschiedlicher Preissetzungsmechanismen auf zweierlei Weise zu untersuchen und somit robustere Ergebnisse zu bekommen: Einmal lässt sich analysieren, ob sich die Firmen-Gewinne bei unterschiedlichen Anfangs-Regeln in den jeweils ersten Phasen signifikant unterscheiden (Spiele 1 bis 4). Darüber hinaus kann die Wirkung einer Regeländerung nach Phase I untersucht werden: Dabei wird verglichen, ob sich die Gewinne in den zweiten Phasen der Spiele 1, 5, 6 und 7 signifikant voneinander unterscheiden. 12 Im Experiment wurde die Preiserhöhung auf morgens festgelegt, da dann auch die neuen Einkaufspreise bekanntgegeben wurden. 18