Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände

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1 Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände Postfach Berlin Bundesministerium der Justiz Frau Dr. Birgit Grundmann Berlin per Fax: 030 / Juli 2005 Bearbeitet von Beigeordnete Dr. Vorholz/DLT Referentin Offer/DST Telefon 030/ Telefax 030/ Irene.Vorholz@Landkreistag.de Aktenzeichen V /4 Stellungnahme der Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände zum Referentenentwurf eines Gesetzes zur Änderung des Unterhaltsrechts (Unterhaltsrechtsänderungsgesetz) Ihr Schreiben vom 24. Mai 2005, Ihr Zeichen 3470/2 II Sehr geehrte Frau Dr. Grundmann, für die Übersendung des Referentenentwurfs eines Gesetzes zur Änderung des Unterhalt s- rechts (Unterhaltsrechtsänderungsgesetz) dürfen wir herzlich danken. Wir nehmen im Folgenden aus Sicht der Städte, Landkreise und Gemeinden als Jugendhilfeträger, Sozialhilfeträger und Träger der Grundsicherung für Arbeitsuchende Stellung. Zusammenfassung Die Zielrichtung des Gesetzentwurfes, mit dem die Stärkung des Kindeswohls, die Betonung des Grundsatzes der Eigenverantwortung der geschiedenen Ehepartner und die Vereinfachung des Unterhaltsrechts angestrebt wird, wird grundsätzlich begrüßt. Gerade im Unterhaltsrecht muss der Gesetzgeber besonders sensibel auf gesellschaftliche Veränderungen reagieren und gewandelte Wertvorstellungen aufgreifen. Die hohe Scheidungsrate vor allem bei Ehen von kurzer Dauer, die höhere Erwerbstätigenquote bei Müttern mit minderjährigen Kindern, aber auch die Zunahme der sog. Zweitfamilien und die steigende Zahl von Mangelfällen sind hie r- bei in den Blick zu nehmen. Mit dem vorgelegten Referentenentwurf können die formulierten Ziele jedoch nur teilweise erreicht werden. Die Änderung der unterhaltsrechtlichen Rangfolge dient der Stärkung des Kindeswohls und wird daher fachlich unterstützt, auch wenn die Einordnung der Ansprüche volljähriger Kinder im 4. Rang als nicht sachgerecht angesehen wird. Es wäre zu begrüßen, wenn sie den Ehegatten im 3. Rang gleichgestellt würden. Insgesamt ist diese Änderung nur in Mangelfällen relevant, in denen das Einkommen des Pflichtigen nicht ausreicht, um alle Bedarfe der Be- Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände Ernst-Reuter-Haus, Straße des 17. Juni 112, Berlin; Telefon (0 30) ; Telefax (0 30) post@kommunale-spitzenverbaende.de;

2 - 2 - rechtigten abzudecken. In den Fällen, in denen bislang der Regelbetrag geschuldet war, ergibt sich eine Schlechterstellung der unterhaltsberechtigten Kinder. Die Betonung der Eigenverantwortung der Ehepartner nach der Ehescheidung entspricht der gesellschaftlichen Entwicklung und wird in der Praxis auf große Akzeptanz stoßen. Die mittlerweile gefestigte Rechtsprechung zur Zumutbarkeit einer Erwerbstätigkeit für unterhaltsberechtigte Elternteile entspricht häufig nicht mehr der gesellschaftlichen Realität. Dabei ist jedoch auch zu berücksichtigen, dass die Aufnahme einer Erwerbstätigkeit nicht nur von der Bereitschaft der betroffenen Personen abhängt, sondern auch von arbeitsmarktpolitischen Rahmenbedingungen. Die sozialen Sicherungssysteme werden daher zunehmend Leistungen für geschiedene Ehepartner erbringen müssen, deren Unterhalt nicht mehr durch vorrangige Ansprüche sichergestellt wird. In der finanziellen Gesamtschau der Gesetzesfo l- gen ist daher nur mit einer Verschiebung der Sozialleistungen zu rechnen, nicht jedoch mit einer Absenkung. Auch die Vereinfachung des Unterhaltsrechts wird nur teilweise durch die Einführung eines Mindestunterhalts und die Änderung der Rangfolgen erreicht. Dem unterhaltsverpflichteten Elternteil kann die vorrangige Pflicht zur Zahlung von Kindesunterhalt zwar leichter als die bisherige Regelung vermittelt werden, die Absenkung der Unterhaltsansprüche für Kinder, die bislang den Regelsatz erhalten haben, ist für die Berechtigten jedoch schwer einsehbar. Insbesondere die Übergangsregelung wird mit der Überprüfung aller Beistandschaften bei den Jugendämtern in einem engen Zeitkorridor verbunden sein und einen hohen zusätzlichen Aufwand erfordern. Zu den einzelnen Regelungen: Zu Artikel 1, Änderung des BGB Zu 1569, 1574, Grundsatz der Eigenverantwortung Die gestärkte Eigenverantwortung des geschiedenen Ehegatten ist per se sicherlich zu begrüßen und wird allgemein als angemessen empfunden werden. Wir weisen allerdings daraufhin, dass beim Zugang zum Arbeitsmarkt bzw. beim Wiedereinstieg in den Beruf nach der Familiephase nach wie vor erhebliche tatsächliche Probleme bestehen. Es steht zu befürchten, dass der grundsätzliche Verweis auf die nacheheliche Eigenverantwortung vermehrt zur Inanspruchnahme von Sozialleistungen durch die geschiedenen Ehegatten führen wird. Zu 1609, Rangfolge mehrerer Unterhaltsberechtigter Die Änderung der Rangfolge mehrerer Unterhaltsberechtigter dürfte in der Praxis auf eine höhere Akzeptanz stoßen. Die Kommunen erkennen in Gesprächen mit Unterhaltspflichtigen in der Regel die Bereitschaft, für Kinder zu zahlen, nicht aber für den anderen Elternteil. Allerdings ändert die Rangfolge nichts an der Leistungsfähigkeit der Unterhaltspflichtigen. Sie wirkt sich ohnehin erst im Mangelfall aus, der bei Vorhandensein mehrer unterhaltsberechtigter Personen häufig eintreten wird. In Bezug auf die Unterhaltsansprüche minderjähriger Kinder ist in Mangelfällen aufgrund der wirtschaftlichen Situation damit zu rechnen, dass allenfalls die Höhe der Unterhaltsvorschussleistungen leicht absinken wird, nicht dagegen die Zahl der Empfänger. In diesem Zusammenhang sei auch auf die vom BMFSFJ in Auftrag gegebene FORSA-Studie zur Za h- lung von Unterhalt hingewiesen. Zugleich wird damit gerechnet, dass nun nachrangige

3 - 3 - Unterhaltsberechtigte (z.b. auch volljährige Kinder) verstärkt neu auf Sozialleistungen angewiesen sein werden. Zu 1612a, Mindestunterhalt minderjähriger Kinder Seit Einführung des Kindesunterhaltsgesetzes im Jahr 1998 war der Begriff des Mindestunterhaltes im Unterhaltsrecht nicht mehr vorhanden, was eine Vielzahl von gerichtlichen Entscheidungen nach sich zog. Die Einführung des sog. Existenzminimums durch das Gesetz zur Ächtung der Gewalt in der Erziehung der Kinder und Änderung des Unterhaltsrechts trug gleichfalls nicht zur Klarheit bei. Durch die Aufnahme des Begriffs Mindestunterhalt in 1612a BGB wird eine Stärkung der Rechtsklarheit erwartet, die es den Jugendämtern ermöglicht, das Unterhaltsrecht transparenter vermitteln zu können. Die Ankoppelung des Mindestunterhaltsanspruchs an den Freibetrag nach 32 Abs. 6 EStG und die dadurch wegfallende Regelbetrag-Verordnung (ebenso wie die durch die Einführung des Existenzminimums kaum noch stattfindende Kindergeldanrechnung auf den Regelbetrag) stellt in unseren Augen eine gerechtere und noch annähernd bezahlbare Verpflichtung dar, die seit Einführung des Existenzminimums nicht mehr gegeben war. Das führte zu Ungerechtigkeiten und stark sinkender Zahlungsmoral. Dem kann nun entgegengewirkt werden. Auch die Beibehaltung der Alterstufen wird für sachgerecht gehalten, auch wenn es den Unterhaltspflichtigen wie auch den gesetzlichen Vertretern Unterhaltsberechtigter immer schwer deutlich zu machen war, dass steigendes Alter auch höhere Ausgaben nach sich zieht. Es sei noch darauf hingewiesen, dass lediglich ein jährlicher Mindestunterhalt ausgewiesen ist. Die monatliche Zahlweise des Unterhaltes als ein Zwölftel des jährlichen Mindestunterhaltes des jeweils im Monat geltenden Altersstufe ist nicht ausdrücklich geregelt. Es sollte eine entsprechende Regelung aufgenommen und ergänzt werden, dass der Unterhalt mona t- lich im voraus zu erbringen ist. Zu 1612b Abs. 5 Die Praxis hält es für erforderlich, dass das Kindergeld im Unterhaltsrecht keine Rolle mehr spielt. Die Rückkehr zur hälftigen Kindergeldanrechnung als ausschließliche Anrechnungsform führt wieder zu unechten Mangelfällen, was den Betroffenen schwer zu vermitteln ist. Der Unterhalt des Kindes sollte anrechnungsfrei definiert werden. Auch fällt der Mindestunterhalt unter Anrechnung des hälftigen Kindergeldes niedriger aus als die bisher zum 1. Juli 2005 erhöhten Regelsätze. Nach den Vorschlägen des Entwurfs ergeben sich folgende Beträge: 1. Altersstufe 85 % von 304 = 259 abzüglich 77 hälftiges Kindergeld = Alterstufe 100 % von 304 = 304 abzüglich 77 hälftiges Kindergeld = Altersstufe 115 % von 304 = 349 abzüglich 77 hälftiges Kindergeld = 272. Die ausgewiesenen Zahlbeträge weichen damit von den ab 1. Juli 2005 geltenden Unterhaltsbeträgen nach unten ab. Es ergeben sich folgende Differenzen: 1. Altersstufe 199 zu 182, dies ergibt eine Differenz von Altersstufe 257 zu 227, dies ergibt eine Differenz von Altersstufe 316 zu 272, dies ergibt eine Differenz von 42.

4 - 4 - Auch diese Absenkung der Unterhaltsansprüche in vielen Fällen wird den Berechtigten schwer zu vermitteln sein. Zu Artikel 3, Übergangsvorschrift Die Übergangsvorschrift ist nicht nachvollziehbar und so auch nicht umsetzbar und vermittelbar. Die Umstellung der Alttitel ist unklar. Schon die vorgesehene Übergangsvorschrift in 15 Abs. 2 lässt klare Aussagen hinsichtlich des Bezugsbetrages (Bezugsgrößen könnten der Tabellenbetrag, der Zahlbetrag nach Kindergeldanrechnung oder der bisherige Prozentsatz selbst sein) offen. Definiert werden muss die Umstellung bei statischen Titeln und bei dynamischen Titeln, wobei hier zu differenzieren ist zwischen betragsmäßiger Titulierung bis 30. Juni 2007 und prozentualer Bezifferung. Als problematisch wird auch die Umsetzung der Rangfolge bei bestehenden Unterhaltstiteln gesehen. Nicht geteilt werden kann auch die Aussage, dass eine Umstellung bereits vorhandener Titel durch die Übergangsvorschriften behutsam vorgenommen werden könne. Da es sich prinzipiell um Individual-Unterhalt handelt, ist vorgegeben, dass eine Lösung in jedem Einzelfall gefunden werden muss. Es ist davon auszugehen, dass sämtliche Unterhaltstitel zu überprüfen und ggf. umzustellen sind. Dieses Ergebnis ist auch im Hinblick auf Vertrauensschutzargumente und aus Gründen der Rechtssicherheit nicht wünschenswert. Zum Aufwand Entgegen den Ausführungen des Referentenentwurfs gehen die Jugendämter von einem erheblichen Umsetzungs- und Vermittlungsaufwand in den nächsten Jahren aus. Bereits die letzte Änderung des Unterhaltsrechts zum 1. Januar 2001 brachte gerichtlichen Klärungsbedarf aufgrund unsicherer Rechtsauslegung mit sich, so z. B. die Verfassungskonformität der geänderten Kindergeldanrechnung. Die letzte Rechtsänderung wurde noch gar nicht in allen Punkten höchstrichterlich ausgeurteilt. Selbst die bisherigen Entscheidungen wären durch die erneute Änderung des Unterhaltsrechts überholt bzw. bedürfen zumindest der Neuprüfung und sind damit keine Grundlage mehr für die unterhaltsrechtliche Praxis. Die bisherige Rechtsentwicklung, dass jede Unterhaltsberechnung zu einer individuellen Einzelfallprüfung mit erhöhtem Ermittlungsaufwand führt, wird durch die Reform noch verstärkt. Der Aufwand für Unterhaltsberechtigte, Unterhaltspflichtige, Rechtsanwälte, Gerichte und Jugendämter steigert sich. Die schon bislang bestehenden Rechtsunsicherheiten setzen sich fort bzw. es treten neue Unsicherheiten auf. Die Rechtsprechung stellt den auf den Einzelfall ab, was z. B. die Anwendung unterhaltsrechtlicher Leitlinien nur bedingt ermöglicht. Aufgrund der vor genannten Bedenken und des Vermittlungsbedarfs in der Praxis können wir zumindest in absehbarer Zeit weder die angekündigte Vereinfachung des Unterhaltsrechts, noch die Kostenersparnis erkennen. Es werden insbesondere bei Mangelfällen und bei Be i- standschaften, in denen der Kindesunterhalt unter Berücksichtigung von Ehegattenunterhalt festgelegt wurde, umfangreiche Prüfungen, Abstimmungen und Neutitulierungen notwenig sein und ein hoher Umstellungs- und Vollzugsaufwand entstehen. Die angekündigte Kostenneutralität für die öffentliche Hand wird aufgrund der erheblichen Umsetzungskosten durch den geschilderten Mehraufwand für nicht zutreffend gehalten.

5 - 5 - Es wird folgender Mehraufwand in der Fallbearbeitung gesehen: Zum Zeitpunkt des In-Kraft-Tretens der Neuregelung muss jeder bestehende Fall dahin gehend geprüft werden, inwieweit nicht höhere Unterhaltsansprüche bestehen. Da schon zum 1. Juli 2005 eine Regelbetragserhöhung stattfand, bedeutet dies für den Fall des In-Kraft-Tretens der Unterhaltsrechtsänderung zum 1. Juli 2006 einen erneuten Falldurchlauf. Der Mindestunterhalt ist an die steuerlichen Kinderfreibeträge gekoppelt. Diese ändern sich jährlich. Bedeutet dies, dass alle Fälle zum jeweiligen Stichtag neu festgesetzt werden müssen? Dann wäre angesichts der steigenden Fallzahlen die Fallbearbeitung stark gehemmt. Bislang gab es mancherorts zwischen den öffentlich-rechtlichen Leistungsträgern die Absprache, dass bei gleichzeitiger Inanspruchnahme wegen Ehegattenunterhalts und Kindesunterhalts der Träger, der den Ehegattenunterhalt fordert, auch den Kindesunterhalt mit prüft. Dies wäre zukünftig aufgrund des Vorrangs des Kindesunterhalts nicht mehr möglich. Zudem ist damit zu rechnen, dass die Anzahl der Beistandscha f- ten steigen wird. Dies würde zu einem vermehrten Personalaufwand führen. Zur Finanzierung Es ist fraglich, ob geschiedene Ehegatten durch das Absinken in der Reihenfolge in der nachehelichen Eigenverantwortung gestärkt werden. Dies würde implizieren, dass es allein in ihrer Hand läge, einer Erwerbstätigkeit nachzugehen. Angesichts der gegenwärtigen Arbeitsmarktsituation muss dagegen davon ausgegangen werden, dass eine nicht geringe Zahl der geschiedenen Ehegatten auf Leistungen nach dem SGB II, ggf. auch dem SGB XII, angewiesen sein wird. Bei langer Unterbrechung der Erwerbstätigkeit kann das Risiko der Arbeitslosigkeit deutlich gesteigert sein. Es wird eine leichte Erhöhung der Unterhaltszahlungen der leistungsfähigen Unterhaltspflichtigen ergeben, die mit einer Verringerung der staatlichen Ersatzleistungen zugunsten des Kindes, sofern dieses bisher bedürftig war, einhergeht. Soweit die Unterhaltspflichtigen jedoch nicht leistungsfähig sind und die Änderung der Düsseldorfer Tabelle zum 1. Juli 2005 hat eine Erhöhung des Selbstbehaltes der Unterhaltspflichtigen mit sich gebracht, mithin ist mit einer Steigerung der nicht unterhaltsfähigen Pflichtigen zu rechnen werden diese auch bei der Erhöhung der Mindestunterhaltsbeträge nicht mehr zahlen können. Ausfallleistungen nach dem Unterhaltsvorschussgesetz wären daher im Ergebnis wieder als steigend zu erwarten. Insgesamt ist auch wegen der neuen Rangfolge ein Mindereinkommen bei den Elternteilen mit dem unterhaltsberechtigten Kind im Haushalt zu erwarten, so dass für diese erhöhte Sozialleistungen, insbesondere Grundsicherung für Arbeitsuchende und Sozialhilfe aufzuwenden sind. Mag der Bedarf des Kindes theoretisch besser gedeckt sein als früher, so wird dies praktisch wieder unterhöhlt. Mit freundlichen Grüßen in Vertretung Dr. Irene Vorholz