A. Leitungsgebundene Energie im Sinne des EnWG

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1 1. Vorlesung: Grundlagen der leitungsgebundenen Energieversorgung in Deutschland A. Leitungsgebundene Energie im Sinne des EnWG Das EnWG behandelt ausschließlich die leitungsgebundene Energie. Der Gesetzgeber hat in 3 EnWG 2005 eine Reihe von Legaldefinitionen vorgenommen, um Unklarheiten zu vermeiden. In 3 Nr. 14 heißt es zum Begriff der Energie: Elektrizität und Gas, soweit sie zur leitungsgebundenen Energieversorgung verwendet werden. Im EnWG, das Gegenstand dieser Vorlesung ist, geht es folglich nicht um Tankstellen, Öltanks in Häusern oder Akkus in ipods. Vielmehr steht der Netzcharakter im Vordergrund. Unerheblich ist, aus welchem Primärenergieträger die Energie gewonnen wird; die Fernwärme gehört nicht zum Energiebegriff, obgleich auch sie leitungsgebunden ist. Die Leitungsgebundenheit der Energie bringt einige Besonderheiten mit sich. Erforderlich ist zunächst eine Leitungsverbindung zwischen dem Lieferanten und dem Verbraucher. Durch dieses Netz wird die Energie geleitet, die im Falle des Stroms nicht, im Falle des Gases nur eingeschränkt speicherbar ist. Daher ist im Strombereich auch erforderlich, dass Energie in genau dem Maße erzeugt wird, wie sie verbraucht wird, es muss also für Gleichzeitigkeit gesorgt werden. Weiter folgt aus der Leitungsgebundenheit eine hohe Kapitalintensität der Elektrizitäts- und Gaswirtschaft. Zuletzt bedürfen solche Anlagen der behördlichen Genehmigung, so dass Planungs-, Genehmigungs-, Errichtungs- und Amortisationszeiträume für Energieanlagen, also nach 3 Nr. 15 EnWG Anlagen zur Erzeugung, Speicherung, Fortleitung oder Abgabe von Energie, soweit sie nicht lediglich der Übertragung von Signalen dienen, dies schließt die Verteileranlagen der Letztverbraucher sowie bei der Gasversorgung auch die letzte Absperreinrichtung vor der Verbrauchsanlage ein, sehr lang sind. Problematisch ist auch die allgemeine Anschlusspflicht in 18 EnWG und die Grundversorgungspflicht in 36 EnWG, die eine Ausprägung des Unbundling ist

2 B. Entwicklung des Energierechts I. EnWG 1935 Das erste EnWG trat im Jahr 1935 in Kraft. Zwar war es auf das Ermächtigungsgesetz gestützt, enthielt jedoch kein nationalsozialistisches Gedankengut. Aus der damaligen Sicht wurde der Wettbewerb mehrerer Anbieter um Kunden als ausdrücklich volkswirtschaftlich schädlich angesehen, so auch die Präambel zum EnWG Die Ansicht bestand weltweit. Ziel des EnWG war es daher, sparteninternen Wettbewerb auszuschließen und geschlossene Versorgungsgebiete zu sichern. Die Energieversorgung stand damit nicht nur unter staatlicher Aufsicht, es wurden auch die Rechtsbeziehungen zwischen Versorgungsunternehmen und Kunden staatlich geregelt. Es bestand eine umfassende Anschluss- und Versorgungspflicht, die Vertragsverhältnisse mit den einzelnen Kunden wurden durch die Allgemeinen Versorgungsbedingungen geregelt. Gestützt wurden die geschlossenen Versorgungsgebiete seit 1958 durch das GWB, in dessen 103 a.f. für die leitungsgebundene Energiewirtschaft eine Bereichsausnahme eingeführt wurde. II. Europäische Entwicklungen seit Beginn der 90er Jahre Die Europäische Union verfolgte seit Beginn der 90er Jahre das Ziel eines europäischen Binnenmarktes. Im Bereich Elektrizität und Gas bedeutete dies, dass die nationalen Monopole überwunden werden mussten. Ergebnis waren die Binnenmarktrichtlinien Strom und Gas in den Jahren 1996 und 1998, die die Mitgliedsstaaten zur Einführung des Wettbewerbsprinzips und zur Abschaffung der Versorgungsmonopole verpflichteten. Besondere Bedeutung maß der europäische Gesetzgeber der Durchleitung (third party access) von Energie durch die Netze bei. III. Energierechtsreform 1998 Auch der deutsche Gesetzgeber hatte bereits Anfang der 90er Jahre angekündigt, den ordnungspolitischen Rahmen in der leitungsgebundenen Energieversorgung dem Wettbewerbsprinzip zu öffnen. Insofern deckten sich die europäischen mit den deutschen Plänen in der Energiewirtschaftspolitik

3 Am wurde das neue Energiewirtschaftsgesetz in Kraft gesetzt und die kartellrechtlichen Ausnahmeregelungen für die Energiewirtschaft gleichzeitig aufgehoben, wobei zunächst nur die Stromwirtschaft Gegenstand des Gesetzes war, da die Gas-RL zu diesem Zeitpunkt noch nicht verabschiedet war und daher auch nicht berücksichtigt werden konnte. Normiert wurde insbesondere der Zugang zu fremden Leitungsnetzen, für die Gaswirtschaft wurde dies im Jahr 2002 eingeführt. Die Staatsaufsicht wurde insgesamt erheblich eingeschränkt. IV. EnWG 2005 Gleichwohl entwickelte sich der Wettbewerb auf dem Energiemarkt nicht zur Zufriedenheit der Europäischen Kommission, die 2001 ein Reformkonzept für die Überarbeitung der Binnenmarktrichtlinien Strom und Gas vorlegte. Aus dem dort angestoßenen Prozess entwickelten sich die so genannten Beschleunigungsrichtlinien Elektrizität und Gas aus dem Jahre 2003, die in Deutschland erst nach Ablauf der Umsetzungsfrist ( ) im neuen EnWG 2005 umgesetzt wurden, das am in Kraft trat. Dort wurde nunmehr das System der Verbändevereinbarung (so genannter verhandelter Netzzugang) durch eine Regulierungsbehörde (BNetzA), wie sie in nahezu allen anderen Mitgliedsstaaten bereits bestand, eingeführt. Nach wie vor wurde als Haupthindernis funktionierenden Wettbewerbs der mangelnde Zugang von Energiehändlern zur Netzinfrastruktur angesehen. Ein weiterer wichtiger Schritt in diesem Zusammenhang war die gesellschaftsrechtliche Trennung von Versorgung/Erzeugung und Netzbetrieb, die sog. rechtliche Entflechtung ( Legal Unbundling ). Ergebnis der Reform war ein Anstieg um fast 100 Paragraphen auf insgesamt 126 in einem völlig neu konzipierten EnWG, das (endlich) Wettbewerb ermöglichen soll. Das Gesetz wird durch fünf Rechtsverordnungen flankiert (StromNEV, GasNEV, StromNZV, GasNZV, Strom GVV), die noch einmal 160 Paragraphen beinhalten, und wurde quasi mit heißer Nadel gestrickt, d.h. es enthält bereits in seiner Urfassung zusätzliche litera a und b, sowie einige entfallene Paragraphen. Dies ist regelmäßig kein gutes Zeichen für die inhaltliche Ausgewogenheit eines Gesetzes und zeigt andererseits, wie umkämpft die Regelungen zwischen Regierung, Opposition und Bundesrat waren

4 C. Märkte und Ebenen Unterschieden werden muss im Bereich der Energieversorgung zwischen den verschiedenen Märkten Erzeugung, Transport und Verteilung. I. Ebene der Erzeugung Auf der Erzeugerebene wird etwa 80% des Stroms von den vier großen Verbundunternehmen E.ON, RWE, EnBW und Vattenfall produziert. Sie sind bereits Ende 2007 und erneut Anfang dieses Jahres zum wiederholten Male ins Visier der europäischen und deutschen Wettbewerbsbehörden geraten, da der Verdacht von Preisabsprachen bzw. missbräuchlichen Preisen besteht. Die übrigen 20% werden von Stadtwerken oder Anbietern von grüner Energie erzeugt. Jedoch ist keiner dieser Anbieter in der Lage, durch die von ihm produzierten Strommengen einen irgendwie gearteten Wettbewerbsdruck auf die vier großen Anbieter ausüben zu können. Das Oligopol ist eine insgesamt wettbewerbsarme Marktstrukturform, so dass bei fortbestehender Marktstruktur auch kurz- oder mittelfristig nicht mit erheblichen Wettbewerbsverbesserungen zu rechnen ist. II. Transport Damit die Energie vom Erzeuger zum Endkunden gelangt, muss sie leitungsgebunden durch die Netze transportiert werden. Diese zweite Ebene, die so genannte Transportebene, besteht aus natürlichen Monopolen. Der Gesetzgeber hat sich im Rahmen der Diskussion zur Energierechtsnovelle von der Vorstellung verabschiedet, es könnte durch den Aufbau von Parallelnetzen auch im Netzbereich zu Wettbewerb kommen. Dies ist weder realistisch noch wirtschaftlich. Innerhalb der Transportebenen ist wiederum zwischen den verschiedenen Transportstufen zu unterscheiden. Auf der Höchstspannungs- (380/220 kv) bzw. Hochdruckebene wird die Energie über längere Strecken transportiert. Diese Netze gehören gegenwärtig den vier großen Verbundunternehmen. Auf der Hochspannungsebene (110kV) wird der Strom von den Verteilerstationen der Höchstspannungsebene zu Gemeinden oder zu größeren Abnehmern, insbesondere der Industrie, weitergeleitet und regional verteilt. Diese Netze befinden sich ebenfalls - 4 -

5 überwiegend in der Hand der großen vier Verbundunternehmen oder stehen gelegentlich im Eigentum von Regionalbetreibern. Auf der Mittel- (10/20kV) und Niederspannungsebene (380/220 Volt) schließlich werden die Endkunden und kleinere industrielle Abnehmer versorgt. Diese Netze befinden sich überwiegend in der Hand kommunaler EVU. Die Durchleitung durch diese Netze ist besonders kostenintensiv, da die Leitungen häufig unterirdisch verlegt werden und daher einen erheblichen Investitionsaufwand mit sich bringen. III. Verteilung Zuletzt gibt es einen eigenen Markt für die Verteilung von Energie, auf dem wiederum zwischen dem Markt für gewerbliche Kunden und Privatkunden zu unterscheiden ist, die aufgrund ihrer Einkaufsmengen unterschiedliche Energiepreise bezahlen und unterschiedlichen Bedingungen unterliegen. Insbesondere auf diesen Märkten möchte der Gesetzgeber Wettbewerb ermöglichen. Zu beachten ist aber, dass nur etwa 5% des Energiepreises des Endkunden beim Verteilungsunternehmen verbleiben, das damit seine gesamten Kosten decken muss. Auf den Privatkundenmärkten haben daher nur sehr wenige Unternehmen die ersten Jahre der Liberalisierung überlebt. Die bekannten Verteilungsunternehmen wie Yellowstrom oder die E wie einfach GmbH gehören bekanntlich zu den großen Verbundkonzernen. Den größten Teil der privaten Endkunden versorgen gegenwärtig die Stadtwerke, die nach wie vor in ihren Netzgebieten nahezu ohne Wettbewerber sind. IV. Zusammensetzung der Stromkosten (2005) n Stromerzeugung: bei normalem Kraftwerkmix ca. 3 bis 3,5 Cent/kWh n Stromtransport zwischen 5 bis 8 Cent/kWh, im Mittel 5,47 Cent/kWh n Vertrieb und Messung: ca. 2 Cent/kWh n Konzessionsabgabe: je nach Einwohnerzahl zwischen 1,32 und 2,39 Cent/kWh n Stromsteuer: 2,05 Cent/kWh n Umlage KWK und EEG: ca. 1 Cent/kWh n Umsatzsteuer 16% (jetzt 19%) - 5 -

6 Quelle: Lichtblick GmbH D. Aufbau des EnWG Das EnWG 2005 umfasst mittlerweile 126 Paragraphen. Teil 1 enthält einige allgemeine Vorschriften, die den speziellen Regelungen des EnWG vorangestellt sind. 1 regelt den Zweck des Gesetzes und enthält ein Zielpentagon: Die leitungsgebundene Energieversorgung soll sicher, preisgünstig, verbraucherfreundlich, effizient und umweltverträglich sein. 3 enthält insgesamt 39 wichtige Legaldefinitionen und soll helfen, eine einheitliche Auslegung des EnWG zu gewährleisten. Die 4 und 5 enthalten eine Genehmigungspflicht für den Netzbetrieb und eine Anzeigepflicht für die Belieferung von Endkunden mit Energie

7 Teil 2 beinhaltet die Vorschriften zur Entflechtung von Erzeugung, Verteilung und dem Betrieb von Netzen, und bildet einen Kern des neuen EnWG. Unterschieden wird dabei zwischen der so genannten operationellen und der rechtlichen Entflechtung. Teil 3 enthält eine Reihe von Vorschriften über die Regulierung des Netzbetriebes. Da es sich, wie schon angedeutet, um ein sog. natürliches Monopol handelt, hat sich der europäische Gesetzgeber dafür entschieden, den Zugang sowie die Gestaltung der Netzentgelte durch eine Behörde überwachen bzw. regeln zu lassen. Zunächst sind Betreiber von Energieversorgungsnetzen grundsätzlich verpflichtet, ein sicheres, zuverlässiges und leistungsfähiges Energieversorgungsnetz diskriminierungsfrei zu betreiben, zu warten und bedarfsgerecht auszubauen. Weiter ist eine Netzanschlusspflicht für Letztverbraucher geregelt, sowie eine allgemeine Anschlusspflicht, sofern der Netzbetreiber in einem Gemeindegebiet ein Energieversorgungsnetz der allgemeinen Versorgung betreibt. Umfangreich geregelt sind die Vorschriften für den Netzzugang und die Bedingungen und das Entgelt für den Zugang zum Netz für Erzeugungs- oder Verteilerunternehmen. Nach 23a sind die Entgelte genehmigungsbedürftig. Weiteres regeln die StromNEV, GasNEV, StromNZV und GasNZV, die aufgrund der 17 Abs. 3, 18 Abs. 3 EnWG 2005 ergangen sind. Zu beachten ist auch die Anreizregulierung nach 21a EnWG und der Anreizregulierungsverordnung (ARegV), die Anfang 2009 in Kraft tritt. Im vierten Abschnitt des 3. Teils sind die Befugnisse der Regulierungsbehörde speziell für die Netzaufsicht niedergelegt. Teil 4 regelt die Pflicht zur Grundversorgung. Sie ist neu ins Gesetz eingefügt worden und Ergebnis des Unbundling. Früher gab es lediglich eine allgemeine Anschluss- und Versorgungspflicht, die den Netzbetreiber/Versorger traf. Geregelt ist in diesem Abschnitt auch die Ersatzversorgung, die eingreift, wenn die Entnahme von Energie aus dem Netz nicht einem bestimmten Versorger zugeordnet werden kann. Teil 5 enthält Regelungen zur Planfeststellung für Energieanlagen, insbesondere zur Enteignung. Darüber hinaus sind dort die Wegenutzungsverträge und die Konzessionsabgaben für die Gemeinden geregelt. Teil 6 setzt fest, wie Energieanlagen zu errichten und zu betreiben sind, damit die technische Sicherheit gewährleistet ist

8 Teil 7 schreibt den Aufbau und die Zuständigkeit der Behörden fest und regelt insbesondere die Aufgabenverteilung zwischen Bund und Ländern und die Zusammenarbeit mit anderen Behörden. Teil 8 enthält die Vorschriften zum behördlichen Verfahren, regelt z.b. das Einleiten eines Verfahrens, das Auskunftsrecht und die Beschlagnahme von Gegenständen. Weiter ist dort die einfache Beschwerde gegen Maßnahmen der Behörden vor den Oberlandesgerichten sowie die Rechtsbeschwerde gegen etwaige Beschlüsse der Oberlandesgerichte geregelt. Zuletzt finden sich in Abschnitt 5 die Sanktionen und Bußgelder für Verstöße gegen die dort genannten Vorschriften. Teil 10 enthält im Wesentlichen Übergangsvorschriften. E. Ziele des EnWG 2005 Das EnWG enthält in 1 ein Zielpentagon. Wie genau diese Ziele zueinander stehen, ist im Wesentlichen unklar, da eine gesetzliche Rangfolge nicht besteht. Es ist vielmehr davon auszugehen, dass es sich lediglich um Auslegungshilfen für die auslegungsbedürftigen Normen des EnWG handelt, sowie für diejenigen Normen, die auf 1 EnWG verweisen, so dass im Übrigen kein Gesetzesverstoß vorliegt, wenn die Vorgaben nicht eingehalten werden. 1. Umweltverträglichkeit Es geht dabei nicht um den absoluten Umweltschutz, sondern um den rationellen und sparsamen Umgang mit Energie (Einsparungsprinzip), die schonende und dauerhafte Nutzung von Ressourcen (Nachhaltigkeitsprinzip) und um eine möglichst geringe Umweltbelastung (Belastungsminimierungsprinzip). Ausprägungen sind KWK und Erneuerbare Energien. 2. Sicherheit der Energieversorgung Die Sicherheit der Energieversorgung ist ein wesentliches, wenn nicht das überragende Ziel des Gesetzgebers und in einem liberalisierten Wettbewerbsmarkt von besonderer Bedeutung. Gemeint ist einerseits die Versorgungssicherheit und zum anderen die Ausfallsicherheit. Die technische Sicherheit hingegen ist nicht Regelungsgegenstand des EnWG

9 3. Preisgünstigkeit der Versorgung Die Preisgünstigkeit der Versorgung sollte insbesondere durch die Etablierung von Wettbewerb erreicht werden gegenwärtig jedoch offensichtlich ohne Erfolg. Welcher Preis ein günstiger ist, ist normativ kaum zu konkretisieren. Es dient deshalb letztlich da ein Anhaltspunkt, was günstig (immer mit Blick auf die Erreichung der anderen Ziele!) ist. Gemeint sind Wettbewerbspreise, ersatzweise möglichst geringe Kosten. 4. Verbraucherfreundlichkeit Dieses Ziel wurde neu in das EnWG eingeführt und wird in der Gesetzesbegründung nicht näher erläutert. Gegenstand ist ein hohes Verbraucherschutzniveau, welches durch transparente Vertragsbedingungen, allgemeine Informationen und Streitbeilegungsverfahren erreicht werden soll. Weiter sollen Endkunden in entlegenen und daher unprofitablen Gebieten geschützt werden. 5. Effiziente Versorgung Dieses ebenfalls neu eingefügte Ziel soll die Kosteneffizienz der Energieversorgungsnetze sichern, aber nach der Elt/GasRL auch die Effizienz beim Einsatz von Primärenergieträgern