Analyse ambitionierterer Klimaschutz- Ziele bis 2020

Transkript

1 Analyse ambitionierterer Klimaschutz- Ziele bis 2020 Bestehende Zielsetzungen Europäische Ziele Die Europäische Union hat sich folgende Ziele für das Jahr 2020 gesetzt: Reduktion der Treibhausgasemissionen um 20 % (bezogen auf 1990) bzw. um 30 % im Rahmen eines internationalen Abkommens mit breiter und adäquater Beteiligung, Erhöhung des Anteils erneuerbarer Energieträger auf 20 % des Bruttoendenergieverbrauchs und 20%ige Erhöhung der Energieeffizienz. Die 20 % Ziele für die Treibhausgasemissionen und für die Erneuerbaren Energieträger wurden mit dem Beschluss des Klima- und Energiepakets auch rechtlich verankert. EU Ziele 2020 Instrumente Die wichtigsten Instrumente um diese Ziele zu erreichen sind: Der Emissionshandel mit europäischer Zuteilung ab 2013 Die Erneuerbare Energien Richtlinie Die Effort Sharing Entscheidung Nationale Ziele In den EU-Rechtsakten wurden für Österreich für das Jahr 2020 folgende Ziele festgelegt: 16 % Reduktion (Basis 2005) von Treibhausgasemissionen in Sektoren außerhalb des EU-Emissionshandels ( Effort-Sharing ) nationale Ziele % Anteil erneuerbarer Energieträger am Bruttoendenergieverbrauch Auf nationaler Ebene enthält die Energiestrategie Österreich zusätzlich die Vorgabe einer Stabilisierung des Energetischen Endverbrauchs auf PJ (Niveau von 2005). Umweltbundesamt 1/7

2 Energieszenarien Grundlagen der Klimapolitik Entwicklung aktueller Energieszenarien EU: Modelle für Policy Design Modellsystem für Österreich Die Europäische Union verwendet Szenarien als wesentliche Grundlage für ihre Instrumentenentwicklung in vielen Politikfeldern: Energie, Verkehr, Luftemissionen und Treibhausgasemissionen sind einige Beispiele dafür. In den vergangenen zehn Jahren wurde dafür ein komplexes Modellsystem entwickelt, das laufend an aktuelle Fragestellungen wie beispielsweise die Abbildung des Emissionshandels und den Einsatz erneuerbarer Energieträger angepasst wird. Dieses Modellsystem auf europäischer Ebene wurde durch ein nationales System ergänzt, welches eine realitätsnahe Abbildung der österreichischen Gegebenheiten erlaubt und maßgebliche Institutionen einbindet. Mit den Energieszenarien 2011 wurden erstmals in Österreich wirtschaftliche Gesamtmodelle mit Detailmodellen für Raumwärme, Strom, Industrie und Verkehr kombiniert. Solche Modellsysteme sind Stand der Technik für die Abbildung von wirtschaftlichen Entwicklungen und Abhängigkeiten in Verbindung mit Maßnahmeneffekten. In Zusammenarbeit von Wifo, AEA, EEG, TU Graz und Umweltbundesamt wurden auf Basis aktueller Wirtschaftsdaten Energieszenarien bis 2030 entwickelt. Unter Berücksichtigung des Wirtschaftseinbruchs wurden Szenarien mit 2 % Wirtschaftswachstum (WM, WAM) und Szenarien mit 1,5 % Wirtschaftswachstum (WM sens, WAM sens) entwickelt. Maßnahmeneffekte für Österreich 2020 Die Szenarien WM (with measures) bilden lediglich jene Maßnahmen ab, die bis 2010 verbindlich umgesetzt wurden. Die Szenarien WAM (with additional measures) gehen von der Umsetzung zusätzlicher Maßnahmen aus, die im Wesentlichen Maßnahmen aus der Energiestrategie Österreich umfassen, die noch nicht (verbindlich) umgesetzt sind. Ohne zusätzliche Maßnahmen werden die Ziele der Energiestrategie verfehlt Ergebnisse der Szenarien Ziele 2020 in WM nicht erfüllt Die Ergebnisse der Modellierung zeigen eine Zielverfehlung in den Szenarien, die nur die bereits bestehenden Instrumente ohne zusätzliche Maßnahmen abbilden (WM, WM sens). 2/7 Umweltbundesamt

3 Ergebnisse der Szenarien In den Szenarien mit zusätzlichen Maßnahmen (WAM, WAM sens) werden hingegen sowohl das Endenergieverbrauchsziel von PJ als auch das Erneuerbare Energien Ziel von 34 % erreicht. Diese Szenarien gehen von einer weitgehenden Umsetzung der Maßnahmen der Energiestrategie Österreich aus. Ziele 2020 in WAM erreicht Tabelle 1: Anteil erneuerbarer Energieträger nach Methode der Energiestrategie (Angaben in %). Quellen: Umweltbundesamt, Statistik Austria Szenario WM 29,2 % 30,7 % 29,7 % 31,7 % 32,4 % Szenario WAM 29,2 % 30,7 % 29,8 % 35,7 % 38,0 % Szenario WM sens 29,2 % 30,7 % 29,7 % 32,1 % 33,2 % Szenario WAM sens 29,2 % 30,7 % 29,7 % 36,6 % 39,5 % Energiebilanzen ,3 % 31,1 % Zielwert Richtlinie 34 % Erneuerbare Energieträger Energetischer Endverbrauch Jahr Energetischer Endverbrauch (PJ) Landwirtschaft Dienstleistungen Haushalte Industrie Verkehr WM WAM WM sens WAM sens Quelle: Umweltbundesamt Abbildung 1: Österreichischer Endenergieverbrauch für das Jahr 2020 in den vier Szenarien nach Sektoren. (Angaben in PJ). Zielwert gemäß Energiestrategie für 2020: PJ. Ähnlich ist die Situation in Bezug auf die Treibhausgasemissionen. In den beiden WM-Szenarien liegt die Reduktion der THG-Emissionen bis 2020 (bezogen auf 2005) mit knapp 6 % (WM) bzw. 7 % (WM sens) deutlich unter dem verbindlichen Ziel von minus 16 %. In dem Szenario WAM werden THG-Reduktionen von 18 % (WAM) bzw. 19 % (WAM sens) ausgewiesen. THG Ziele 2020 in WAM erreicht Umweltbundesamt 3/7

4 EU-ETS: Hoher Anteil an Gratiszertifikaten für österreichische Industriebetriebe als gute Ausgangsposition ETS keine nationalen Ziele Benchmarks Mit Überarbeitung der Emissionshandels-Richtlinie gibt es ab 2013 keine nationalen THG Ziele für die betroffenen Sektoren. Die Obergrenze an Emissionszertifikaten wird EU-weit vorgegeben. Sie wird bis zum Jahr 2020 um 21 % gegenüber den Emissionen im Jahr 2005 reduziert. Die Zuteilung beruht auf EU-weit einheitlichen Regeln ( Benchmark-Beschluss ). Um die Auswirkungen eines über 20 % hinausgehenden Reduktionsziels auf österreichische Industriebetriebe im ETS einschätzen zu können, muss in einem ersten Schritt geklärt werden, mit welchem Ausmaß an Gratiszuteilung die Betriebe auf Grund der neuen Benchmark-Regeln rechnen können. Im Rahmen der Studie wurde daher die Gratiszuteilung für die Sektoren Eisen & Stahl, Papier & Zellstoff, Glas, Ziegel, Zement, Kalk und Feuerfestmaterialien abgeschätzt. Die Emissionen dieser Sektoren decken ca. 85 % aller österreichischen THG-Emissionen aus der Industrie ab, die vom Emissionshandel erfasst ist (exklusive Stromerzeugungsunternehmen). Emissionen im Zusammenhang mit der Stromerzeugung (Energieaufbringung und Eigenerzeuger) sind nicht zur kostenfreien Zuteilung berechtigt. Bei dieser Analyse hat sich gezeigt, dass die die österreichischen Industrieanlagen insgesamt gesehen eine gute Ausgangsposition haben: Basis historische Emissionen Basis Szenarien Betrachtet man das voraussichtliche Ausmaß der Gratiszuteilung bezogen auf die durchschnittlichen historischen Emissionen in den Jahren 2005 bis 2008, so zeigt sich, dass über alle betrachteten Branchen der Anteil der Gratiszuteilung im Verhältnis zu den durchschnittlichen historischen Emissionen in den Jahren 2005 bis 2008 bei 87 % liegt. In Branchen, die für rund 30 % der Emissionen verantwortlich zeichnen, liegt dieser Anteil sogar über 95 %. Für Branchen, in denen rund 60 % der Emissionen anfallen, ist mit einem Gratisanteil von % zu rechnen. Nur 10 % der Emissionen sind mit einem Gratisanteil von % abgedeckt, und rund 2 % kommen unter 70 % zu liegen. Betrachtet man die Entwicklung bis 2020 anhand der Szenarien WM (2 % Wirtschaftswachstum) bzw. WMsens (1,5 % Wirtschaftswachstum) kann davon ausgegangen werden, dass das voraussichtliche Ausmaß der Gratiszuteilung bezogen auf die durchschnittlichen Emissionen in den Jahren 2013 bis 2020 bei etwa 80 % liegt. Auch hier ist zu berücksichtigen, dass die industrielle Stromproduktion keine Zuteilung erhält, womit ein erheblicher Anteil der geringen Gratiszuteilung begründet ist. Darüber hinaus bestehen noch Unsicherheiten hinsichtlich der voraussichtlichen Zuteilung aus der Reserve. Auch ist bei einem höheren Zertifikatspreis wiederum von zusätzlichen Reduktionsmaßnahmen auszugehen, die jedoch annahmegemäß in den vorliegenden Szenarien nicht abgebildet sind. Damit ist dieser Anteil lediglich als indikativ anzusehen. 4/7 Umweltbundesamt

5 Weiters ist zu beachten, dass Zertifikate, die in der 2. Handelsperiode übrig bleiben, in die 3. Periode ab 2013 mitgenommen werden können. Bedingt durch die Wirtschaftskrise, ist davon auszugehen, dass in der Periode die Zuteilung insgesamt über den tatsächlichen Emissionen liegen wird. Die dadurch entstehende zusätzliche Abdeckung der Emissionen kann mit zusätzlichen 1 2 % Prozentpunkten abgeschätzt werden. Umweltbundesamt 5/7

6 Optionen über 20 % Reduktion der Treibhausgase im Jahr 2020 hinauszugehen geringere Anreize für Klimaschutzmaßnahmen mit 20%-Ziel nach Wirtschaftskrise Zielpfad THG für 2050 Die Europäische Kommission hat in einer Mitteilung vom ausgeführt, dass die Wirtschaftskrise auch die politische und wirtschaftliche Ausrichtung der Klimapolitik der EU grundlegend geändert hat. Die Kosten für die Umsetzung des 20 %-Ziels sind gesunken, aber das 20 %-Ziel entfaltet nicht mehr die ursprünglich angepeilte Triebkraft für Veränderung hin zu einer klimafreundlicheren Wirtschaft, insbesondere durch die Überschüsse an Emissionszertifikaten und den relativ geringen Preis. Die Kommission analysiert in der Mitteilung Optionen für eine Verschärfung des Ziels auf -30 %. Die Annahmen der Kommission zur notwendigen Verknappung der Zertifikatemenge am Markt, beispielsweise durch eine Kürzung des Auktionierungstopfes, zur Erhaltung eines Zertifikatepreises mit höherer Anreizwirkung konnten durch eigene Abschätzungen plausibilisiert werden. In der Kommissionsmitteilung wird davon ausgegangen, dass bei einer Erhöhung des Reduktionsziels auf 30 % bei gleichbleibender Aufteilung zwischen ETS und non-ets die Reduktionsverpflichtung im Emissionshandel von 21 % auf 34 % steigen müsste und für die anderen Sektoren EU-weit gesehen von 10 % auf 16 %. Über WAM hinausgehende Minderungspotenziale in den Bereichen, die nicht dem Emissionshandel unterliegen weitere Reduktionen im Effort-Sharing machbar, aber abhängig von Maßnahmen Es ist unklar, wie in den Sektoren außerhalb des Emissionshandels (non-ets) die zusätzlichen Anstrengungen unter den Mitgliedstaaten verteilt werden. In der Studie wurde analysiert, wo über die in der Energiestrategie dargestellten Maßnahmen hinaus noch weitere Spielräume bestehen könnten, um ein allfälliges höheres Ziel erreichen zu können. Dabei zeigt sich, dass bei Umsetzung sehr weitgehender Maßnahmen in den Sektoren Verkehr, Industrie (Non ETS), Landwirtschaft und Raumwärme eine Reduktion der THG-Emissionen um bis zu 25 % gegenüber 2005 möglich wäre. Der größte Teil dieses zusätzlichen Reduktionspotenzials liegt im Verkehrssektor, wobei die Verringerung des preisbedingten Kraftstoffexportes wiederum die mit Abstand wirksamste Einzelmaßnahme in diesem Sektor darstellt. Das abgeschätzte Minderungspotenzial der übrigen Sektoren liegt bei 1,1 Mio. t CO 2 e, gegenüber dem WAM-Szenario für Jedenfalls ist eine weitere Reduktion im Effort-Sharing nur mit entsprechenden Kosten realisierbar. 6/7 Umweltbundesamt

7 70 Effort-Sharing (über WAM hinaus) THG-Emissionen [Mio. t CO 2 e] Emissionen 2005 Emissionen WM 2020 ( 6 % gegenüber 2005) Emissionen WAM 2020 ( 18 % gegenüber 2005) Potenziale über WAM hinaus Verkehr Industrie, Landwirtschaft und Raumwärme Emissionen 2020 über WAM hinaus ( 25 % gegenüber 2005) Quelle: Umweltbundesamt Abbildung 2: THG-Emissionen Österreich 2020 im Effort-Sharing; Emissionen 2005 und unterschiedlicher Szenarien für 2020: WM, WAM und mit zusätzlichen Maßnahmen über WAM hinaus. Auswirkungen im Emissionshandelsbereich Für den Emissionshandel wurde zuvor bereits dargestellt, dass die österreichischen Industrieunternehmen insgesamt gesehen im neuen Benchmark-Zuteilungssystem bezogen auf ihre Emissionen einen relativ hohen Anteil an Gratiszertifikaten erhalten werden. Die Europäische Kommission hat als wahrscheinlichste Option bei einer Verschärfung des EU-weiten Reduktionsziels die graduelle Verringerung des Auktionierungstopfes genannt, also jener Menge an Zertifikaten, die für die Versteigerung zur Verfügung steht. Mit einer solchen Maßnahme würde daher die im Rahmen des 20 %-Ziels berechnete Gratiszuteilung unverändert bleiben, und der Effekt der Maßnahme wäre eine durch die Verknappung bedingte Erhöhung des Zertifikatepreises. Auf Basis des Marktpreises der Zertifikate müssen die Betreiber entscheiden, ob sie Reduktionsmaßnahmen setzen oder für die nicht durch kostenlose Zertifikate abgedeckten Emissionen Zertifikate zukaufen. Mit derzeitigen Maßnahmen nicht auf Zielpfad zum 2 C-Ziel In einer ersten Analyse wurde der Zielpfad der THG-Reduktionen, die die Europäische Kommission in ihrer sogenannten Roadmap for moving to a competitive low carbon economy in 2050 (Roadmap 2050) anvisiert hat, mit den oben genannten WAM-Szenario für 2020 und 2030 verglichen. Dieser Vergleich legt nahe, dass die derzeit verbindliche Reduktion um 20 % bis 2020 sowie die bis 2030 zu erwartenden Effekte nicht ausreichen, um die bis Mitte des Jahrhunderts anvisierte Reduktion um 80 % kosteneffizient zu erreichen. mehr Ambition für 2050 Ziele (-80 %, 2 Ziel) erforderlich Umweltbundesamt 7/7