Geplante Maßnahmen zur strengeren Regulierung des Bankensektors beim Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht (Basel III)

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1 14. Wahlperiode Antrag der Fraktion der CDU und der Fraktion der FDP/DVP und Stellungnahme des Wirtschaftsministeriums Geplante Maßnahmen zur strengeren Regulierung des Bankensektors beim Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht (Basel III) Antrag Der Landtag wolle beschließen, die Landesregierung zu ersuchen, I. zu berichten, 1. welche Maßnahmen derzeit beim Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht unter dem Begriff Basel III diskutiert werden; 2. welche sie hierbei im Hinblick auf die baden-württembergischen Finanzinstitute für kritisch hält und ggf. welche Auswirkungen auf die Banken und Sparkassen in Baden-Württemberg zu erwarten sind; 3. inwieweit die vorgesehenen Veränderungen Einfluss auf die Finanzierung insbesondere der mittelständischen Unternehmen in Baden-Württemberg nehmen können; 4. ob Daten erfasst und analysiert werden, um herauszufinden, wie sich die geplanten Änderungen auf eine fiktive Modellbank bzw. auf das Bankensystem in Deutschland insgesamt beim Wechsel von Basel II auf Basel III auswirken würden; 5. inwieweit sichergestellt ist, dass vom Baseler Ausschuss die Besonderheiten und die hieraus folgenden Erfordernisse des deutschen Bankensystems (3-Säulen-Modell) berücksichtigt werden; Eingegangen: / Ausgegeben: Drucksachen und Plenarprotokolle sind im Internet abrufbar unter:

2 6. welcher Zeitplan dem genannten Reformvorhaben zugrunde liegt und wie die Basel III-Regelungen verbindlich in Kraft gesetzt werden; 7. ob die geplanten Maßnahmen ausreichend zwischen kleinen und großen Banken bzw. deren Geschäftsfeldern differenzieren; 8. ob sichergestellt werden kann, dass auch bei der Fortentwicklung von Basel II die Besicherung von realen Werten bei den Banken weniger Eigenkapital bindet als die Besicherung von Spekulationen auf einen künftigen fiktiven Mehrwert; II. sich bei der Bundesregierung dafür einzusetzen, dass im Reformprozess die Besonderheiten der bundesdeutschen, aber auch der baden-württembergischen Finanzinstitute entsprechende Berücksichtigung finden Hauk und Fraktion Dr. Rülke und Fraktion Begründung Durch die weltweite Finanzmarkt- und Wirtschaftskrise ist der Baseler Eigenkapitalakkord (Basel II) erneut Gegenstand der öffentlichen Diskussion. Der Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht hat im Dezember 2009 ein Maßnahmenpaket zur strengeren Regulierung des Bankensektors vorgelegt. Darin werden die Zusammensetzung des aufsichtsrechtlichen Eigenkapitals, die Anpassung der Eigenkapitalanforderungen in bestimmten Bereichen, die Einführung einer Verschuldungsquote ( leverage ratio ), die Eindämmung potenzieller prozyklischer Effekte der risikosensitiven Eigenkapitalanforderungen durch eine antizyklische Bildung von Kapitalrücklagen sowie kurz- und mittelfristige Liquiditätsstandards angesprochen. In Baden-Württemberg hat sich die dreigliedrige Bankenlandschaft, bestehend aus öffentlichen, genossenschaftlichen und privaten Banken, auch in der Krise bewährt. Es gilt nun, den regulatorischen und aufsichtlichen Umgang mit systemrelevanten Finanzinstituten weiterzuentwickeln, um systemische Risiken für den Finanzsektor einzudämmen. Dabei muss vermieden werden, dass durch die neuen Regeln das Kreditangebot vermindert wird (Kreditklemme) und sich der bürokratische Aufwand bei kleinen und mittleren Kreditinstituten erhöht. Baden-Württemberg ist als Finanzstandort gut aufgestellt. Dies sollte auch bei länderübergreifenden Reformvorhaben hinreichend berücksichtigt werden. 2

3 Stellungnahme *) Mit Schreiben vom 29. Juni 2010 Nr /35 nimmt das Wirtschaftsministerium zu dem Antrag wie folgt Stellung: Der Landtag wolle beschließen, die Landesregierung zu ersuchen, I. zu berichten, 1. welche Maßnahmen derzeit beim Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht unter dem Begriff Basel III diskutiert werden; Der Baseler Ausschuss hat am 17. Dezember 2009 die Konsultationspapiere Nr. 164 (Strengthening the Resilience of the Banking Sector) und Nr. 165 (International Framework for liquidity risk management, standards and monitoring) mit umfangreichen Änderungen des bestehenden Baseler Rahmenwerks veröffentlicht. Die Inhalte dieser beiden Papiere werden unter dem Stichwort Basel III diskutiert. Die öffentliche Konsultation zu diesen Papieren endete am 16. April Daneben läuft eine Auswirkungsstudie, deren Ergebnisse in der zweiten Jahreshälfte vorliegen werden. Ziel der Studie ist es, die neuen Regelungen nicht isoliert, sondern in einem Gesamtzusammenhang zu sehen und mögliche Rückwirkungen auf die Wirtschaft möglichst früh zu erkennen. Die wesentlichen Inhalte der beiden Konsultationspapiere betreffen folgende Themen: Stärkung des Eigenkapitals: Nach den Vorschlägen des Baseler Ausschusses soll künftig der überwiegende Teil des Eigenkapitals aus Stammaktien und einbehaltenen Gewinnen bestehen. Neben diesem sogenannten Kernkapital sollen nur noch solche Eigenkapitalinstrumente anerkannt werden, die an Verlusten aus dem laufenden Betrieb teilnehmen. Papiere, deren Inhaber ausschließlich im Falle der Insolvenz für Verluste geradestehen, sollen nur noch Ergänzungskapital sein. Genossenschaftsanteile sowie stille Einlagen der Sparkassen gelten weiter als hartes Eigenkapital, sofern sie einen Katalog von 14 Kriterien erfüllen. Voraussetzung ist dabei im Wesentlichen die Sicherung der Verlusttragungsfähigkeit. Offen ist derzeit noch, welche Kapitalquoten Banken erfüllen sollen. Bislang fordert der Baseler Ausschuss samt Ergänzungskapital eine Gesamtquote von 8 % sowie eine Kernkapitalquote von 4 %. Neben der Verschärfung der Eigenkapitaldefinition wird auch eine verstärkte Offenlegung gefordert, die es anderen Finanzmarktteilnehmern erleichtern soll, die tatsächliche Eigenkapitalausstattung einer Bank zu erkennen und verschiedene Banken besser vergleichen zu können. Geänderte Mindestkapitalanforderungen für Kontrahentenausfallrisiken: Die Finanzkrise hat gezeigt, dass das Finanzsystem stark miteinander verflochten ist und das Risiko des Kontrahentenausfalls nicht angemessen berücksichtigt wurde. Daher soll dieses Risiko künftig stärker mit Eigenkapital unterlegt werden. Weiter sollen Anreize zur Abwicklung derivativer Geschäfte über zentrale Kontrahenten, also Rechtssubjekte, die an Börsen als Vertragspartei zwischen Verkäufer und Käufer treten, um die gegenseitigen Ansprüche abzuwickeln, geschaffen werden. *) Der Überschreitung der Drei-Wochen-Frist wurde zugestimmt. 3

4 Minderung der prozyklischen Wirkung von Basel II: Zur Dämpfung prozyklischer Wirkungen werden von der konjunkturellen Entwicklung abhängige Eigenkapital-Puffer vorgeschlagen, deren Berechnung auf den erwarteten Verlusten der Institute aufbauen soll. Dazu soll das IASB (International Accounting Standards Board) Berechnungsmethoden zur genaueren Erfassung erwarteter Verluste und der dafür zu bildenden Rückstellungen entwickeln. Darüber hinaus wurde im Baseler Ausschuss der Vorschlag eines capital conservation buffer eingebracht, der durch Gewinnausschüttungssperren in wirtschaftlich guten Zeiten zum Aufbau zusätzlichen Kapitals führt. Einführung einer ergänzenden Leverage Ratio: Um eine exzessive Verschuldung im Bankensystem zu verhindern, ist vorgesehen, die risikosensitiven Eigenkapitalanforderungen von Basel II um eine Verschuldungskennziffer (Leverage Ratio), zunächst in Säule 2, dem aufsichtsrechtlichen Überwachungsprozess, zu ergänzen. Details sind hier noch offen. Die Leverage Ratio setzt das aufsichtliche Kernkapital zu der Summe der bilanziellen und außerbilanziellen Positionen ins Verhältnis und legt einen maximalen Verschuldensgrad für Banken fest. Einführung eines globalen Liquiditätsstandards: Vorgeschlagen werden international einheitliche Kennzahlen zur Liquiditätsausstattung der Institute, um künftig besser gegen Liquiditätsstörungen abgesichert zu sein. Die Institute sollen künftig auch in einem Stress-Szenario auf Sicht von 30 Tagen mehr flüssige Mittel als Verbindlichkeiten aufweisen (kurzfris - tige Stresstest-Kennziffer: Liquidity Coverage Ratio). Dieselbe Vorgabe für die Liquiditätshaltung gilt auf Ein-Jahres-Sicht, allerdings nicht unter einem Stress-Szenario (mittelfristige Strukturkennziffer: Net Stable Funding Ratio). Welche Aktiva als Liquiditätspuffer gelten, ist noch zu klären. In einer engen Abgrenzung gehören nur Barreserven und Staatstitel mit hoher Bonität dazu, in einer weiteren Abgrenzung auch andere zentralbankfähige Papiere (u. a. Pfandbriefe). Aufsichtliche Behandlung von systemrelevanten Banken: Systemrelevante Banken, die sich durch ihre Größe ( too big to fail ) und durch einen hohen Grad an Verflechtungen im Finanzsystem ( too interconnected to fail ) auszeichnen, sollen besser beaufsichtigt werden. Basierend auf den Vorschlägen des Baseler Ausschusses hat die EU-Kommission am 26. Februar 2010 ein Konsultationspapier mit möglichen Änderungen der europäischen Banken- und Kapitaladäquanzrichtlinie veröffentlicht (CRD IV). Die EU-Kommission wertet derzeit die Stellungnahmen aus und beabsichtigt, einen ersten Richtlinienvorschlag im letzten Quartal des Jahres 2010 vorzulegen. 2. welche sie hierbei im Hinblick auf die baden-württembergischen Finanzinstitute für kritisch hält und ggf. welche Auswirkungen auf die Banken und Sparkassen in Baden-Württemberg zu erwarten sind; Die Bestrebungen der internationalen Aufsichtsbehörden nach höheren Kapitalanforderungen in jenen Bereichen, in denen die Krise zu niedrige regulatorische Kapitalanforderungen aufgezeigt hat, werden im Grundsatz von den Organisationen und Verbänden der Banken und Sparkassen unterstützt. Kritisch werden die folgenden Punkte gesehen: Die Baseler Vorschläge sehen qualitative und quantitative Verschärfungen für die Anrechenbarkeit von aufsichtlichem Eigenkapital vor, insbesondere für das sogenannte harte Kernkapital. So sollen Institute in der Rechtsform 4

5 einer Aktiengesellschaft nur noch Stammaktien und offene Rücklagen als hartes Kernkapital anerkennen können. Für andere Rechtsformen sollen auch andere Instrumente unter Erfüllung von strengen Voraussetzungen berücksichtigungsfähig sein. Die rechtsformabhängige Definition würde dazu führen, dass stille Einlagen bei Instituten in der Rechtsform der Aktiengesellschaft nicht mehr als hartes Kernkapital zurechenbar wären. Wegen des fehlenden Zugangs zum Kapitalmarkt wären insbesondere nicht börsennotierte Aktiengesellschaften von dieser Differenzierung betroffen. Maßgeblich muss in erster Linie die Qualität eines Kernkapitalins - truments sein, nicht die Gesellschaftsform der emittierenden Bank. Die Einführung einer Leverage Ratio kann zu einer weiteren Belastung führen. Die Leverage Ratio bezeichnet das Verhältnis der bilanziellen und außerbilanziellen Positionen zum Eigenkapital einer Bank. Der Risikogehalt einer Position ist dabei unerheblich. Zunächst soll die Leverage Ratio lediglich als Element des aufsichtlichen Überprüfungsprozesses in Säule 2 verankert werden. Bei einer Einführung als bindende Vorgabe im Rahmen der Säule 1 darf das Aktivgeschäft der Banken dann ein noch festzulegendes Vielfaches des Eigenkapitals nicht mehr überschreiten. Der risikoorientierte Ansatz des bankaufsichtlichen Regelwerks würde damit gefährdet. Von einer verbindlichen Leverage Ratio wären Kredite an Gebietskörperschaften in besonderer Weise betroffen. Sie erhalten derzeit ein Risikogewicht von Null und werden insoweit nicht im Verhältnis zum Eigenkapital beschränkt. Die Folge wäre eine deutliche Verteuerung dieser Kredite. Banken mit risikoarmem Portfolio und deren Kunden würden so entgegen den Erfahrungen aus der Finanzkrise bestraft. Die Einführung einer Leverage Ratio in Säule 1 darf daher nicht zu falschen Anreizen führen, die die risikosensitiven Regeln von Basel II konterkarieren. Ebenso darf es nicht zu einer Benachteiligung etablierter Geschäftsmodelle durch die neuen Regelungen kommen. Nach überwiegender Einschätzung im Baseler Ausschuss sind als Bestandteil für die Liquiditätspuffer in erster Linie Zentralbankreserven und erstklassige Staatsanleihen vorzuhalten. Es muss zur Gewährleistung der zukünftigen Kreditversorgung überprüft werden, ob die geplanten Anforderungen an die von den Instituten bereitzuhaltenden Liquiditätsreserven nicht zu eng sind. Im Hinblick auf die Auswirkungen auf die baden-württembergischen Finanzinstitute sind die dargestellten Punkte kritisch zu begleiten. Hier können die Ergebnisse der Auswirkungsstudie zu einer besseren Bewertung beitragen. 3. inwieweit die vorgesehenen Veränderungen Einfluss auf die Finanzierung insbesondere der mittelständischen Unternehmen in Baden-Württemberg nehmen können; Die Veränderungen aufgrund der Basel III-Vorschläge werden einen deutlichen Anstieg der Eigenkapitalanforderungen zur Folge haben. Hiermit geht die Gefahr einer Verknappung des Kreditvolumens einher, die nicht außer Acht gelassen werden darf. Die Landesregierung wird sich im Rahmen ihrer Möglichkeiten dafür einsetzen, dass bei der Ausgestaltung der Vorschläge des Baseler Ausschusses auf eine angemessene Balance zwischen der Stärkung der Widerstandsfähigkeit des Finanzsystems und den Wirkungen auf die Realwirtschaft geachtet und der Gefahr einer Kreditklemme durch angemessene Übergangsfristen entgegengewirkt wird (s. unten II.). Entscheidend für die deutsche Zustimmung zu Basel II war das sogenannte Mittelstandspaket zur fairen Behandlung von Mittelstandskrediten, das unverändert erhalten bleibt. Die G20-Staats- und Regierungschefs haben im September 2009 in Pittsburgh zur Umsetzung beschlossen, dass die neuen 5

6 Regeln abhängig von der weiteren wirtschaftlichen Entwicklung mit einer Zielvorgabe zum Ende des Jahres 2012 eingeführt werden sollen. Zudem sind ein sequenzielles Inkrafttreten der Einzelmaßnahmen und ausreichend Bestandsschutzregelungen, insbesondere für das bankaufsichtliche Eigenkapital unabdingbar. 4. ob Daten erfasst und analysiert werden, um herauszufinden, wie sich die geplanten Änderungen auf eine fiktive Modellbank bzw. auf das Bankensystem in Deutschland insgesamt beim Wechsel von Basel II auf Basel III auswirken würden; Um die Auswirkungen der verschiedenen Maßnahmenvorschläge, die im Rahmen der Reformen von Basel II diskutiert werden, detailliert analysieren zu können, führt die Bundesbank derzeit eine umfassende, quantitative Auswirkungsstudie durch. Mit dieser Studie beteiligt sich die Bundesbank an der vom Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht und vom Committee of European Banking Supervisors international koordinierten Auswirkungsstudie. An der Studie nahmen 90 deutsche Kreditinstitute, darunter 39 Sparkassen, teil, die Ende April 2010 ihre Daten eingereicht haben. Bei der Aggregation der Daten werden international aktive Großbanken und übrige Banken unterschieden. Des Weiteren wird auch eine Klassifikation nach Geschäftsfeldern (z. B. Universalbanken, Hypothekenbanken, Privatkundenbanken) vorgenommen. 5. inwieweit sichergestellt ist, dass vom Baseler Ausschuss die Besonderheiten und die hieraus folgenden Erfordernisse des deutschen Bankensystems (3-Säulen-Modell) berücksichtigt werden; Die Empfehlungen des Baseler Ausschusses richten sich an große international tätige Banken. Insoweit werden die Besonderheiten des deutschen Bankensystems nicht berücksichtigt. Auf europäischer Ebene ist eine Berücksichtigung dann aber zwingend erforderlich, weil die neuen Vorgaben sinnvollerweise für alle Kreditinstitute in Deutschland angewendet werden sollen. Es ist darauf zu achten, dass die neuen Regeln nicht zu Lasten bestimmter Institutsgruppen gehen. Hier wird auf die dargestellten Kritikpunkte unter 2. verwiesen. 6. welcher Zeitplan dem genannten Reformvorhaben zugrunde liegt und wie die Basel III-Regelungen verbindlich in Kraft gesetzt werden; Es ist geplant, dass der Baseler Ausschuss bis November sein Maßnahmenpaket zum größten Teil finalisiert, um es dann am 11. November 2010 den G20- Staats- und Regierungschefs zur Billigung vorzulegen, sodass es im Dezember 2010 endgültig beschlossen werden kann. Die Umsetzung soll gemäß der Erklärung der G20-Staats- und Regierungschefs im September 2009 in Pittsburgh ab 2012 mit angemessenen Bestandschutz- und Übergangsfristen beginnen. Die beschlossenen Maßnahmen werden zuerst in EU- und an - schließend in nationales Recht umgesetzt werden. 7. ob die geplanten Maßnahmen ausreichend zwischen kleinen und großen Banken bzw. deren Geschäftsfeldern differenzieren; Die Anwendung auf alle Banken innerhalb der Europäischen Union oder Europäischen Währungsunion wird durch die Bankenrichtlinie und die Kapitaladäquanzrichtlinie herbeigeführt. Für systemrelevante Institute wird über besondere aufsichtliche Auflagen diskutiert. Nach Auffassung der Landesregierung ist es erforderlich, die Regulierungsbemühungen in weit stärkerem Maße als bisher auf systemrelevante Finanzinstitute zu konzentrieren und unnötigen bürokratischen Aufwand bei kleinen und mittleren Instituten zu vermeiden. 6

7 8. ob sichergestellt werden kann, dass auch bei der Fortentwicklung von Basel II die Besicherung von realen Werten bei den Banken weniger Eigenkapital bindet als die Besicherung von Spekulationen auf einen künftigen fiktiven Mehrwert; Die Orientierung soll bei der Besicherung verstärkt am eingegangenen Risiko erfolgen. Der Anrechnungsfaktor für Hypothekarkredite soll im Zuge der Reform des Aufsichtsrechts nicht geändert werden. Das Regelwerk für Verbriefungen/Derivate wird dahingehend überarbeitet, dass diese mit deutlich höheren Kapitalanforderungen unterlegt werden. II. sich bei der Bundesregierung dafür einzusetzen, dass im Reformprozess die Besonderheiten der bundesdeutschen, aber auch der baden-württembergischen Finanzinstitute entsprechende Berücksichtigung finden. Es muss im Rahmen der internationalen und nationalen Verhandlungen darauf geachtet werden, dass die Chancengleichheit im Wettbewerb weltweit als auch auf europäischer und nationaler Ebene zwischen den Kreditinstituten aufrechterhalten und verbessert und eine Benachteiligung für die mittelständische Wirtschaft vermieden wird. Im Hinblick auf die Ausgestaltung und das Inkrafttreten der zukünftigen Regeln ist es wichtig, dass die Kreditversorgung der deutschen Wirtschaft insbesondere der mittelständischen Unternehmen weiterhin gesichert ist. Die Wirtschaftsministerkonferenz hat deshalb am 18. Juni 2010 eine länderoffene Arbeitsgruppe eingesetzt und diese beauftragt, die Umsetzung des neuen Baseler Akkords auf europäischer und nationaler Ebene kritisch zu begleiten. Die Landesregierung wird in der Arbeitsgruppe aktiv mitarbeiten und sofern erforderlich sich auch über Bundesratsinitiativen dafür einsetzen, dass es im Rahmen von Basel III zu tragfähigen Lösungen für die kleinen und mittleren Kreditinstitute und den Mittelstand kommt. Drautz Staatssekretär 7