1. Teil Gegenstand der Maßnahmenbeschwerde

Transkript

1 1. Teil Gegenstand der Maßnahmenbeschwerde 1.1 Vorgeschichte zur Maßnahmenbeschwerde Die Ausübung unmittelbarer verwaltungsbehördlicher Befehls- und Zwangsgewalt war bis zur B-VG-Novelle im B-VG nicht zu finden und dennoch waren sog faktische Amtshandlungen beim VfGH bekämpfbar. 2 Grund dafür war die großzügige Interpretation des Bescheidbegriffs des Art 144 Abs 1 B-VG idf vor der Novelle 1975 durch den VfGH. Der VwGH hingegen interpretierte den Bescheidbegriff des Art 131 B-VG idf vor der B-VG- Novelle 1975 restriktiver und wies bei ihm eingebrachte Beschwerden stets zurück. 3 Mit der B-VG-Novelle 1975 änderte sich die Rechtslage: Der Verfassungsgesetzgeber integrierte die Ausübung unmittelbarer (verwaltungs)behördlicher Befehls- und Zwangsgewalt erstmals textlich in das B-VG. 4 Die Kompetenz zur Überprüfung von Akten unmittelbarer (verwaltungs)behördlicher Befehls- und Zwangsgewalt (AuvBZ) lag fortan sowohl beim VfGH als auch beim VwGH. Dies bedeutete für den VfGH eine Festschreibung der bis dahin geübten Praxis, für den VwGH hingegen eine Kompetenzerweiterung. 1 Bundesverfassungsgesetz vom 15. Mai 1975, mit dem das Bundes-Verfassungsgesetz in der Fassung von 1929 durch Bestimmungen über die Erweiterung der Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtshofes und des Verfassungsgerichtshofes geändert wird, BGBl 1975/ Siehe zb VfSlg 7252/1974 sowie die umfassende Auseinandersetzung bei Funk, Der verfahrensfreie Verwaltungsakt. Die faktische Amtshandlung in Praxis und Lehre. Eine Integration von Ordnungsvorstellungen auf dem Gebiet des Verwaltungsaktes (1975) 38 ff. 3 Siehe Funk, Verwaltungsakt (1975) 61 ff, mwh. 4 Art 130 Abs 1 lit b B-VG idf BGBl 1975/302: Der Verwaltungsgerichtshof erkennt über Beschwerden, womit [ ] Rechtswidrigkeit der Ausübung unmittelbarer behördlicher Befehls- und Zwangsgewalt gegen eine bestimmte Person [ ] behauptet wird. (Hervorhebung nicht im Original). Art 144 Abs 1 B-VG idf BGBl 1975/302: [ ] Unter den gleichen Voraussetzungen erkennt der Verfassungsgerichtshof auch über Beschwerden gegen die Ausübung unmittelbarer verwaltungsbehördlicher Befehls- und Zwangsgewalt gegen eine bestimmte Person. [ ] (Hervorhebung nicht im Original) 1

2 Iris Eisenberger Die B-VG-Novelle veränderte das Rechtsschutzsystem abermals: Ab 1. Jänner waren die damals neu eingerichteten Unabhängigen Verwaltungssenate (UVS) 7 für Maßnahmenbeschwerden zuständig. Nach Art 129a Abs 1 Z 2 B-VG af erkannten die UVS bis zu ihrer Abschaffung im Jahr 2014 über Beschwerden von Personen, die behaupte[te]n durch die Ausübung unmittelbarer verwaltungsbehördlicher Befehls- und Zwangsgewalt in ihren Rechten verletzt zu sein. Ausgenommen waren gem Art 129a Abs 1 Z 2 B-VG af Finanzstrafsachen des Bundes. Die näheren verfahrensrechtlichen Bestimmungen zur Maßnahmenbeschwerde fanden sich insbesondere in den mit der AVG-Novelle, BGBl I 2013/33 aufgehobenen 67a und 67c AVG af. 8 Andere Rechtsbehelfe gegen Akte unmittelbarer verwaltungsbehördlicher Befehls- und Zwangsgewalt einzurichten, war nach herrschender Lehre 9 und Judikatur 10 auch nach Einrichtung der UVS möglich und auch üblich. 11 Sobald allerdings gegen einen AuvBZ ein Rechtsmittel an eine andere Behörde vorgesehen war, hatte diese mit Bescheid über das Rechtsmittel abzusprechen. Nur der Bescheid war in weiterer Folge bekämpfbar. Eine Anrufung der UVS nach Art 129a Abs 1 Z 2 B-VG war schon aufgrund der Rechtsprechung des VwGH zur Subsidiarität der Maßnahmenbeschwerde ausgeschlossen. 12 Das Maßnahmenbeschwerdeverfahren bei den UVS sollte die Höchstgerichte entlasten, 13 und zwar sowohl in quantitativer als auch in qualitativer Hinsicht. Neben der hohen Anzahl von Maßnahmenbeschwerden sind Höchstgerichte ihrer Funktion und Stellung nach für Maßnahmenbeschwer- 5 Bundesverfassungsgesetz vom 29. November 1988, mit dem das Bundes-Verfassungsgesetz in der Fassung von 1929 geändert wird (Bundes-Verfassungsgesetz- Novelle 1988), BGBl 1988/ Siehe Art X (1) Z 1 der B-VG-Novelle Allgemein zur Einführung der Unabhängigen Verwaltungssenate siehe zb Mayer, Die unabhängigen Verwaltungssenate in den Ländern, in: Walter (Hrsg), Verfassungsänderungen 1988 (1989) Zur alten Rechtslage siehe Ennöckl, Die Maßnahmenbeschwerde verfahrensrechtlicher Teil, in: Eisenberger/Ennöckl/Helm (Hrsg), Die Maßnahmenbeschwerde (2006) Siehe zb Köhler, Art 129a B-VG, in: Korinek/Holoubek (Hrsg) Rz 44; Thienel, Das Verfahren der Verwaltungssenate 2 (1992) 151. Differenziert Kneihs, Altes und Neues zum Akt unmittelbarer verwaltungsbehördlicher Befehls- und Zwangsgewalt, ZfV 2004, Siehe zb VfSlg / Beispiele für einfachgesetzlich festgelegte Rechtsbehelfe nach alter Rechtlage finden sich bei Ennöckl, Maßnahmenbeschwerde (2006) Siehe zb VwGH , 92/01/0712; , 96/04/0231; , 98/04/ 0005; , 99/05/ Siehe zb Kneihs, ZfV 2004,

3 Gegenstand der Maßnahmenbeschwerde den schlecht geeignet, da sich das Gericht idr mit Sachverhaltsfragen zu beschäftigen hat. 14 Die Gerichtshöfe des öffentlichen Rechts waren fortan nur noch zur nachprüfenden Rechtmäßigkeitskontrolle der UVS-Entscheidungen gem Art 130 Abs 1 lit a B-VG af und Art 144 Abs 1 B-VG af zuständig. Der Gegenstand der Maßnahmenbeschwerde gem Art 129a Abs 1 Z 2 B-VG af war die Ausübung unmittelbarer verwaltungsbehördlicher Befehlsund Zwangsgewalt. 1.2 Rechtsgrundlagen der Maßnahmenbeschwerde Mit der Einführung der Verwaltungsgerichtsbarkeit erster Instanz durch die Verwaltungsgerichtsbarkeits-Novelle kam es zu einer grundlegenden Neuordnung des öffentlich-rechtlichen Rechtsschutzsystems. Die seit eingerichteten Verwaltungsgerichte erster Instanz erkennen seither gem Art 130 Abs 1 Z 2 B-VG über Beschwerden [ ] gegen die Ausübung unmittelbarer verwaltungsbehördlicher Befehls- und Zwangsgewalt wegen Rechtswidrigkeit (Maßnahmenbeschwerde). Anders als noch bei den UVS erfasst der Beschwerdegegenstand der Maßnahmenbeschwerde nunmehr auch die Finanzstrafsachen des Bundes. 16 Ob grundsätzlich eines der Landesverwaltungsgerichte oder eines der beiden Verwaltungsgerichte des Bundes zuständig ist, richtet sich nach der Zuständigkeitsverteilung des Art 131 B-VG. 17 Prüfungsmaßstab der Maßnahmenbeschwerde ist gem Art 130 Abs 2 Z 1 B-VG die Rechtswidrigkeit. Am Gegenstand der Maßnahmenbeschwerde sollte sich durch die Einführung der Verwaltungsgerichtsbarkeit erster Instanz grundsätzlich nichts ändern. 18 Beschwerdelegitimiert ist gem Art 132 Abs 2 B-VG, wer durch die Ausübung unmittelbarer verwaltungsbehördlicher Befehls- und Zwangsgewalt [ ] wegen Rechtswidrigkeit [ ] in seinen Rechten verletzt zu sein behauptet. Ist die in ihren Rechten verletzte Person während oder aufgrund der Maßnahme verstorben, sind auch Angehörige beschwerdelegitimiert. 19 Die 14 Siehe Adamovich/Funk/Holzinger, Österreichisches Staatsrecht, Bd 2: Staatliche Organisationen (1998) BGBl I 2012/ Siehe idz Faber, Verwaltungsgerichtsbarkeit (2013) Art 130 B-VG, Rz Ausführlich dazu unten Ennöckl, Kap 2.2. Siehe ferner VfGH G 151/2014 v (Schubhaft); G 193/2014ua v (Richtlinienbeschwerde). 18 Siehe dazu etwa Hauer, Zuständigkeiten der Verwaltungsgerichte, in: Janko/Leeb (Hrsg), Verwaltungsgerichtsbarkeit erster Instanz (2013) 27 (32); Kneihs/Urtz, Verwaltungsgerichtliche Verfahren (2013) Rz Siehe VfSlg /2001; /2001. Ausführlich zur Beschwerdelegitimation siehe unten Ennöckl, Kap

4 Iris Eisenberger Rechtsverletzung muss zumindest möglich sein. 20 Einfachgesetzlich können gem Art 132 Abs 5 B-VG weitere Beschwerdeberechtigte vorgesehen werden. Wie schon die Maßnahmenbeschwerde an den UVS gem Art 129a Abs 1 Z 2 B-VG af ist auch die Maßnahmenbeschwerde gem Art 130 Abs 1 Z 2 B-VG nach der Judikatur des VfGH ein subsidiärer Rechtsbehelf. Sie kommt nur dann zum Tragen [ ], wenn Rechtsschutz nicht durch sonstige Rechtsmittel erlangt werden kann 21. Entscheidungen der Verwaltungsgerichte sind gem Art 133 Abs 1 Z 1 ivm Abs 6 B-VG mittels Revision beim VwGH und gem Art 144 Abs 1 B-VG beim VfGH bekämpfbar. Gem Art 94 Abs 2 B-VG kann seit Inkrafttreten der Verwaltungsgerichtsbarkeits-Novelle 2012 [d]urch Bundes- oder Landesgesetz [ ] in einzelnen Angelegenheiten anstelle der Erhebung einer Beschwerde beim Verwaltungsgericht ein Instanzenzug von der Verwaltungsbehörde an die ordentlichen Gerichte vorgesehen werden. Den Gesetzesmaterialien zufolge sind davon neben Bescheiden auch Maßnahmen mitumfasst. 22 Zulässig sind solche Übertragungen jedoch nur in Einzelfällen. 23 Der VfGH hat in seiner Entscheidung VfGH G 233/2014ua 24 darüber hinaus festgestellt, dass bei doppelfunktionalen Zwangsakten, wie etwa bei solchen der Kriminalpolizei, konkurrierende Rechtsschutzzuständigkeiten gegen das Recht auf den gesetzlichen Richter gem Art 83 Abs 2 B-VG verstoßen. 25 Neben der Maßnahmenbeschwerde kann der Bundes- oder Landesgesetzgeber gem Art 130 Abs 2 Z 1 B-VG Beschwerden wegen Rechtswidrigkeit eines Verhaltens einer Verwaltungsbehörde in Vollziehung der Gesetze vor- 20 VwGH , 96/01/0609; VfSlg /1985. Siehe ferner zb Grabenwarter/ Fister, Verwaltungsverfahrensrecht und Verwaltungsgerichtsbarkeit 5 (2015) Siehe VfGH G 233/2014ua v Rz 65. Skeptischer hinsichtlich der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit von anderen Rechtsbehelfen gegen Maßnahmen hingegen Hauer, Zuständigkeit, in: Janko/Leeb (Hrsg), Verwaltungsgerichtsbarkeit (2013) 32; Altenburger/Kneihs, Schriftsätze an VwG, VfGH und VwGH 5 (2015) 58; beide allerdings noch vor dem zuvor genannten Erkenntnis. 22 Die Erläuterungen zu Art 94 B-VG (1618 BlgNR 24. GP 11) sprechen davon, dass sich der Anwendungsbereich des Art 94 Abs 2 B-VG auch auf sonstiges Verhalten der Verwaltungsbehörden in Vollziehung der Gesetze erstreckt und verweist auf die Textierung des Art 130 Abs 2 B-VG. Im Folgesatz wird zudem auf den vom VfGH durch VfSlg /2010 aufgehobenen 106 StPO, BGBl 1975/631 idf BGBl I 2007/93 verwiesen. Da im 106 StPO neben sonstigem Verwaltungshandeln auch Zwangsakte normiert sind, ist davon auszugehen, dass gem Art 94 Abs 2 B-VG auch Maßnahmen bei Gerichten bekämpfbar sein sollen. In diesem Sinne auch Faber, Verwaltungsgerichtsbarkeit (2013) Art 94 Abs 2 B-VG, Rz 9; Mayer/Muzak, B-VG 5 (2015) Art 94 B-VG III.1 und Siehe dazu ebenfalls die Erläuterungen zu Art 94 B-VG (1618 BlgNR 24. GP 11), denen zufolge eine flächendeckende Kompetenzverschiebung ausgeschlossen sein soll. 24 Rz 76 ff. 25 Ausführlich dazu unten Ennöckl, Kap

5 Gegenstand der Maßnahmenbeschwerde sehen sog typenfreie Verhaltensbeschwerden 26. Den Erläuterungen zufolge geht es dabei um nicht typengebundenes Verwaltungshandeln und die Beschwerdemöglichkeit ist auf den Bereich der Hoheitsverwaltung [ ] beschränkt Funktion der Maßnahme im Verwaltungsund Rechtsschutzsystem Die Ausübung unmittelbarer verwaltungsbehördlicher Befehls- und Zwangsgewalt tritt grundsätzlich in zwei Spielarten auf: Zum einen kann der Gesetzgeber in zahlreichen Fällen vorsehen, dass Verwaltungsorgane ohne Verfahren 28 und ohne Einhaltung der für Bescheide vorgesehenen Form unmittelbar in subjektive Rechte der Rechtsadressaten eingreifen können. Zum anderen qualifiziert die Gerichtsbarkeit Verwaltungsakte als Maßnahmen, wenn sie nicht gesetzlich angeordnet sind und das Verwaltungsorgan seine Befugnis überschreitet. Sofern rasches und verfahrensfreies verwaltungsbehördliches Vorgehen notwendig ist, normiert der Gesetzgeber idr die Rechtsdurchsetzung durch Akte unmittelbarer verwaltungsbehördlicher Befehls- und Zwangsgewalt: beispielsweise im Versammlungsgesetz 29 bei der zwangsweisen Auflösung einer Versammlung gem 13 ivm 14 leg cit, im Führerscheingesetz 30 bei der vorläufigen Abnahme eines Führerscheins gem 39 leg cit oder in der Gewerbeordnung 31 bei der Schließung eines Gewerbebetriebs an Ort und Stelle gem 360 Abs 3 leg cit. Das verfahrensfreie und unmittelbare verwaltungsbehördliche Vorgehen bezweckt dabei je Unterschiedliches: einmal die Abwehr von Gefahren, das andere Mal die Sicherung der Strafrechtspflege und dann wiederum die Überwachung und Kontrolle Siehe Holoubek, Die Verhaltensbeschwerde Das Verfahren über Beschwerden wegen Rechtswidrigkeit sonstigen Verhaltens einer Verwaltungsbehörde, in: Holoubek/Lang (Hrsg), Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht und dem Bundesfinanzgericht (2014) 113. Siehe ferner auch VfGH , G 193/2014ua. 27 Erläuterungen zu Art 130 B-VG (1618 BlgNR 24. GP 13). 28 Auch wenn es für Maßnahmen unmittelbarer verwaltungsbehördlicher Befehlsund Zwangsgewalt eine relative Formfreiheit gibt, so kann es selbstverständlich auch im Zusammenhang mit diesen gewisse Verfahrensbindungen geben, wie etwa die Abgabe eines Warnschusses vor dem Gebrauch der Waffe eines Organes der Sicherheitsverwaltung. Dabei handelt es sich aber keinesfalls um Verfahrensbindungen is eines Bescheidverfahrens. 29 Versammlungsgesetz 1953, BGBl 1953/98 idf BGBl 2013/ Bundesgesetz über den Führerschein (Führerscheingesetz FSG), BGBl 1997/120 idf BGBl 2015/ Gewerbeordnung 1994 GewO 1994, BGBl 1994/194 idf BGBl 2015/ Siehe zb Adamovich/Funk, Allgemeines Verwaltungsrecht 3 (1987)

6 Iris Eisenberger Einen anderen Zweck verfolgt die Gerichtsbarkeit, wenn sie unrechtmäßiges Handeln von Verwaltungsorganen als Maßnahmen qualifiziert und damit vor den Verwaltungsgerichten mittels Maßnahmenbeschwerde bekämpfbar macht. Diese Akte wären als an sich verfahrensgebundene Rechtshandlungen keine Maßnahmen, werden aber aufgrund der qualifizierten Missachtung von Verfahrensvorschriften zu Akten unmittelbarer verwaltungsbehördlicher Befehls- und Zwangsgewalt. 33 Hier sticht das Rechtsschutzbedürfnis Betroffener die Förmlichkeit des Aktes. 34 Solange der unrechtmäßige Zustand noch andauert, ist es Aufgabe des zuständigen Verwaltungsgerichts, die Maßnahme so die Beschwerde nicht zurück- oder abzuweisen ist gem Art 130 Abs 1 Z 2 B-VG ivm 28 Abs 6 VwGVG 35 für rechtswidrig zu erklären und gegebenenfalls aufzuheben. Dauert die für rechtswidrig erklärte Ausübung [ ] noch an, so hat die belangte Behörde unverzüglich den der Rechtsanschauung des Verwaltungsgerichtes entsprechenden Zustand herzustellen. 36 Zusätzlich erleichtert die festgestellte Rechtswidrigkeit, allfällige Amtshaftungsansprüche gem Art 23 B-VG durchzusetzen. Generell hat die Qualifikation als Maßnahme auch Präventivcharakter, wirkt die Feststellung der Rechtswidrigkeit doch exzessivem Verwaltungshandeln entgegen. 1.4 Zur Entwicklung der Verwaltungskategorie Maßnahme Wie bereits zuvor erwähnt, ließen schon das Reichsgericht sowie in weiterer Folge der VfGH Beschwerden zu, die sich gegen nichtbescheidförmliche Akte richteten. 37 Aus den diesbezüglichen Entscheidungen geht hervor, dass die beiden Gerichte solche Akte als Entscheidungen oder Verfügungen einer 33 Siehe zb Antoniolli/Koja, Allgemeines Verwaltungsrecht 3 (1996) 525. Zum Fehlerkalkül der Amtshandlung siehe Helm, Kap Siehe dazu Funk, Verwaltungsakt (1975) 39 f. Zur Kritik am weiten Begriffsverständnis der Befehls- und Zwangsgewalt aus Rechtsschutzgründen siehe unten Kap Verwaltungsgerichtsverfahrensgesetz, BGBl I 2013/ Vor den B-VG-Novellen 1975 und 1988 beschränkte sich der VfGH ebenfalls auf die Feststellung der Verletzung verfassungsgesetzlich gewährleisteter Rechte (siehe etwa VfSlg 1701/1948; 1932/1950; 3038/1956). Für den seltenen Fall, dass der rechtswidrige Zustand zum Zeitpunkt der Entscheidung noch andauerte, hob der VfGH die faktische Amtshandlung auf (siehe dazu etwa VfSlg 1552/1947; 2712/1954; 6402/1971). 37 Siehe insbesondere HYE 162/1878; 235/1881; 305/1885; VfSlg 1037/1928. Siehe dazu die Ausführungen bei Funk, Verwaltungsakt (1975) 38 ff, mh auf Mannlicher, Der Bescheid als Grundlage der Verwaltungsgerichtsbarkeit, ÖVBl 1936, 280 ff. 6