NADZORNI ODBORI OBČIN

Transkript

1 Lex localis, letnik III, številka 4, stran NADZORNI ODBORI OBČIN Etelka Korpič Horvat 1 doktorica pravnih znanosti Pravna fakulteta Univerze v Marboru UDK: 352(497.4) Povzetek Glede pristojnosti in vloge nadzornih odborov v občinah obstajajo nekatera odprta vprašanja. Nadzorni odbori občin bi se morali razvijati kot notranji nadzorni organi, podobni nadzornim svetom javnih podjetij ali drugim notranjim nadzornim organom pravnih oseb, ne pa da bi delovali kot revizorji računskega sodišča ali notranji revizorji, ker za to niso usposobljeni niti to ni vloga nadzornega odbora. Za delovanje nadzornih odborov so pomembna tudi določila v statutu občine in poslovniku nadzornega odbora. Ključne besede Občina, proračun, nadzorni odbor. SUPERVISORY BOARDS OF MUNICIPALITIES Summary There are some open issues regarding the powers and the role of municipal supervisory boards. Supervisory boards of municipalities should develop as internal supervisory bodies, similar to supervisory boards of public enterprises or to other internal supervisory bodies of legal persons, not operating as Court of Auditors and not working as Internal Auditors either, because they are not trained for this job. Neither is this the role of the Supervisory Board. The provisions of the charter and the Rules of Procedure of the Supervisory Board are also relevant to the operation of supervisory boards. Keywords Municipality, budget, supervisory board KONTROLLAUSSCHÜSSE DER GEMEINDEN Zusammenfassung Bezüglich der Zuständigkeit und Rolle der Kontrollausschüsse in den Gemeinden gibt es einige offene Fragen. Die Kontrollausschüsse müssten sich als interne Aufsichtsorgane, ähnlich den Aufsichtsräten in öffentlichen Unternehmen oder anderen internen Aufsichtsorganen der Rechtspersonen entwickeln, ohne als Wirtschaftsprüfer des Rechnungshofes oder interne Wirtschaftsprüfer tätig zu sein, da sie dafür weder befähigt sind, noch ist dies die Aufgabe der Kontrollausschüsse. Für die Tätigkeit der Kontrollausschüsse sind auch die Bestimmungen im Gemeindestatut und der Geschäftsordnung des Kontrollausschusses von Bedeutung. 1 Docentka, Pravna fakulteta Univerze v Mariboru. 55

2 Schlüsselworte Gemeinde, Haushalt, Kontrollausschuss. E. Korpič Horvat: Nadzorni odbori občin I COMITATI DI CONTROLLO DEI COMUNI Riassunto In merito alle competenze e al ruolo dei Comitati di controllo dei Comuni sussistono alcune questioni aperte. I Comitati di controllo dei Comuni dovrebbero svilupparsi come organi di controllo interni, simili ai Consigli di vigilanza delle imprese pubbliche o di altri organi di controllo interni di persone giuridiche. Il loro compito non è quello di fungere da revisori della Corte dei Conti o da ispettori interni, perché non ne hanno la facoltà e non è questo il loro ruolo. Per il funzionamento dei Comitati di controllo sono importanti anche le norme dello statuto comunale e del regolamento del Comitato di controllo. Parole chiave Comune, bilancio, Comitato di controllo. 56

3 1 Uvod Občina je uporabnik proračunskih javnih sredstev, zato je dolžna skrbeti, da se njena sredstva porabljajo pravilno in smotrno. K temu jo zavezujejo predpisi, predvsem Zakon o javnih financah (v nadaljevanju: ZJF) 2, Zakon o lokalni samoupravi (v nadaljevanju: ZLS) 3, Zakon o financiranju občin (v nadaljevanju: ZFO) 4 in podzakonski predpisi kot tudi sam proračun občine. Poleg tega njeni prebivalci kot davkoplačevalci zahtevajo verodostojne informacije o porabi občinskih sredstev. Zato je bilo treba, tako kot na državni ravni, tudi na občinski ravni oblikovati nadzorne organe za preverjanje porabe občinskih proračunskih sredstev. Na podlagi zakonskih določil so se oblikovali nadzorni organi, ki morajo poročati o porabi proračunskih sredstev. Najpomembnejši so: revizorji računskega sodišča, nadzorni odbori občin in revizorji notranje revizijskih služb, ki vsak v mejah svojih pristojnosti preverjajo poslovanje občin in porabo sredstev občinskih proračunov. 2 Pristojnosti nadzornega odbora občine Temeljni člen, ki določa pristojnosti nadzornega odbora občine, je prvi odstavek 32. člen ZLS. Nadzorni odbor kot najvišji organ nadzora porabe proračunskih sredstev občine po navedenem zakonskem določilu ima naslednje pristojnosti: opravlja nadzor nad razpolaganjem s premoženjem občine nadzoruje namenskost in smotrnost porabe proračunskih sredstev nadzoruje finančno poslovanje uporabnikov proračunskih sredstev drugi odstavek istega člena določa vrsto nadzora in kdo naj bi bili subjekti nadzora, in sicer določa, da nadzor vsebuje: ugotavljanje zakonitosti in pravilnosti poslovanja pristojnih organov, organov in organizacij porabnikov občinskega proračuna in pooblaščenih oseb z občinskimi javnimi sredstvi in občinskim javnim premoženjem ocenjevanje učinkovitosti in gospodarnosti porabe občinskih proračunskih sredstev. Na podlagi tako določene pristojnosti se zastavlja več vprašanj. Med prve je šteti, kaj pomenijo posamezni pojmi, kot so: zakonitost, pravilnost, namenskost, smotrnost, gospodarnost, učinkovitost, poslovanje pooblaščenih oseb in drugih. ZLS ne opredeljuje navedenih pojmov, kar lahko povzroča določene nejasnosti in nedosledno uporabo, kar obravnavam v nadaljevanju prispevka. 2 Zakon o javnih financah (Ur.l. RS, št. 79/99, 124/00, 79/01, 30/02). 3 Zakon o lokalni samoupravi, ZLS, Uradni list RS, št. 72/93, 6/94-odločba US, 45/94-odločba US, 57/94, 14/95, 20/95-odločba US, 63/95-obvezna razlaga, 9/96-odločba US, 44/96-odločba US, 26/97, 70/97, 10/98, 68/98- odločba US, 74/98, 59/99-odločba US, 70/00, 100/00-sklep US, 16/02-sklep US in 51/02, 108/03-odločba US in 72/05. 4 Zakon o financiranju občin, Uradni list RS, št. 80/94, 45/97 - odločba US, 56/98, 1/99-ZNIDC, 59/99 - odločba US, 61/99 - odločba US, 79/99-ZJF in 89/99 - odločba US. 57

4 2.1 Opravljanje nadzora nad razpolaganjem s premoženjem občine Ta nadzor zajema preverjanje razpolaganja finančnega in stvarnega premoženja, ki je v lasti občine. Finančno premoženje po prvem odstavku 67. člena ZJF zajema denarna sredstva, terjatve, dolžniške vrednostne papirje ter delnice in deleže na kapitalu pravnih oseb in druge naložbe v pravne osebe; stvarno premoženje pa zajema premičnine in nepremičnine, ki so v lasti občine. Pravila za razpolaganje s finančnim in stvarnim premoženjem so določena v ZJF, ZLS in drugimi posebnimi zakoni ali drugimi predpisi. Zato predmet nadzora in način preverjanja z razpolaganjem občinskega premoženja ni sporen. 2.2 Nadzorovanje namenskosti in smotrnosti porabe proračunskih sredstev V skladu z 2. členom ZJF se sredstva proračuna morajo porabljati za financiranje funkcij občinskih organov, za izvajanje njihovih nalog in za druge namene, ki so opredeljeni z Ustavo RS, zakoni ali občinskimi predpisi ter v višini, ki je nujna za delovanje in izvajanje njihovih nalog in programov. Konkretneje sta višina in namen določena s proračunsko postavko. Nadzorni odbor v zvezi z namenskostjo mora preverjati, ali so sredstva bila porabljena v skladu z namenom in poleg tega pa tudi, ali so bila porabljena v višini, določeni v proračunskih postavkah občinskega proračuna. Proračun oziroma proračunske postavke predstavljajo ustrezne pravne podlage za preverjanje pravilnosti porabe sredstev, saj vsi odhodki občine morajo biti določeni v proračunu in razvrščeni po proračunskih postavkah. Zato dostikrat označujemo namenskost kot pravilnost porabe proračunskih sredstev, ker gre za preverjanje, ali so sredstva porabljena v skladu s poračunom. Proračun sicer ni zakon, je pa akt sui generis in ima značilnosti odloka, saj je obvezujoč, zato se mora upoštevati kot predpis. Pri tem si lahko pomagamo tudi z Zakonom o računskem sodišču (v nadaljevanju: ZRacS-1) 5, ki v prvi točki tretjega odstavka 20. člena določa, da revidiranje pravilnosti poslovanja zajema skladnost poslovanja s predpisi in usmeritvami, ki jih mora upoštevati uporabnik javnih sredstev pri svojem poslovanju. ZRacS-1 posebej ne izpostavlja revidiranja namenskosti porabe sredstev, ker je ta vključena v preverjanje pravilnosti poslovanja. Analogna uporaba ZRacS-1 pri razumevanju pojmov je smiselna zato, ker je nadzorni odbor najvišji organ nadzora javne porabe v občini, računsko sodišče pa najvišji organ nadzora javne porabe v državi, torej oba organa imata pristojnost preverjanja porabe javnih sredstev. Katere elemente vsebuje smotrnost porabe proračunskih sredstev, ne določa niti ZLS niti ZJF, zato si zopet lahko pomagamo z ZRacS-1, ki v drugi točki tretjega odstavka 20. člena določa, da revidiranje smotrnosti poslovanja vključuje gospodarnost, učinkovitost in uspešnost. Nadzorni odbor bo za negospodarno poslovanje štel tisto poslovanje, ko bi občina enake učinke lahko dosegla pri manjših stroških (varčno poslovanje); za neučinkovito poslovanje tisto, ko bi pri enakih stroških lahko dosegla večje učinke, in za neuspešno poslovanje tisto, ko ni uresničila ciljev poslovanja. 5 Zakon o računskem sodišču, Ur. list RS št. 11/

5 ZLS je nedosleden, ko določa, da se ocenjevanje porabe občinskih proračunskih sredstev nanaša le na učinkovitost in gospodarnost, ne pa tudi na uspešnost. Če na podlagi navedene opredelitve upoštevam, da smotrnost vsebuje tudi uspešnost in ne le gospodarnost in učinkovitost in da uspešnost pomeni dosegati načrtovane cilje, potem je enako pomembna ocena nadzornega odbora o uspešnosti porabe proračunskih sredstev. To potrjuje tudi določba, da nadzorni odbor nadzoruje ne samo namenskost, ampak tudi smotrnost porabe proračunskih sredstev. Poleg tega pa mora biti strateški cilj občine, da dosega načrtovane cilje. 2.3 Nadzorovanje finančnega poslovanja uporabnikov proračunskih sredstev občine Uporabniki občinskih proračunskih sredstev so tiste osebe javnega prava, ki jih ustanovi občina zaradi opravljanja javnih služb, ki se opravljajo zaradi uresničevanja javnega interesa. Te lahko imajo status pravne osebe kot javna podjetja, javni gospodarski zavodi, javni zavodi, javni skladi, javne agencije ali pa niso samostojni nosilci obvez in pravic kot na primer režijski obrati. Pravne osebe, ki so samostojni nosilci pravic in obvez, imajo prav tako svoje notranje nadzorne organe, ki preverjajo njihovo poslovanje. Občina kot njihov ustanovitelj lahko prav tako preverja njihovo poslovanje v okviru svojih ustanoviteljskih pravic. Zastavlja pa se vprašanje, kako daleč lahko seže nadzor nadzornega odbora občine pri preverjanju finančnega poslovanja uporabnikov proračunskih sredstev (javnega podjetja, javnega zavoda in drugih). Ni sporno, da nadzorni odbor občine lahko preverja poslovanje občine oziroma njenih organov in organizacij, ki nimajo statusa samostojnega pravnega subjekta, ker je»njihov«notranji nadzorni organ. Glede preverjanj poslovanja drugih uporabnikov občinskih proračunskih sredstev, ki imajo status pravne osebe, pa menim, da se ta preverjanja lahko nanašajo le posredno, preko preverjanj poslovanja občine zvezi z ustanavljanjem in izvajanjem ustanoviteljskih pravic in obveznosti, ne more pa nadzorni odbor neposredno preverjati poslovanje teh pravnih oseb. Ta preverjanja bodo zajemala predvsem preverjanja poslovnih poročil in zaključnih računov ter pogodb, ki jih je sklenila občina z uporabnikom občinskih sredstev. Vsaka pravna oseba je samostojen nosilec pravic in obvez in ima tudi svoje notranje nadzorne organe; poleg tega njihovo poslovanje preverja zunanji nadzorni organ računsko sodišče. Njeni organi, poslovodni organ, organi upravljanja in nadzorni organi so vsak v mejah svojih pristojnosti odgovorni za poslovanje pravne osebe. Nadzorni odbor občine pa ni zunanji organ, ampak notranji nadzorni organ občine. Res pa je, da so njegove pristojnosti zaradi nejasnih določb 32. člena ZLS zavajajoče. 59

6 2.4 Poročilo nadzornega odbora E. Korpič Horvat: Nadzorni odbori občin Temeljni akt nadzornega odbora je poročilo o opravljenem nadzoru s priporočili in predlogi, v katerem zapiše tudi ugotovitve, ocene in mnenja o preverjenem poslovanju občine. ZLS določa, da so občinski svet, župan in organi porabnikov občinskih proračunskih sredstev dolžni obravnavati poročilo nadzornega odbora ter upoštevati njegova priporočila in predloge v skladu s svojimi pristojnostmi 6. Zapisano določilo je obvezujoče za navedene organe, ker jim ne daje možnosti zavrnitve ali zadržanja poročila, če menijo, da priporočila in predlogi temeljijo na nepravilnih ugotovitvah v poročilu. Če bodo ukrepali na podlagi nestrokovno pripravljenega priporočila ali predloga ali na podlagi priporočila in predloga, ki temelji na nepravilnih ugotovitvah v poročilu, bo poslovanje lahko slabše, kot je bilo pred izdajo poročila o nadzoru. Zato bi priporočila in predlogi nadzornega odbora morali biti zapisani tako, da bi prepuščali odločitve navedenim organom, kako izboljšati poslovanje. Pri tem bi bilo smiselno upoštevati standarde INTOSAI 7, ki določajo, da naj priporočila praviloma svetujejo, kakšne izboljšave so potrebne, naj "pokažejo" pot, kako se do njih pride. Priporočila in predlogi naj bi bili splošni, opredeljevali naj bi smeri delovanja, ki jih predlaga nadzorni odbor. Nadzorni odbor mora tudi presoditi, kdaj so podani elementi hujše nepravilnosti ali kršitve predpisov. Te morajo biti določene v poslovniku o delu nadzornega odbora. Če nadzorni odbor ugotovi hujše nepravilnosti, mora o tem obvestiti pristojno ministrstvo in Računsko sodišče Republike Slovenije (tretji odstavek 32. člena ZLS). 3 Vloga nadzornega odbora Kakšna naj bi bila vloga nadzornega odbora, je temeljno vprašanje, na katero še iščemo odgovor. Vprašanje je ali naj nadzorni odbor postane revizorski organ, podoben računskemu sodišču (revizorjem računskega sodišča) in notranjim revizijskim službam (notranjim državnim revizorjem); ali pa naj izvaja svoje naloge na način, podobnim nadzornim organom ostalih pravnih oseb javnega prava, kot na primer nadzornim svetom javnih podjetij ali javni skladov. Glede na to, da ima nadzorni odbor v ZLS določene široke pristojnosti in da so njegova priporočila in predlogi dolžni upoštevati občinski svet, župan in organi porabnikov občinskih proračunskih sredstev, se kažejo usmeritve, da bi naj člani nadzornega odbora izvajali nadzore in izdajali poročila o nadzoru, podobnim poročilom, ki jih izdaja računsko sodišče in notranje revizijske službe. Predpisi ne določajo potrebnega znanja oziroma usposobljenosti članov nadzornega odbora za opravljanje nadzora (kot to velja za revizorje računskega sodišča in notranje državne revizorje). Poleg tega nadzorni odbori opravljajo delo nepoklicno ter le za čas mandata, se zastavlja vprašanje strokovne usposobljenosti njihovih članov za opravljanje nadzorov podobnim revizijam računskega sodišča in notranjim revizijskim službam. Preverjanja oziroma opravljanje nadzora zahteva 6 Po noveli ZLS iz julija 2005 bo sestavine poročila o nadzoru določil minister, pristojen za finance, v soglasju z ministrom, pristojnim za lokalno samoupravo. 7 INTOSAI (International Organization of Supreme Audit Institutions), INTOSAI Revizijski standardi, Ljubljana, Slovenski inštitut za revizijo,

7 interdisciplinarna znanja s področja revizije, prava, ekonomije, računovodstva in razna tehnična znanja ter drugih znanj in stalna izobraževanja. Menim, da bi bilo treba zahteve ZLS glede nadziranja oziroma izvrševanja pristojnosti nadzornega odbora razlagati tako, da gre za organ, ki sam in iz okolja zaznava nepravilnosti in nesmotrnosti poslovanja občine oziroma njenih organov ter subjektov, ki jih je ustanovila občina, zato lahko zahteva verodostojne informacije o porabi sredstev od občinskega sveta, župana, računovodje in drugih strokovnih služb občinske uprave, notranje revizijske službe in drugih pooblaščenih organizacij za revidiranja ter nadzornih organov pravnih in drugih oseb, ki jih je ustanovila občina, ne pa da bi se člani nadzornega odbora spreminjali v revizorje in opravljali revizije pravilnosti in smotrnosti poslovanja občine in uporabnikov njenih sredstev. Določila ZLS, da posamezne posebne strokovne naloge nadzora lahko opravi izvedenec in da strokovno in administrativno pomoč za delo nadzornega odbora zagotavlja župan in občinska uprava, je razumeti tako, da si nadzorni odbori pridobivajo informacije od navedenih služb in na osnovi teh informacij poročajo. Pri tem jim lahko pomagajo notranje revizijske službe in predvsem pri zaznavanju hujših nepravilnosti revizorji računskega sodišča. Iz navedenih razlogov bi bilo od nadzornega odbora nerealno pričakovati visoko strokovna revizijska poročila o poslovanju občine, ki bi jih sam sestavljal na podlagi izvajanja nadzorov, ki bi jih sam opravljal. Nadzorni odbor torej naj ne bi bil nadzorni organ, ki bi sam opravljal preverjanja pravilnosti in smotrnosti poslovanja kot revizorji računskega sodišča ali notranje državni revizorji, ampak bi, kot najvišji in s tem neodvisen organ občine, ki v svojem okolju uživa zaupanje občanov, zaznaval nepravilnosti in nesmotrnosti pri poslovanju in porabi občinskih proračunskih sredstev in na njih opozarjal pristojne organe ter od njih, predvsem pa od župana, ki je odgovoren za izvrševanje proračuna, raznih služb in nadzornih organov, zahteval verodostojne informacije o porabi sredstev, z njimi seznanjal javnost in skrbel, da se nepravilnosti ali nesmotrnosti odpravijo. Delo nadzornega odbora naj bi bilo bolj podobno delu nadzornim svetom javnih podjetij in javnih skladov, kjer člani nadzornih svetov nadzorujejo ali uprava družbe realizira cilje, zaradi katerih je ustanovljeno javno podjetje. To uresničujejo s kontrolo dela uprave in s kontrolo rezultatov dela družbe. Sem spadajo tudi pregledi konkretnih poslovnih ukrepov poslovodstva, in to z vseh področij gospodarjenja od sprejemanja poslovnih odločitev, delovnopravnih odločitev, spremljajo primernost organiziranja podjetja in tudi naročajo poslovne preglede in revizije poleg tistih, ki so obvezne ali jih naroči poslovodstvo, ker sami nimajo revizijskih znanj. Nadzorni odbor občine bi predvsem lahko preverjal izvrševanje proračuna in spremljal realizacijo programov dela posameznih organov oziroma porabnikov občinskih proračunskih sredstev ter porabo sredstev za določene namene v proračunu, vključno s preverjanji zaključnega računa, dajal predloge in mnenja za izboljšanje delovanja sistema notranjih kontrol, opozarjal na tveganja pri poslovanju. 61

8 3.1 Sodelovanje nadzornega odbora in notranje revizijske službe Vprašanje, ki se zastavlja, je ali lahko nadzorni odbor od notranje revizijskih služb 8 zahteva pomoč pri svojem delu glede na to, da se preverjanja notranjih revizorjev pokrivajo s pristojnostmi nadzornega odbora, saj je njihova pristojnost, da preverjajo ali finančno poslovodenje 9 (menežment) in sistem kontrol 10 deluje v skladu z načeli zakonitosti, preglednosti, učinkovitosti, uspešnosti in gospodarnosti (99. a in 100. člen ZJF). Temeljni cilji notranje revizije so torej enaki ali zelo podobni pristojnostim nadzornih odborov, saj so njihove naloge spremljanje doseganja ciljev, ugotavljanje in ocenjevanje tveganj, preverjanje pravilnosti poslovanja, preverjanje smotrnosti poslovanja, obveščanje vodstva, dajanje priporočil in svetovanje poslovodstvu 11. Prav tako izdajajo enake ali podobne akte, in sicer: pisna poročila (povzetek sklepov, področje revizije, ugotovitve, ocene ugotovitev, priporočila), predloge in priporočila. Menim, da ni v nasprotju s predpisi ali standardi notranjega revidiranja, da notranje revizijske službe lahko nudijo strokovno pomoč tudi nadzornim odborom. Ta strokovna pomoč se lahko obravnava v smislu strokovne pomoči nadzornemu odboru po 12. odstavka 32. člena ZLS, ki jo je dolžan zagotavljati župan. Notranje revizijske službe delujejo sicer kot službe predstojnika, župana, vendar so neodvisne. Sodelovanje med županom, notranjimi revizijskimi službami in nadzornim odborom je pomembno predvsem v fazah načrtovanja revizij. Nadzorni odbor lahko predlaga, da notranji državni revizor v svoje načrte revidiranja vključi revizije, ki mu jih predlaga. Notranji revizor in župan, ki odobri načrte revizij, lahko upošteva predloge nadzornega odbora 12. Sodelovanje notranje revizijske službe in nadzornega odbora je smiselno, ker sta oba nadzorna organa in se njune pristojnosti prekrivajo. 8 Občine, katerih letni proračun presega 500 milijonov tolarjev, imajo možnost: - organizirati lastne notranje revizijske službe ali - skupne notranje revizijske službe z drugimi občinami ali proračunskimi uporabniki ali - najeti zunanje revizorje. Te občine morajo zagotoviti revizijo svojega poslovanja vsako leto. Ostale občine pa so dolžne najmanj enkrat v obdobju vsakih treh let zagotoviti notranjo revizijo svojega poslovanja, pri čemer prav tako imajo možnost izbire z lastno ali skupno notranje revizijsko službo ali da jim revizijo izvede zunanji izvajalec. 9 Finančno poslovodenje (menedžment) obsega vzpostavitev in izvajanje načrtovanja in izvrševanja proračunov in finančnih načrtov, računovodenja in poročanja z namenom, doseči zastavljene cilje ter zagotoviti, da bodo sredstva zavarovana pred izgubo, oškodovanji in prevarami. (druga točka 100. člena ZJF-C). 10 Drugi odstavek 100. člena ZJF-C določa "Sistem notranjih kontrol se organizira kot sistem postopkov in odgovornosti zaposlenih v neposrednem uporabniku." 11 Po 9. členu pravilnika o usmeritvah za usklajeno delovanje sistema notranjega nadzora javnih financ (Uradni list RS, št. 72/02), notranje revidiranje zajema neodvisno in nepristransko naknadno preverjanje poslovanja ter svetovanje, namenjeno izboljšanju poslovanja. 12 ZJF v petem odstavku 100. člena določa, da mora biti notranji revizor samostojen pri pripravi predlogov revizijskih načrtov, izbiri revizijskih metod, poročanju, dajanju priporočil ter spremljanju njihovega izvajanja. 62

9 3.3 Sodelovanje nadzornega odbora in računskega sodišča Pristojnosti nazornega odbora se prav tako prepletajo s pristojnostmi revizorjev računskega sodišča. Po prvem odstavku 1. člena ZRacS-1 je računsko sodišče najvišji revizijski organ za kontrolo državnih računov, državnega proračuna in celotne javne porabe v Republiki Sloveniji. Opravlja strokovni finančni nadzor pravilne in smotrne porabe javnih sredstev. Poleg tega svetuje javni upravi, kako bolje poslovati z javnimi sredstvi, in poroča javnosti in državnim organom o svojih revizijskih razkritjih. Zato je sodelovanje nadzornega odbora in računskega sodišča nujno. Vzpostavljeno je že na podlagi ZLS, ki v tretjem odstavku 32. člena določa, da je nadzorni odbor dolžan, ko ugotovi hujšo kršitev predpisov ali nepravilnosti obvestiti poleg pristojnega ministrstva tudi Računsko sodišče Republike Slovenije. Nadzorni odbori dajejo računskemu sodišču pobude za preverjanje poslovanja občin, ki jih računsko sodišče upošteva in vključuje v svoj revizijski program dela. Računsko sodišče lahko v skladu s 13. odstavkom 29. člena ZRacS-1 in 43. členom Poslovnika računskega sodišča RS predlaga svetu lokalne skupnosti razrešitev nadzornega odbora. Predlog poda, če ugotovi, da nadzorni odbor lokalne skupnosti ne opravlja svojih nalog ali jih ne opravlja ustrezno 13. V letu 2005 je računsko sodišče izvedlo 20 revizij o delovanju nadzornih odborov 14. Cilj revizij je bil izreči mnenja o: pravilnosti delovanja nadzornih odborov in poslovanja občin v zvezi z delovanjem nadzornih odborov v letih 2003 in 2004 in zagotovitvi pogojev za uspešno delovanje nadzornih odborov in ali je bilo delovanje nadzornih odborov uspešno. Pri tem računsko sodišče ni preverjalo vsebino dela (poročil) nadzornih odborov, ustreznosti podanih priporočil in predlogov, ampak primernost določb v statutih in poslovnikih (pravnih podlag) za delovanje nadzornih odborov, zagotovitev sredstev v proračunu in pravilnost izplačil nadomestil ter sodelovanje z organi občine (občinskim svetom in županom). V opravljenih revizijah je v zvezi s pravilnostjo delovanja nadzornih odborov in poslovanja občin, ki se je nanašalo na delovanje nadzornih odborov, računsko sodišče ugotovilo: nesprejetje poslovnika o delu nadzornega odbora in neopredelitve hujših kršitev predpisov pri poslovanju občine v poslovniku podnormiranost v statutu občine opredeljenih nalog in postopka dela nadzornega odbora in neopredeljenost pravic in obveznosti občinskih organov v zvezi z delom, priporočili in predlogi nadzornih odborov nepravilnosti pri imenovanju in razrešitvi nadzornih odborov 13 V dosedanji praksi računsko sodišče še ni izdalo predloga za razrešitev nadzornega odbora lokalne skupnosti. 14 Spletna stran računskega sodišča: http.// 63

10 nepravilnosti v zvezi z izplačili nadomestil članom nadzornih odborov nezagotovitev strokovne in administrativne pomoči in podatkov nadzornim odborom nedoločenost sredstev za delo nadzornih odborov v proračunih občin Trem občinam je računsko sodišče izreklo negativna mnenja zaradi nepravilnosti pri izplačilih nadomestil, razrešitve nadzornega odbora in nesprejetja poslovnika. Mnenje v zvezi z zagotovitvijo pogojev za uspešno delovanje nadzornih odborov in ali je bilo delovanje nadzornih odborov uspešno, je računsko sodišče podalo v opisni obliki na podlagi sodil, ki jih je samo določilo in ocenilo, da akti občine v nobenem primeru niso bili sestavljeni tako, da bi v celoti zagotavljali pogoje za uspešno delo nadzornih odborov, medtem ko je bilo po oceni računskega sodišča izvajanje nadzora nadzornih odborov uspešno pri enajstih občinah. Na podlagi revizij je računsko sodišče izdelalo vrsto priporočil, ki so se nanašala na imenovanja in razrešitve ter usposabljanje nadzornih odborov, ustrezno izobrazbo, razmerja z županom in občinskim svetom, samostojnost in neodvisnost nadzornih odborov, poročanje in obravnavo poročil nadzornega odbora, vsebine programov dela nadzornega odbora, določitve postopka dela nadzornega odbora v statutu, opredelitve sredstev za delo nadzornega odbora v proračunu in določanja nadomestil in povračil stroškov in stroškov materiala ter pogojev za opravljanje nadzorov članom nadzornega odbora in druga. Od vseh občin je računsko sodišče zahtevalo odzivna poročila, v katerih bodo morale občine poročati o sprejetih popravljalnih ukrepih za izboljšanje poslovanja občine v zvezi z delovanjem nadzornih odborov. Popravljalni ukrepi se nanašajo predvsem na dopolnitev statutov in poslovnikov občin in na pravilnost določanja nadomestil članom nadzornih odborov. 4 Določila statuta občine o delu nadzornega odbora in poslovnik nadzornega odbora ZLS v sedmem odstavku 32. člena določa, da nadzorni odbor v skladu s statutom občine sprejme svoj poslovnik. Vsebine poslovnika ne določa, razen posredno lahko ugotovimo, da v poslovniku morajo biti določene hujše kršitve predpisov ali nepravilnosti, o katerih, če jih nadzorni odbor ugotovi pri svojem delu, mora v roku 15 dni obvestiti pristojno ministrstvo in Računsko sodišče Republike Slovenije (tretji odstavek 32. člena ZLS). Po ZLS je zato poslovnik obvezni akt. Za statut občine pa ZLS natančno določa njegovo vsebino, ki se nanaša na delovanje nadzornega odbora. Poleg tega sedmi odstavek 32. člena ZLS določa, da statut občine določa naloge nadzornemu odboru. Če upoštevam, da so naloge ožji pojem od pristojnosti, potem bi bila sprejemljiva razlaga, da gre za konkretizacijo pristojnosti, ne pa za določanje novih nalog nadzornemu odboru Računsko sodišče je v reviziji delovanja nadzornih odborov v 20 občinah ugotovilo, da so določila statuta o obveznih nalogah nadzornega odbora v 13 občinah preobsežna in neizvedljiva in posegajo v samostojnost dela nadzornega odbora ter ne upoštevajo, da je nadzorni odbor nepoklicni organ. 64

11 V statutu mora občina določiti: naloge, postopke in način dela nadzornega odbora, oblikovanje nadzornega odbora, načela za organizacijo dela nadzornega odbora, predstavljanje nadzornega odbora, obveznosti in pravice občinskih organov v zvezi z delom ter priporočili in predlogi nadzornega odbora in javnost dela nadzornega odbora. Če upoštevam, da je poslovnik akt, v katerem se urejajo način dela določenega organa, potem bi nekatere sestavine statuta sodile v poslovnik. To velja predvsem za način dela in predstavljanje nadzornega odbora. Zato se zastavlja vprašanje kaj poleg hujših kršitev predpisov in nepravilnosti, o katerih je dolžan nadzorni odbor obveščati pristojno ministrstvo in Računsko sodišče Republike Slovenije, opredeliti v poslovniku nadzornega odbora. V poslovniku se poleg hujših kršitev in nepravilnosti lahko podrobneje uredijo pravice in dolžnosti članov nadzornega odbora, 16 ostale določbe pa kot navedeno sodijo po ZLS v statut občine. 5 Sklep Kljub noveli ZLS so določila ZLS, ki se nanašajo na delo nadzornega odbora, ostala nekonsistentna. Predvsem bi morali biti razjasnjeni pojmi, kaj zajema nadzor pravilnosti, namenskosti in smotrnosti poslovanja občine in kaj zajema nadzor finančnega poslovanja uporabnikov proračunskih sredstev. Na podlagi določenih pristojnosti nadzornega odbora v ZLS ostaja problem strokovne usposobljenosti članov nadzornih odborov za izvajanje nadzorov, saj svoje naloge opravljajo nepoklicno, določen čas, za čas mandata, potrebna znanja in usposobljenost za njih niso določena z zakonom ali drugim predpisom. Zaradi navedenih razlogov je nerealno pričakovati, da bi se člani nadzornih odborov razvili v revizorje, ki bi preverjali pravilno in smotrno porabo javnih sredstev. Njihovo vlogo bi bilo treba razumeti kot vlogo najvišjega organa nadzora v občini, ki so mu strokovne službe občinske uprave dolžne dajati verodostojne informacije o poslovanju občine in porabi občinskih proračunskih sredstev, pri razkrivanju in odpravljanju nepravilnosti in nesmotrnosti pa mu pomagajo tudi notranje revizijske službe, pri hujših nepravilnosti, in nesmotrnosti pa tudi revizorji računskega sodišča. ZLS daje pomembno vlogo nadzornemu odboru, saj določa, da je najvišji organ nadzora v občini. S svojim delovanjem se nadzorni odbori vse bolj uveljavljajo, saj je tudi računsko sodišče ugotovilo, da je bilo od preverjenih 20 delovanje nadzornega odbora v 11 občinah z upoštevanjem sodil računskega sodišča uspešno. K temu jim pomaga tudi Računsko sodišče Republike Slovenije, ki jih obravnava kot pomembne predlagatelje pri načrtovanju revizij. 16 Računsko sodišče je v revizijah o delovanju nadzornih odborov v 20 občinah ugotovilo nepravilnosti in pomanjkljivosti, ki so se nanašale na poslovnik v vseh 20 občinah (zbirno poročilo o delovanju nadzornih odborov dvajsetih občin v letih 2003 in 2004, štev... z dne... stran 11 V osemnajstih občinah v poslovniku niso bile opredeljene hujše nepravilnosti in kršitve predpisov pri poslovanju občine. 65

12 Preko nadzornih odborov bi se lahko v večji meri uveljavljal tudi vpliv in zaupanje javnosti, da občina polaga račune porabe proračunskih sredstev. 66