Forschungsbezug Studie_Aufnahme_Fluechtlinge_2015.pdf

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1 Dr. Jutta Aumüller / Dr. Priska Daphi / Celine Biesenkamp Die Aufnahme von Flüchtlingen in den Bundesländer und Kommunen. Behördliche Praxis und zivilgesellschaftliches Engagement (2015) AG Zivilgesellschaftsforschung des BBE, Forschungsbezug Studie_Aufnahme_Fluechtlinge_2015.pdf Empirische Recherchen zur Aufnahme von Flüchtlingen in 16 Großstädten und Kleinund Mittelstädten, u.a. Anzing / Bayern Augsburg Berlin Marzahn-Hellersdorf Berlin Neukölln Bremen Ebersberg / Bayern Hannover Hoyerswerda Landkreis Coburg Leipzig Main-Kinzig-Kreis Osnabrück Rauschenberg / Hessen Rosenheim Schlüchtern / Hessen Schwäbisch Gmünd Es handelt sich um ein Kooperationsprojekt des Instituts für Protest- und Bewegungsforschung und des DESI. In dieser Kooperation haben wir uns aus zwei Richtungen dem Thema angenähert: Einerseits ging es darum, die Dynamiken von Nachbarschaftsprotesten bei der Ansiedlung von Flüchtlingsunterkünften zu erforschen. Andererseits wurde die Perspektive der kommunalen Integrationspolitik verfolgt. Hier interessierte, welchen Handlungsspielraum Kommunen überhaupt bei der Unterbringung von Asylbewerbern und geduldeten Flüchtlingen haben, wie sie damit umgehen und welchen Beitrag sie zu einer Integration von Asylsuchenden und anerkannten Flüchtlingen leisten können. Dabei konnten wir mittelbar auch auf eine Vorläufer-Studie des DESI zurückgreifen. Von 2012 bis 2014 hatten wir ein bundesweites Forschungs-Praxis-Projekt wissenschaftlich begleitet, in dem es um die Integrationspotenziale in ländlichen Gebieten und Kleinstädten ging. Es war sehr aufschlussreich zu sehen, wie das Thema Asyl und Flüchtlingsaufnahme über diesen Zeitraum ein immer größeres Gewicht in der kommunalen Integrationspolitik erhielt. Von diesen sehr intensiven Vor-Ort- Recherchen konnten wir noch profitieren. 1

2 Die wesentlichen Recherchen aber fanden von Sommer 2014 bis Frühjahr 2015 statt, d.h. die große Aufnahmewelle des Herbst 2015 wurde nicht mehr berücksichtigt. Methodisch haben wir uns auf Desktop-Recherchen und qualitative Interviews gestützt, die wir in insgesamt 16 Städten und Landkreisen unterschiedlicher Größe und Lage mit Vertretern von Kommunalverwaltung und -politik, Integrationsfachleuten sowie professionellen und ehrenamtlichen Akteuren der Flüchtlingsaufnahme geführt haben. Die Kolleginnen Priska und Celine konzentrierten sich in ihren Fallstudien darauf, wie durch eine transparente Aufnahmepolitik von Land und Kommune eine bessere Akzeptanz von Asylsuchenden in den lokalen Gesellschaften hergestellt werden kann. Meine Aufgabe bestand darin, zum einen die Rahmenbedingungen für die Wohnunterbringung von Flüchtlingen aufzuzeigen und was mich vor allem interessierte die Integration von Flüchtlingen als eine kommunale Gestaltungsaufgabe zu untersuchen. Kommunale Handlungsspielräume in der Integration von Asylbewerbern Akquise von zielgruppenspezifischen Fördermitteln (z.b. Asyl-, Migrations- und Integrationsfonds der EU [AMIF; bisher EFF, ESF] Neu: Bundesprogramme zur Unterstützung von Geflüchteten (z.b. Willkommen bei Freunden, Menschen stärken Menschen); Programme der Bundesländer zur Sprachförderung von Asylbewerbern, Arbeitsmarktintegration und zur Unterstützung des bürgerschaftlichen Engagements Einbeziehung von Asylbewerbern in allgemeine integrationspolitische Maßnahmen vor Ort Statusunspezifische örtliche Maßnahmen, z.b. im Rahmen von Soziale Stadt Überführung von (geduldeten) Flüchtlingen in die Regelförderung der Integration (im Rahmen der Altfallregelung) Einsatz eigener kommunaler Mittel Seit : Flüchtlinge mit guter Bleibeperspektive können an Sprach- und Integrationskursen des Bundes teilnehmen und erhalten frühzeitigen Zugang zum Arbeitsmarkt Kommunale Ermessensentscheidung ob Vergabe von Geld- oder Sachleistungen bei AsylbLG Unterbringung von Asylbewerbern in Gemeinschaftsunterkünften Sollvorschrift, keine zwingende Verpflichtung Innerhalb des föderalen Systems verfügen die Kommunen nur über relativ geringe Spielräume, durch die sie die Aufnahme von Asylsuchenden mitgestalten können. Die Aufnahmebedingungen sind im Wesentlichen durch die Flüchtlingsaufnahmegesetze der Bundesländer vorgegeben. Lange Zeit waren Asylbewerber und geduldete Flüchtlinge von den gesetzlichen Integrationsangeboten, also beispielsweise Teilnahme an staatlich finanzierten Sprachkursen, Zugang zum Arbeitsmarkt, zu Bildung und Ausbildung, kategorisch ausgeschlossen. Seit 2014 hat eine allmähliche Lockerung in den gesetzlichen Rahmenbedingungen stattgefunden. Allerdings waren bereits in früheren Jahren viele Kommunen im Rahmen ihrer Möglichkeiten darum bemüht, die Integration von Asylbewerbern und 2

3 geduldeten Flüchtlingen, die oft lange Jahre vor Ort lebten, ohne eine Aufenthaltserlaubnis zu bekommen, voranzubringen. Handlungsfelder einer kommunalen Integrationspolitik für Flüchtlinge Wohnen: Entwicklung kommunaler Leitlinien für die Unterbringung von Flüchtlingen Sprache und Bildung: kommunale Förderung von Sprachkursen, die Einrichtung von Willkommensklassen, spezielle Eltern-Kind-Gruppen für Geflüchtete in den Kitas Arbeitsmarkt: interkulturelle Schulungen für Mitarbeitende in den Jobcentern, Einrichtung kommunaler Arbeitsmarktbüros für Geflüchtete, kommunale Kooperationen mit Wirtschaftsverbänden und Kammern Bürgerschaftliches Engagement für Flüchtlinge: Förderung von Ehrenamtskoordinatoren und lokalen Patenschaftsprojekten, Selbsthilfefonds für niedrigschwellige Begegnungsmöglichkeiten Gestaltung des demografischen Wandels Inzwischen und das wurde bei den Recherchen sehr deutlich werden auch Asylbewerber und geduldete Flüchtlinge zunehmend als eine Zielgruppe von kommunaler Integrationspolitik wahrgenommen und in Maßnahmen mit einbezogen. Verschiedene Städte schaffen sich Handlungsspielräume in der Flüchtlingsaufnahme, indem sie eigene kommunale Unterbringungskonzepte beschließen und diese mit integrativen Maßnahmen verbinden. Kommunale Strategien einer dezentralen Unterbringung von Asylbewerbern in kleinen, verteilten Wohneinheiten waren während unserer Recherchephase durchaus noch ein wichtiges Thema, bevor im letzten Sommer die eminente Zuwanderung über die Balkanroute einsetzte. Einige Aspekte seien hier hervorgehoben: Stärker als strukturelle Faktoren wie Wohlstand und Bildung bestimmt der Prozess, in dem die Einrichtung einer Unterkunft durch- und umgesetzt wird, die Einstellung der örtlichen Bevölkerung gegenüber der Aufnahme von Asylsuchenden. Durch eine transparente Planung, in die die Bevölkerung vor Ort einbezogen wird, lassen sich Proteste vorbeugen. Eine frühzeitige und umfassende Kommunikationspolitik, die auch über die Hintergründe und Risiken der Flucht sowie über die Schwierigkeiten des Lebens als Flüchtling in Deutschland informiert, zeigt sich als ein zentraler Faktor, um Vorurteile abzubauen und das Vertrauen der Bewohner in das Verwaltungshandeln zu steigern. Eine Schlüsselfunktion kommt dabei zivilgesellschaftlichen Initiativen zu: Diese leisten nicht nur einen erheblichen Beitrag zu einem verbesserten Betreuungs- 3

4 und Integrationsangebot für Flüchtlinge, sondern können die Reaktionen der lokalen Bevölkerung auf die Einrichtung einer Flüchtlingsunterkunft direkt positiv beeinflussen. Bei den untersuchten Fallbeispielen spielte die Größe des Standorts (Großstadt, kleinere Gemeinde) sowie die Lage (Westdeutschland, Ostdeutschland) hingegen keine Rolle hinsichtlich der Reaktionen in der örtlichen Bevölkerung. In unserer Studie haben wir uns auch mit kommunalen Integrationsangeboten für Asylbewerber in den Bereichen Bildung, Sprache und Arbeitsmarktförderung beschäftigt. Besonders markant war das zivilgesellschaftliche Engagement in der Flüchtlingsaufnahme. Interessant vor allem deshalb, weil es viel Engagement außerhalb der örtlichen Verbändestruktur einbindet, und weil viele Freiwillige in der Flüchtlingsarbeit bislang noch gar nichts mit dem Asylthema zu tun hatten. Wir haben uns einzelne lokale Modelle angeschaut und Interviews mit Verantwortlichen dafür geführt. Beispielsweise haben wir Patenschaftsmodelle in Leipzig und Rosenheim und den Bremer Stadtteilfonds für Flüchtlinge angeschaut, zwei Modelle, die ganz unterschiedlich an die kommunale Engagementförderung im Zusammenhang mit Flüchtlingen herangehen. Dabei war es nicht in allen Fällen, auf die wir geschaut haben, klar, ob die Verwaltungen das zivilgesellschaftliche Engagement von Flüchtlingsunterstützern eher befördern oder eher behindern. Manche Verwaltungen waren deutlich darum bemüht, möglichst viel vom Ehrenamt profitieren und versuchten hier regulierend einzugreifen, was in Einzelfällen durchaus heftige Konflikte auslöste. Bislang noch unkoordiniert erfolgen Überlegungen, wie sich die Flüchtlingszuwanderung mit Strategien zur Gestaltung des demografischen Wandels verbinden lässt. Gerade in solchen Städten und Landkreisen, die besonders vom demografischen Rückgang betroffen sind, wurde durchweg die Absicht geäußert, dass man gerne eine längerfristige Ansiedlungsperspektive für Geflüchtete vor Ort schaffen würde, dass da aber noch Strategien und besonders auch personelle Ressourcen fehlen, um das umzusetzen, beispielsweise in Form von Pilotprojekten zur Qualifizierung von Geflüchteten vor Ort. Auch wenn das Asylrecht selbstverständlich zunächst einmal ein bedingungsloses Grundrecht ist, zeichnen sich in den Kommunen erste Konturen eines Handlungsfeldes ab, das Asyl in einen deutlicheren Kontext als bislang mit der demografischen Entwicklung stellt. Zwar ist das nicht die Domäne des BBE, aber hier sehe ich einen enormen Diskussions- und Handlungsbedarf. Ein Fazit unserer Studie: So wie auch die lokale Integrationspolitik in den letzten Jahren immer stärker als eine ressortübergreifende Aufgabe innerhalb der Kommune gestaltet wird, muss auch die Flüchtlingsaufnahme aus der Nische der Ausländerbehörde und des Sozialreferats herausgeholt und als eine strategische Querschnittsaufgabe ausgestaltet werden. Genau das passiert gegenwärtig in vielen Kommunen. Dort befindet man sich nach der akuten Phase der Unterbringung momentan in einer Verschnaufpause und wenn man in Gesprächsrunden mit den kommunalen Praktikern und 4

5 Verantwortlichen ist, dann gehen die Überlegungen jetzt in Richtung eines kommunalen Integrationsmanagements, das Flüchtlinge als eine integrale Teilgruppe innerhalb eines nach wie vor heterogenen Zuwanderungsgeschehens begreift. 5