Innenrevisionen in der Landesverwaltung 8

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1 Innenrevisionen in der Landesverwaltung 8 Für das Risikomanagement ist das Instrument Innenrevision unverzichtbar. Einige Ressorts verzichten trotz offensichtlicher Risiken auf die Einrichtung einer Innenrevision. Die Qualität der Revisionsarbeit muss erheblich verbessert werden. 1 Prüfungsgegenstand Die Innenrevision ist ein Hilfsmittel der Behördenleitung zur Führung und Steuerung sowie zur Analyse und Kontrolle von Risiken. Ihr prägendes Merkmal ist die Prozessunabhängigkeit, d. h. sie ist nicht Teil des Aufgabenvollzugs. Dies unterscheidet die Innenrevision von Maßnahmen des internen Kontrollsystems einer Behörde, wie Vieraugenprinzip, Zeichnungsvorbehalt oder Controlling. In die Querschnittsprüfung hat der SRH 150 Behörden und Einrichtungen der Landesverwaltung einbezogen. Im Mittelpunkt standen dabei Aspekte der Wirksamkeit und der Personalausstattung von Innenrevisionen. 2 Prüfungsergebnisse 2.1 Regelungen zur Innenrevision Landesweite Regelungen oder Empfehlungen zur Revisionsarbeit sind in der sächsischen Landesverwaltung nicht vorhanden. Der Aufbau und die Ausgestaltung der Arbeit von Innenrevisionen lagen im Ermessen der Ressorts oder einzelner Behörden. So hatten das SMI, das SMWA und das SMK VwV erlassen. Das SMUL hatte Ziele und Aufgaben der Innenrevision in einer Dienstanweisung geregelt. Im Jahr 2008 hat das SMUL eine VwV in Kraft gesetzt, die auf ein einheitliches Wirken aller Innenrevisionen im Geschäftsbereich hinwirken soll. Andere Behörden und Einrichtungen haben zur Aufbau- und Ablauforganisation der Innenrevision Dienstanweisungen und Organisationserlasse erstellt. Einige Behörden (Polizeidirektion Chemnitz-Erzgebirge und Straßenbauamt Chemnitz), in denen eine Innenrevision eingerichtet war, besaßen weder Dienstanweisungen, Revisionsordnungen noch vergleichbare Regelungen. Die Regelungen enthalten insbesondere allgemeine Handlungsanleitungen zur Durchführung von Innenrevisionsprüfungen, so zur Pflicht die Prüfungen bei den geprüften Stellen anzukündigen oder Prüfungsberichte zu erstellen. Verbindliche Musteranleitungen zur Durchführung von Prüfungen (u. a. Erstellung von Risikoanalysen oder ein Prüfungshandbuch) hat der SRH nur in der OFD vorgefunden. Keine andere Behörde oder 121

2 Einrichtung hatte für ihren Zuständigkeitsbereich entsprechende Handlungsanleitungen erarbeitet. Die Einrichtung und die Aufgabenwahrnehmung von Innenrevisionen waren in der Landesverwaltung nicht einheitlich geregelt, teilweise fehlten notwendige Regelungen oder Empfehlungen. 2.2 Erstellen von Risikoanalysen Mit einer Risikoanalyse sollen gefährdete Prozesse in einer Behörde identifiziert und der mögliche Schaden in Abhängigkeit von dessen Eintrittswahrscheinlichkeit bewertet werden. In 17 Dienststellen hat der SRH örtliche Erhebungen durchgeführt. Nur drei dieser Dienststellen (Landestalsperrenverwaltung, Polizeidirektion Chemnitz-Erzgebirge und OFD) konnten Risikoanalysen vorlegen. Der SRH hat weiter geprüft, ob die Behörden in ihren Regelungen zur Revisionsarbeit Risikoanalysen fordern. Die Erstellung von Risikoanalysen wurde von acht Behörden und Einrichtungen vorgegeben.15 Behörden hatten zwar Regelungen erstellt, forderten aber keine Risikoanalysen. Angemessene Risikoanalysen sind für die Einrichtung, Personalausstattung und die Arbeitsplanung von Innenrevisionen unverzichtbar. 2.3 Einrichtung von Innenrevisionen Von den 150 in die Prüfung einbezogenen Behörden und Einrichtungen hatten 29, d. h. etwa jede fünfte, eine Innenrevision mit eingerichtet. Geschäftsbereiche Behörden und Einrichtungen gesamt mit Innenrevision SK 1 0 SMI 39 6 SMF 34 4 SMJus 1 0 SMK 4 1 SMWA 11 2 SMS 6 1 SMUL SMWK 36 5 Gesamt Tabelle 1: Innenrevisionen in der Landesverwaltung (Stand ) Die Anzahl der in den Ressorts eingerichteten Innenrevisionen weicht erheblich voneinander ab. Die SK und das SMJus-Ressort hatten keine, das SMK und SMS hatten nur im Ministerium Innenrevisionen eingerichtet, die zugleich auch für den nachgeordneten Bereich zuständig waren. Demgegenüber war im Ressort des SMUL in jeder zweiten Behörde eine Innenrevision eingerichtet. 122

3 Der Zuständigkeitsbereich der Innenrevisionen erstreckte sich teilweise nur auf die eigene Behörde, teilweise auf mehrere oder wie beim SMF, SMK, SMWA und SMS auf alle Behörden des Geschäftsbereiches. Die Innenrevision des SMI war ebenfalls für den gesamten Geschäftbereich zuständig, die VwV gibt jedoch vor, dass die Aufgaben von örtlichen Innenrevisionen, sofern sie bestehen, von der Innenrevision des SMI nicht berührt werden. Das Vorgehen der Ressorts bei der Einrichtung und Aufgabengestaltung von Innenrevisionen folgte keiner erkennbaren Methodik. 2.4 Verzicht auf Innenrevisionen Im SMS-Ressort waren im Jahr 2006 für die Innenrevision insgesamt 16 Arbeitstage aufgewendet worden. Im nachgeordneten Bereich sind keine Innenrevisionen eingerichtet worden. Das Ministerium begründete das Vorgehen mit geringen Risiken. Das SMS-Ressort hat im Hj rd. 1,1 Mrd. verausgabt, davon rd. 817 Mio. für Zuschüsse und Zuweisungen. Von sechs Straßenbauämtern und dem Autobahnamt hatte zum Zeitpunkt der Prüfung im Jahr 2007 nur das Straßenbauamt Chemnitz eine Innenrevision eingerichtet, es handelte sich um ein Pilotprojekt. Im Straßenbau (einschließlich Bundesfernstraßen) sind in Sachsen zwischen 2000 und 2004 rd. 3,5 Mrd. investiert worden. Diese Mittel werden überwiegend in den Straßenbauämtern geplant und bewirtschaftet. Das lässt ein hohes Risikopotenzial vermuten. Zum Beispiel gab im Hj rd. 89 Mio. das Straßenbauamt Meißen-Dresden aus. Eine Innenrevision war nicht eingerichtet. Das Amt begründete den Verzicht mit dem Fehlen von echten Geldflüssen in der Behörde. Hier werden Rechnungen geprüft, sachlich und rechnerisch richtig gezeichnet, zur Zahlung angewiesen und Aufträge vergeben. Es ist unverständlich, dass in Ressorts oder Behörden, in denen Millionenbeträge für Zuschüsse oder Aufträge vergeben werden, kein oder kaum Handlungsbedarf für die Arbeit von Innenrevisionen gesehen wurde. Die notwendige Risikoanalyse fehlte. Das SMWA hat zwischenzeitlich reagiert und für die sächsische Straßenbauverwaltung anlassbezogen beim Autobahnamt Sachsen eine Innenrevision eingerichtet. Das SMJus erklärte, in seinem Geschäftsbereich würden die Aufgaben von Innenrevisionen von Geschäftsprüfungen, Bezirksrevisoren und Gerichtsvollzieher-Prüfungswesen wahrgenommen. Für den Justizvollzug seien dafür eine Sicherheitsgruppe und eine regionale Prüfgruppe eingerichtet worden. Die Aufgaben der Bezirksrevisoren, Gerichtsvollzieherprüfungsbeamten und Geschäftsprüfungen entsprechen überwiegend Tätigkeiten des internen Kontrollsystems oder dienen der Wahrnehmung der Dienst- und Fachaufsicht durch vorgesetzte Behörden. Die Geschäftsprüfungen im Justizbereich decken nicht alle Merkmale einer Innenrevision ab. 123

4 Das Ministerium war der Auffassung, die rechtlich mögliche Kontrolle werde effektiv durch die Geschäftsprüfung sichergestellt. Diese habe sich auch lt. einer aktuellen Umfrage in der überwiegenden Anzahl der Länder bewährt. Das SMJus erklärte weiter, es habe unter Berücksichtigung der im Haus durchgeführten Risikoanalyse, mit Blick auf die im Geschäftsbereich angewandten Instrumente und unter Beachtung des verfassungsrechtlich verankerten Grundsatzes der richterlichen Unabhängigkeit, der bewirke, dass jedwede inhaltliche Steuerung richterlicher Tätigkeit durch die Justizbehörden mit Art. 97 GG unvereinbar sei, auf eine institutionelle Innenrevision verzichtet. Es ist zu befürchten, dass eine Lücke bleibt, wenn nur das Haus einer Risikoanalyse unterzogen wird. Die Innenrevision ist ohne Verletzung der richterlichen Unabhängigkeit zu organisieren und organisierbar. 2.5 Untätigkeit von Innenrevisionen Die Polizeidirektion Oberlausitz-Niederschlesien, das Landeskriminalamt, das RP Dresden, die Staatlichen Ämter für ländliche Entwicklung Oberlungwitz und Kamenz sowie der Staatsbetrieb Sachsenforst erlassen Gebührenbescheide, reichen Fördermittel aus, erteilen Genehmigungen und Konzessionen und vergeben Aufträge an Dritte. Dies sind unstreitig ausnahmslos risikoreiche Aufgabengebiete. Diese Behörden und Einrichtungen hatten zwar formal Innenrevisionen eingerichtet, die jedoch nicht tätig waren. Es erscheint bedenklich, wenn formal eine Innenrevision eingerichtet wurde, die aber nicht aktiv ist. Dies kann falsche Sicherheit vortäuschen. Das SMI erklärte dazu, die Innenrevisionen des Geschäftsbereiches sollen anlassbezogen tätig werden. Dies sei den Behörden bekannt. Innenrevisionen sollten planmäßig tätig sein, um so auch präventiv zu wirken. 2.6 Personalausstattung Die Personalausstattung der Innenrevisionen in der Landesverwaltung betrug zum rd. 72 VK. Bei einem Personalbestand von rd VK 1 fallen damit rein rechnerisch auf VK in der Landesverwaltung 1 VK in der Innenrevision. 1 Einschließlich Beschäftigte der Einrichtungen, Unternehmen und Krankenhäuser mit Sonderrechnung; Quelle Statistisches Landesamt des Freistaates Sachsen, Beschäftigten in VK zum

5 Ressort Personaleinsatz in VK Stand Stand SK 0 0 SMI 1,75 6,60 SMF 36,97 41,40 SMJus 0 0 SMK 0 2,00 SMWA 3,00 1,50 SMS 0,21 0,075 SMUL 1,20 6,33 SMWK 11,98 14,68 Gesamt 55,11 72,58 Tabelle 2: Personaleinsatz der Innenrevisionen Gemessen am Personaleinsatz hat die überwiegende Anzahl der Ressorts ihr Engagement für die Innenrevisionen seit 2004 erhöht. Nur das SMWA und das SMS haben im Jahr 2007 weniger Personal für die Revisionsarbeit eingesetzt als Eingerichtete Innenrevisionen unterschritten teilweise eine Größe, die eine wirksame Revisionsarbeit fraglich erscheinen lassen. So waren z. B. im Geschäftsbereich des SMWA zwei Innenrevisionen mit insgesamt 1,5 VK tätig, im SMS sind im Jahr 2007 gerade 16 Prüfertage (entspricht 0,075 VK) aufgewendet worden. Im Geschäftsbereich des SMUL waren zehn Innenrevisionen mit durchschnittlich 0,63 VK eingerichtet. Der Personaleinsatz für Aufgaben der Innenrevision sollte eine kritische Masse nicht unterschreiten. Sofern dies nicht gewährleistet werden kann, sollten sich mehrere Behörden eine zentrale Innenrevision teilen (Delegationsmodell). Der SRH hat weiter festgestellt, dass mit der Innenrevision Beauftragte bis zu 90 % revisionsfremde Aufgaben wahrnehmen (Sächsische Gestütsverwaltung, TU Chemnitz). Bei der Bearbeitung von revisionsfremden Aufgaben ist sicherzustellen, dass kein Interessenkonflikt zur Prüfungstätigkeit entsteht. Die Nichtbefangenheit muss in jedem Fall gewährleistet bleiben. 2.7 Aufbauorganisatorische Zuordnung In den 29 Behörden und Einrichtungen der Landesverwaltung mit Innenrevisionen hatten 18 ihre Innenrevision als Stabsstelle bei der Behördenleitung und 11 als Organisationseinheit in der Linie eingeordnet. Auffällig war, dass entgegen allgemeiner Empfehlungen und gängiger Lehrmeinungen vier von sechs Ministerien ihre Innenrevision in der Linie eingeordnet hatten. Nur im SMI und im SMWA waren die Innenrevisionen als Stabsstelle beim Staatssekretär eingerichtet. Die Anordnung der Innenrevision in der Linie stellt ihre Prozessunabhängigkeit infrage. 125

6 Damit Neutralität, Unabhängigkeit und uneingeschränkter Prüfungs- und Beratungsspielraum sichergestellt sind, sollte die Innenrevision als Stabsstelle der Behördenleitung direkt zugeordnet werden. 2.8 Arbeitspläne Arbeitspläne sind auf der Grundlage von Risikoanalysen jährlich fortzuschreiben. Sie bilden die Basis für die Arbeit der Innenrevision und sind von der Behördenleitung zu genehmigen. Die Arbeitsplanung muss sicherstellen, dass notwendige apl. Sonderprüfungen (Anlassprüfungen) jederzeit durchgeführt werden können. SMI, SMF und SMUL haben Arbeitspläne vorgelegt. Das SMS verwies auf einen Rahmenarbeitsplan aus dem Jahr Eine auf einen Zeitraum (z. B. ein Jahr) bezogene Arbeitsplanung stellt er nicht dar. Von den 23 Innenrevisionen der nachgeordneten Bereiche gaben 17 an, nach Arbeitsplänen zu arbeiten. Zwei Pläne enthielten nur Titel und Gegenstand der durchzuführenden Prüfungen. Sechs Behörden legten Arbeitspläne vor, aus denen auch der Prüfungsumfang und der Personalaufwand abgeleitet werden können. Andere Behörden erklärten, die Pläne seien in Erarbeitung. Eine risikoorientierte Prüfungsplanung hat der SRH nur in der Landestalsperrenverwaltung, der Polizeidirektion Chemnitz-Erzgebirge und in der OFD vorgefunden. Die gegenwärtig praktizierte Form der Arbeitsplanung für Innenrevisionen ist unzureichend. Die vorgelegten Arbeitspläne erfüllen die Mindestanforderungen für die Arbeitsplanung von Innenrevisionen überwiegend nicht. 2.9 Wirkungskontrolle Mit der Vorlage eines Prüfungsberichts ist die Arbeit der Innenrevision noch nicht abgeschlossen. Innenrevisionen haben die Beseitigung der bei ihren Prüfungen festgestellten Mängel und die Umsetzung ihrer Empfehlungen in geeigneter Form zu überwachen und dies aktenkundig zu machen. Je nach Bedeutung der Beanstandungen kann die Wirkungskontrolle passiv (Berichtspflicht der geprüften Stelle) oder aktiv (prozessbegleitendes Einschalten der Innenrevision) sein. Bei Prüfungen, in deren Ergebnis Mängel von erheblicher oder grundsätzlicher Bedeutung festgestellt wurden, sind Nachschauprüfungen angezeigt. Bei den 17 vor Ort geprüften Behörden und Einrichtungen hat der SRH nur in der OFD Unterlagen vorgefunden, die eine angemessene Wirkungskontrolle belegen. Ohne ausreichende Erfolgskontrolle besteht die Gefahr, dass festgestellte Mängel nicht beseitigt werden. Überdies wird so eine nachhaltige Abschreckung der Innenrevision aufs Spiel gesetzt. 126

7 3 Folgerungen Die Bedeutung der Innenrevision ist noch nicht von allen Behördenleitern erkannt worden. Risikoanalysen müssen stärker als bisher für Entscheidungen über die Einrichtung und die Arbeitsplanung erstellt und dokumentiert werden. Es wäre hilfreich und wirtschaftlich, wenn sich die Ressorts auf einheitliche Grundsätze für die Revisionsarbeit in der Landesverwaltung im Sinne von Mindeststandards mit empfehlendem Charakter verständigen. 4 Stellungnahmen der Ministerien Das SMI wies darauf hin, die Stabsstelle Innenrevision hätte ein Handbuch zur Tätigkeit einer Innenrevision im Entwurf erstellt, das u. a. eine Musteranleitung zur Durchführung von Prüfungen enthalte. Das SMJus sagte zu gegebener Zeit eine Risikoanalyse für den Geschäftsbereich zu. Das SMS werde die Prüfung des SRH zum Anlass nehmen, innerhalb eines Jahres eine Risikoanalyse für den Geschäftsbereich durchzuführen. In deren Ergebnis werde über die künftige personelle Ausstattung und eine angepasste Arbeitsplanung der Innenrevision entschieden. SMF, SMK und SMUL vertraten die Auffassung, ihre Innenrevisionen könnten auch bei organisatorischer Einordnung in der Linie ihre Aufgaben ohne Einschränkungen wahrnehmen. Das SMUL teilte noch mit, die Arbeitsplanung des Ministeriums für das Jahr 2008 sei auf Basis einer im 2. Halbjahr 2007 durchgeführten Risikoanalyse erfolgt. Die im Jahr 2008 erlassene VwV Innenrevision SMUL sähe Nachschauprüfungen vor. 5 Schlussbemerkung Die von den Vertretern der Innenrevisionen der Staatsministerien zwischenzeitlich erfolgte Verständigung, eine landeseinheitliche Empfehlung zur Revisionsarbeit erarbeiten zu wollen, wird vom SRH begrüßt. Ebenso sind die zwischenzeitlich eingeleiteten Maßnahmen zur Verbesserung der Arbeit von Innenrevisionen in den Ressorts zu würdigen. Der SRH bleibt bei seiner Auffassung, dass die Innenrevision bei der Behördenleitung einzurichten ist. Nur wenn sie führungsnah ihre Aufgaben wahrnimmt, erfüllt sie ihren Zweck. 127