Kommunale Haushaltsdefizite im Ländervergleich - Zu den Entwicklungsdisparitäten kommunaler Kassenkredite -

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1 Kommunale Haushaltsdefizite im Ländervergleich - Zu den Entwicklungsdisparitäten kommunaler Kassenkredite - Kompetenzzentrum Nachhaltige Kommunale Finanzpolitik Münster, 29. November 2012

2 Was kennzeichnet eine nachhaltige kommunale Finananzpolitik? 29. November 2012 Seite 2

3 Was kennzeichnet eine nachhaltige kommunale Finanzpolitik? Haushaltsausgleich im Mehrjahresdurchschnitt -> investive Kreditaufnahme bei hinreichender freier Spitze zulässig -> in einzelnen Jahren sind Defizite möglich Kassenkredite nur für die unterjährige Liquiditätssicherung -> keine Abwälzung von laufenden Kosten auf zukünftige Generationen aufgabengerechte Finanzausstattung -> kraftvolle kommunale Selbstverwaltung 29. November 2012 Seite 3

4 Agenda 1. Was ist das nachhaltigkeitspolitische Problem? - Kommunalfinanzpolitische Fehlentwicklungen - 2. Wo liegen die Ursachen kommunaler Haushaltsdefizite? - Zur Multidimensionalität der Krisenverursachung - 3. Welche Instrumente zur Lösung des Kassenkreditproblems sind erfolgversprechend? - Zur Therapiediskussion November 2012 Seite 4

5 Was ist das nachhaltigkeitspolitische Problem? Kommunalfinanzpolitische Fehlentwicklungen 29. November 2012 Seite 5

6 Kommunaler Finanzierungssaldo Ø in Euro je Einwohner Flächenländer insges. Rheinland-Pfalz Saarland Hessen Nordrhein-Westfalen Niedersachsen Schleswig-Holstein -43,0-51,1-29,3-21,1-49,2-32,7-10,7 Sachsen-Anhalt Mecklenburg-Vorpom. Brandenburg Bayern -96,5-86,1-53,7-41,5 Baden-Württemberg 6,8 Thüringen Sachsen -116,0-87,2 Westdt. Flächenländer -31,6 Ostdt. Flächenländer -92,2 29. November 2012 Seite 6

7 Kommunaler Finanzierungssaldo Ø Flächenländer insges. Rheinland-Pfalz Saarland Hessen -116,5-101,9-101,0-23,8 in Euro je Einwohner Nordrhein-Westfalen -74,2 Niedersachsen -35,1 Schleswig-Holstein -26,6 Sachsen-Anhalt -6,1 Mecklenburg-Vorpom. Brandenburg Bayern Baden-Württemberg Thüringen Sachsen Westdt. Flächenländer Ostdt. Flächenländer Quelle: Eigene Berechnungen nach Angaben des Statistischen Bundesamtes. 10,6 11,3 20,2 31,2 46,5 79,6 in Euro je Einwohner -36,3 36,0 29. November 2012 Seite 7

8 Entwicklung der kommunalen Liquiditätskredite Flächenländer insgesamt in Mrd. Euro, jew (*2012: ) 60 Euro je Einwohner * Quelle: Statistisches Bundesamt und eigene Berechnungen. 29. November 2012 Seite 8

9 Kommunaler Finanzierungssaldo NRW von 1990 bis je Einwohner November 2012 Seite 9

10 Kassenkredite der Gemeinden (GV) 1990 bis 2012 (jew und ) in Euro je Einwohner Kassenkredite am *: Nordrhein-Westfalen: Mio. Euro Flächenländer insgesamt ohne Nordrhein- Westfalen: Mio. Euro Euro je Einwohner * Nordrhein-Westfalen Quelle: Statistisches Bundesamt und eigene Berechnungen. Flächenländer insgesamt ohne Nordrhein-Westfalen 29. November 2012 Seite 10

11 Über öffentliche Schulden, Investive Schulden der kommunalen Kernhaushalte am (sortiert nach Gesamtschulden) Euro je Einwohner Brandenburg Schleswig- Holstein Bayern Sachsen Thüringen Niedersachsen Sachsen- Anhalt Baden- Württemberg Mecklenburg- Vorpommern Rheinland- Pfalz Nordrhein- Westfalen Hessen Saarland 29. November 2012 Seite 11

12 unöffentliche Schulden und Höhe und Struktur der kommunalen Schulden für Investitionen am (sortiert nach Gesamtschulden) Euro je Einwohner 0 Schleswig- Holstein Bayern Sachsen Thüringen Brandenburg Niedersachsen Sachsen- Anhalt Baden- Württemberg Mecklenburg- Vorpommern Rheinland- Pfalz Nordrhein- Westfalen Hessen Saarland Kernhaushalte Extrahaushalte sonstige öff. Fonds, Einrichtungen, Unternehmen 29. November 2012 Seite 12

13 unrichtige Schulden Höhe und Struktur der kommunalen Schulden am (sortiert nach Gesamtschulden) Euro je Einwohner Schleswig- Holstein Bayern Sachsen Thüringen Brandenburg Niedersachsen Sachsen- Anhalt Baden- Württemberg Mecklenburg- Vorpommern Rheinland- Pfalz Nordrhein- Westfalen Hessen Saarland Kassenkredite sonstige öff. Fonds, Einrichtungen, Unternehmen Extrahaushalte Kernhaushalte 29. November 2012 Seite 13

14 Kommunale Pro-Kopf- Gesamtschulden zum , in Euro je Einw. Kaiserslautern, Stadt (9908,05 /Ew.) Ludwigshafen am Rhein, Stadt (9116,05 Oberhausen, Stadt (8429,01 /Ew.) Mainz, Stadt (8257,49 /Ew.) Rostock, Hansestadt (8089,29 /Ew.) Neubrandenburg, Stadt (8063,26 /Ew.) Pirmasens, Stadt (8031,75 /Ew.) Remscheid, Stadt (7663,14 /Ew.) Essen, Stadt (7049,79 /Ew.) Wismar, Hansestadt (7042,64 /Ew.) Duisburg, Stadt (6977,5 /Ew.) Hagen, Stadt (6829,7 /Ew.) Schwerin, Landeshauptstadt (6823,59 /Ew.) Wuppertal, Stadt (6776,34 /Ew.) Mülheim an der Ruhr, Stadt (6630,14 /Ew.) Dortmund, Stadt (6567,63 /Ew.) Mannheim, Universitätsstadt (6279,99 /Ew.) Salzgitter, Stadt (6230,98 /Ew.) Halle (Saale) (6139,7 /Ew.) Cottbus, Stadt (6102,87 /Ew.) Kassenkredite d. Kernhaushalte investive Schulden 29. November 2012 Seite 14

15 Liquiditätskredite der gemeindlichen Kernhaushalte am in Euro je Einwohner Saarland Rheinland-Pfalz Nordrhein-Westfalen Hessen Niedersachsen Sachsen-Anhalt Brandenburg Mecklenburg-Vorpommern Schleswig-Holstein Thüringen Bayern Sachsen Baden-Württemberg westdt. Flächenländer ostdt. Flächenländer November 2012 Seite 15

16 25 Kommunen mit den höchsten Kassenkreditschulden am in Euro je Einwohner Oberhausen Hagen Pirmasens Kaiserslautern Remscheid Wuppertal Ludwigshafen am Rhein Mainz Duisburg Essen Zweibrücken LK Lüchow-Dannenberg Mönchengladbach Regionalverband Saarbrücken Trier Solingen Mülheim an der Ruhr Offenbach am Main Worms LK Cuxhaven Frankenthal (Pfalz) Herne Speyer LK Kusel LK Recklinghausen Kommunen aus Nordrhein-Westfalen 29. November 2012 Seite 16

17 Kassenkredite der nordrheinwestfälischen Gesamtkreise am , in Euro je Einwohner Recklinghausen Ennepe-Ruhr-Kreis Düren Oberbergischer Kreis Unna Stadtregion Aachen Siegen Hochsauerlandkreis Rheinisch-Bergischer Kreis Märkischer Kreis Mettmann Rhein-Sieg-Kreis Herford Lippe Wesel Soest Euskirchen Neuss Minden-Lübbecke Steinfurt Erftkreis Viersen Warendorf Höxter Kleve Heinsberg Olpe Coesfeld Borken Paderborn Gütersloh Quelle: Eigene Berechnungen nach Angaben des IT.NRW. 29. November 2012 Seite 17

18 Liquiditätskreditentwicklung der gemeindlichen Kernhaushalte im 1. Hj ( bis ) in % in Euro je Einwohner Insgesamt 6,5 Insgesamt 38,3 Baden-Württemberg 13,7 Baden-Württemberg 1,9 Bayern 1,1 Bayern 0,3 Brandenburg -0,3 Brandenburg -1,0 Hessen 9,3 Hessen 97,9 Mecklenburg-Vorp. -52,5 Mecklenburg-Vorp. -168,7 Niedersachsen 2,1 Niedersachsen 13,1 Nordrhein-Westfalen 8,9 Nordrhein-Westfalen 111,2 Rheinland-Pfalz 5,1 Rheinland-Pfalz 73,2 Saarland 1,7 Saarland 29,7 Sachsen 12,0 Sachsen 1,8 Sachsen-Anhalt 2,7 Sachsen-Anhalt 11,0 Schleswig-Holstein 11,9 Schleswig-Holstein 31,5 Thüringen 23,3 Thüringen 14,1 29. November 2012 Seite 18

19 Wo liegen die Ursachen kommunaler Haushaltsdefizite? Zur Multidimensionalität der Krisenverursachung 29. November 2012 Seite 19

20 Zwei Dimensionen der Erklärung von Ergebnisunterschieden gemeindeexogen (Bundesgesetze, gesamtwirtschaftliche Lage etc.) versus gemeindeendogen (z.b. parteipolitische Wettbewerbssituation in der Kommune) gemeindespezifisch (z.b. örtliche Arbeitslosigkeit) versus landeseinheitlich (z.b. Kommunalverfassung) 29. November 2012 Seite 20

21 Ursachen kommunaler Haushaltsdefizite: ein Mix aus lokaler sozioökonomischer Position finanzpolitisch relevantem Ordnungsrahmen endogenen Faktoren lokaler Kommunalpolitik 29. November 2012 Seite 21

22 Ursachen kommunaler Haushaltsdefizite: ein Mix aus lokaler sozioökonomischer Position Wirtschaftsstruktur Sozialstruktur Siedlungsstruktur finanzpolitisch relevantem Ordnungsrahmen endogenen Faktoren lokaler Kommunalpolitik 29. November 2012 Seite 22

23 Regressionsanalyse Soziale Belastung und Kassenkredite in NRW November 2012 Seite 23

24 Anteile der Zuschussbedarfe für Sozialund Jugendhilfe nach westdeutschen Flächenländern 1980 und 2010 in Prozent an insgesamt* *ohne allgemeine Finanzwirtschaft Schleswig-Holstein Niedersachsen Nordrhein-Westfalen Hessen Rheinland-Pfalz Baden-Württemberg Bayern 21,7 16,9 26,3 27,0 20,9 20,2 18,7 40,3 42,1 39,6 37,6 43,9 43,9 50, Quelle: Eigene Berechnungen nach Angaben des Statistischen Bundesamtes Saarland 20,1 36,8 Westdeutsche Länder 22,4 43,5 29. November 2012 Seite 24

25 Ursachen kommunaler Verschuldung: ein Mix aus lokaler sozioökonomischer Position finanzpolitisch relevantem Ordnungsrahmen mangelnde Information bzw. Problemwahrnehmung schuldensteigernde Anreizstrukturen (z.b. Verletzung des Konnexitätsprinzips) unzureichende Haushaltskontrolle Anreize durch Haftungsverbund und Bonitätsunterstellung hohe rechtlich bestimmte Aufgabenbelastung geringe Dotierung des KFA endogenen Faktoren lokaler Kommunalpolitik 29. November 2012 Seite 25

26 Ursachen kommunaler Haushaltsdefizite: ein Mix aus lokaler sozioökonomischer Position finanzpolitisch relevantem Ordnungsrahmen endogenen Faktoren lokaler Kommunalpolitik Akteurseigenschaften (politische Ansichten, politisch-administrative Fähigkeiten) Parteiendifferenz lokaler Demokratietyp (Stellung des Bürgermeisters, parteipolitische Fragmentierung und Wettbewerb) kommunale Erblast (Vergeblichkeitsfalle, Pfadabhängigkeit) 29. November 2012 Seite 26

27 Zuschussbedarfe Gesamthaushalte* nach westdeutschen Flächenländern 2010 in Euro je Einwohner *ohne allgemeine Finanzwirtschaft Quelle: Eigene Berechnungen nach Angaben des Statistischen Bundesamtes Schleswig-Holstein Niedersachsen Nordrhein-Westfalen Hessen Rheinland-Pfalz Baden-Württemberg Bayern Saarland Westdeutsche Länder Brandenburg Mecklenburg-Vorp. Sachsen Sachsen-Anhalt Thüringen Ostdeutsche Länder Deutschland November 2012 Seite 27

28 Zuschussbedarfe Gesamthaushalte* nach westdeutschen Flächenländern 2010 West-FL = 100 *ohne allgemeine Finanzwirtschaft Quelle: Eigene Berechnungen nach Angaben des Statistischen Bundesamtes Schleswig-Holstein Niedersachsen Nordrhein-Westfalen Hessen Rheinland-Pfalz Baden-Württemberg Bayern Saarland Westdeutsche Länder Brandenburg Mecklenburg-Vorp. Sachsen Sachsen-Anhalt Thüringen Ostdeutsche Länder Deutschland 87,2 82,1 109,1 124,7 82,1 99,7 96,1 90,5 100,0 97,9 80,6 94,1 85,8 82,1 89,5 98,2 29. November 2012 Seite 28

29 Zuschussbedarfe Gesamthaushalte* nach westdeutschen Flächenländern 2010 West-FL = 100 bereinigt um den Kommunalisierungsgrad *ohne allgemeine Finanzwirtschaft Quelle: Eigene Berechnungen nach Angaben des Statistischen Bundesamtes Schleswig-Holstein Niedersachsen Nordrhein-Westfalen Hessen Rheinland-Pfalz Baden-Württemberg Bayern Saarland Westdeutsche Länder Brandenburg Mecklenburg-Vorp. Sachsen Sachsen-Anhalt Thüringen Ostdeutsche Länder Deutschland 89,6 82,1 96,4 110,2 91,8 97,1 104,3 98,2 100,0 95,4 105,6 119,2 95,9 100,6 104,3 98,2 29. November 2012 Seite 29

30 Ausgewählte kommunale Verschuldungsursachen im Überblick lokaler sozioökonomischer Position Wirtschaftsstruktur Sozialstruktur Siedlungsstruktur finanzpolitisch relevantem Ordnungsrahmen mangelnde Information bzw. Problemwahrnehmung schuldensteigernde Anreizstrukturen (Verletzung finanzpolitischer Prinzipien) mangelnde Haushaltskontrolle Anreize durch Haftungsverbund und Bonitätsannahme hohe rechtlich bestimmte Aufgabenbelastung unzureichende Dotierung des KFA Ortsgröße, Gebietszuschnitt endogenen Faktoren lokaler Kommunalpolitik Akteurseigenschaften (politische Ansichten, politisch-administrative Fähigkeiten) Parteiendifferenz lokaler Demokratietyp (Stellung des Bürgermeisters, parteipolitische Fragmentierung und Wettbewerb) kommunale Erblast (Vergeblichkeitsfalle, Pfadabhängigkeit) 29. November 2012 Seite 30

31 Empirische Ergebnisse zur Verursachung von Haushaltsergebnissen Boettcher (Diss. 2013) für NRW: Zuschussbedarfsunterschiede im Sozialbereich lassen sich im hohen Maße durch strukturelle Umfeldfaktoren erklären. Ergebnisunterschiede des Gesamthaushaltes lassen sich großenteils durch gemeindespezifisch-exogene Variablen, insbesondere durch die Finanzkraftentwicklung, erklären. Bei den gemeindespezifisch-endogenen Faktoren kommt der Wettbewerbskomponente (parteipolitische Fragmentierung) eine zentrale Bedeutung zu. 29. November 2012 Seite 31

32 Welche Instrumente zur Lösung des Kassenkreditproblems sind erfolgversprechend? Zur Therapiediskussion 29. November 2012 Seite 32

33 Wege zur nachhaltigen Haushaltswirtschaft: Zwei Stoßrichtungen Haushaltsausgleich Nachhaltigkeit der aktuellen Aufgabenerfüllung Vermeidung künftiger Defizite Altschuldenabbau Entlastung des Haushalts um Kosten aus früheren Perioden 29. November 2012 Seite 33

34 Berechnung des strukturellen Ergebnisses der Kommunen Einnahmen Verwaltungshaushalt + Einnahmen Vermögenshaushalt./. Ausgaben Verwaltungshaushalt./. Ausgaben Vermögenshaushalt = Haushaltsergebnis + Haushaltsergebnis Optionskommunen = bereinigtes Haushaltsergebnis (inkl. Optionskommunen)./. Saldo besondere Finanzierungsvorgänge./. Saldo sonstige besondere Finanzierungsvorgänge = Finanzierungssaldo./. Saldo Vermögenstransfers = ordentliches Ergebnis Bereinigung Mehrjahresdurchschnitt ersetzt durch aktuelles Jahr Personalausgaben reine Sozialausgaben Zinsausgaben für Liquiditätskredite Quelle: Eigene Berechnungen = nach Angaben strukturelles des Statistischen Ergebnis Bundesamtes sowie des KEF-RP. 29. November 2012 Seite 34

35 Strukturelle Lücke am Beispiel des Landes Nordrhein-Westfalen Strukturelle Lücke nach Junkernheinrich/Lenk u.a /8: 2,47 Mrd. Euro Zinslast Liquiditätskredite: Summe 0,40 Mrd. Euro 2,87 Mrd. Euro Unterfinanzierung nach Deubel (mit Abschreibungsund Hebesatzkomponente) für das Jahr Mrd. Euro 29. November 2012 Seite 35

36 Entwicklung von Steuern und Zuweisungen gegenüber den Zuschussbedarfen 1980/2006 in % Zuschussbedarfe 1980/2006 Soziale Sicherung 290,1 insgesamt 144,5 Steuern und Finanzausgleich 1980/1982 zu 2005/2007 kommunale Steuereinnahmen kommunale Steuereinnahmen ohne Hebesatzerhöhung Schlüsselzuweisungen Schlüsselzuweisungen einschl. Kopfbeiträge verteilbare Finanzausgleichsmasse 146,6 113,3 68,0 48,7 36,6 29. November 2012 Seite 36

37 Zur Ökonomie der Soziallastenfinanzierung Aufgaben- und Gesetzgebungskompetenz für die Sozial- und Jugendhilfeausgaben auf Bundes- und Landesebene; Durchführungs- und Finanzierungskompetenz bei den örtlichen Trägern = gespaltene Aufgaben- und Finanzierungskompetenz Anreiz zur Aufgaben- und Ausgabenausweitung ohne hinreichende Gegenfinanzierung Beteiligung der staatlichen Kostenveranlasser an der Finanzierung der örtlichen Sozial- und Jugendhilfeausgaben (bundesweite Gerechtigkeits aufgaben) Voraberstattung ermöglicht automatische Beteiligung am Aufwuchs je höher (geringer) die Regulierungsintensität ist, desto höher (geringer) sollte der Bundes- und Landesanteil sein 29. November 2012 Seite 37

38 Strategiemix zur nachhaltigen Problemlösung das kommunale Soziallastenproblem als Angelpunkt der kommunalfinanzpolitischen Problemlösung aufgabenangemessene Dotierung des Sozialbereichs als Primärstrategie Übernahme von Hilfen durch Bund oder Hochzonen auf das Land Sozialausgabenentwicklung und Finanzausgleichsdotierung (Gesamttopf, Teilsäulenausstattung) sachgerechte Ausgestaltung des Soziallastenansatzes Aufgabenwahrnehmung im Sozialbereich (z.b. Landschaftsverbände, Erfahrungen aus anderen Bundesländern) als Ansatz für Aufgabenkritik und Standardabbau überdurchschnittliche Ausgaben außerhalb des Einzelplans 4 als Ansatz zum kommunalen Eigenbeitrag 30. Januar 2012 Seite 38

39 Instrumente zum Lückenschluss Kommune Bund / Land Kreditwirtschaft Einnahmenerhöhung Aufgabenrückbau Ausgaben- reduktion staatliche Übernahme von Ausgaben Reduktion von Ausgaben Standardabbau Dotierung des Finanzausgleichs temporäre Landeshilfen Schuldengrenzen Haushaltsaufsicht Kreditwarnung Verzicht auf Kreditangebot Kommunalrating bonitäts- orientierte Zinsspreizung Kreditnachfragebündelung Eigenanstrengung strukturelle Entlastung + temporäre Anreize + Kreditgenehmigung Kreditvergabe 29. November 2012 Seite 39

40 Optionen des Lückenschlusses Beitrag des Bundes - Entlastung Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung: 967 Mio. Euro (2008) - Entlastung Eingliederungshilfe für Behinderte (Land und Kommunen):?? Beiträge des Landes - strukturelle Erhöhung des KFA (Grunddotation): 300 Mio. Euro - Entlastung der Kommunen bei Aufgaben und Standards:?? Beiträge zum Lückenschluss Beitrag der Kommunen - Einnahmenerhöhung:!!?? - Ausgabenreduktion:?? 29. November 2012 Seite 40

41 Stolpersteine auf dem Weg zur Lösung Sind die kommunalen Einnahmen mittelfristig steigerungsfähig? Wie können kommunale Aufgaben und Standards reduziert werden? Läßt sich Haushaltskonsolidierung als mittel- und langfristiges Handlungskonzept politisch durchhalten? Ist eine strenge Haushaltsaufsicht eine reale Option, wenn die ausgaben- und einnahmenseitigen Maßnahmen nicht genutzt werden? Welche Funktion kommt den Kreditinstituten im Konsolidierungsprozeß zu? 29. November 2012 Seite 41

42 Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit! Kontakt: November 2012 Seite 42